环境侵权法律救济

江含慧

(福州大学 法学院，福建 福州　350116)



环境侵权法律救济

江含慧

(福州大学 法学院，福建 福州350116)

[摘要]文章通过民事、行政、刑事等法律制度的完善以达到对环境侵权的救济效果。而当现实的环境侵权损害后果发生，环境侵权主体的不明确或者即使明确但因为侵权主体承受能力有限导致受害者的损害不能得以圆满赔偿之时，环境侵权损害赔偿责任社会化的救济在一定程度上可以达到对环境侵权法律救济的圆满效果。

[关键词]环境侵权；法律制度救济；赔偿责任；社会化

一、环境侵权法律制度的救济

(一)民事法律制度的救济

自从人类开始有意识地定居生活以来，以人类居住地为中心的环境问题日渐凸显，环境侵权随之而来，法彦有云“有侵害就有救济”。于是，民事法律中有关环境侵权的条文应运而生。例如，《民法通则》第一百二十四条和《侵权法》第六十五条就对环境侵权责任作出了明确的规定。而依据《民法通则》第一百三十四条的规定，环境侵权民事救济的责任承担方式主要为停止侵害、排除妨碍和赔偿损失。当侵害发生时，民事诉讼为其主要的救济途径。但是，环境侵权是一种特殊的侵权，其特殊性主要体现在：(1)间接性。环境侵权首先损害的是环境介质，继而间接造成他人人身权、财产权的损害，这也是环境侵权区别于一般侵权最本质的特征。(2)损害潜伏性。正是由于环境侵权的间接性，导致危害后果往往具有潜伏性，要经过很长的一段时间危害后果才显现出来。(3)损害不确定性和严重性。潜在的危害后果不仅会损害我们当代人的利益，而且可能殃及子孙后代，损害的有可能是不特定人群的多种利益。(4)主体不平等性。环境侵权的加害人通常是企业或者组织，其在经济地位上占有一定的优势，而受害人往往是欠缺规避能力和低抵抗能力的普通百姓，两者的主体地位是相对不平等的。

基于以上特殊性，民事诉讼作为民事救济的主要救济途径又有着多方面的不足之处：(1)民事诉讼一般针对的是侵害特定少数人的合法权益，而对于不特定多数人的环境侵权案件，赔偿数额巨大，普通的民事赔偿制度难以解决因加害方赔偿不力而使受害方得不到圆满补偿的问题。(2)民事诉讼采取的是“不告不理”原则，而受害方人员众多，诉讼代表选取制度的不完善使得此类侵权案件因诉讼主体的缺失不能得以救济，对于没有涉及个人直接利益的侵权案件更是无人问津。(3)“谁主张谁举证”，面对实力雄厚的加害方，在举证方面无论是专业性还是经济实力都是力所不能及的受害方无法企及的，而且环境侵害后果具有不确定性以及潜伏性，举证更是难上加难。(4)繁琐的诉讼程序以及受害方需垫付诉讼受理费等不合理制度的设计，往往会迫使受害方不得不放弃维护自己合法权益的权利。

因此，可以从两方面着手对民事法律制度加以完善：(1)一般民事诉讼法律制度的完善。根据环境侵权案件的特殊性，在制定司法解释或者对诉讼法进行修订之时，应该对环境侵权案件的举证责任分配、诉讼主体资格的确立、诉讼代表选取制度、受害的原告方不应承担诉讼受理费等制度加以完善。考虑到受害方的弱势性，应合理地简化诉讼程序。此外，还要加强环境审判组织和队伍的建设，因地制宜的合理设立环境资源专门审判机构，做到审判专业化。(2)环境民事公益诉讼制度的完善。新《环境保护法》第五十八条对环境民事公益诉讼的主体作出了规定，符合法律规定的社会组织有权提起环境公益诉讼，如果人民法院仍然不受理，社会组织可以向人大提请立法监督或者提请检察机关予以司法监督。从此，对于涉及公益的环境侵权案件有了救济的途径和法律依据。但是毕竟环境侵权的公益案件往往是一类人多面广的案件，诉讼过程的复杂性亦需要法律的保障。

(二)行政法律制度的救济

在实际的环境侵权案件中，行政处理是主要的非诉救济方式，但是我国并没有专门的立法来对行政处理作出规定，在实践中只是依据《环境保护法》的相关规定。尽管新修订的《环境保护法》与以往的环境立法相比，明显加大了对环境违法行为的处罚力度，摆脱了政策法的痕迹，已算是一部操作性很强的实施法，但是对于行政处理的具体方式仍没有明确的规定且行政处理的程序并没有法律化，那么这势必会因为行政处理方式的单一化和运用不当而使得实际的救济不能得以圆满实现。笔者认为，可以从以下几方面着手对环境侵权行政法律救济制度加以完善：

1.设立专门的环境侵权纠纷行政救济机构。与解救环境侵权的诉讼途径相比较，行政处理的方式有着效率高、花费少、节约司法成本等诸多优势，所以，通过行政处理的方式来解决环境侵权问题将是一种趋势。而对于环保史上的这一空白，其实可以借鉴其他国家的立法。比如，日本的《公害纠纷处理法》，根据该法，日本在都、道、府、县建立公害审查委员会，负责处理本辖区的公害纠纷；在内阁则设置公害调整委员会，处理重大的公害纠纷。在我国，现行的环境行政机关中虽然设有处理环境纠纷的部门，但是其主要职责是执行环境法律法规和政策、追究环境违法责任，对于处理环境侵权而引起的纠纷问题并不能细致到位。鉴于此，我国也可以设立环境侵权审查委员会和调整委员会。在乡镇、县、市一级设立环境侵权审查委员会，层层管辖，乡镇一级的审查委员会要对本辖区的环境侵权纠纷进行微观的解决，可以安排特定的乡镇干部组成委员会，做到专人有专职，而对于县、市一级的委员会则从宏观上对本辖区的环境侵权纠纷进行调控。同时，在省级可以设立环境侵权调整委员会，除了对本辖区的环境侵权纠纷进行宏观调控以外还应该对跨区域的重大环境侵权纠纷进行处理。

2.对环境侵权行政救济做专门立法。借鉴日本的《公害纠纷处理法》，我国应该出台一部《环境侵权纠纷处理法》。首先，要将环境侵权纠纷行政救济机构的设置予以合法化并且明确其管辖范围以及职责。其次，详尽规定行政处理程序，可以根据各省的实际情况制定一些地方性政府规章，如《安徽省环境污染纠纷行政处理程序》。最后，新增行政处理方式。实践中，我国只有行政调解这一种行政救济方式，行政调解是指环境污染处理机关依照有关法律规定的程序和方法，以第三人的身份，对当事人因环境侵权引起的纠纷进行调解。该救济方式往往会因为所作出的行政调解书不具有强制执行力而使得纠纷不能得以实效解决。因此，增加仲裁处理方式，且应以立法形式明确规定环境侵权纠纷仲裁的效力，当事人一旦选择仲裁，那么所作出的仲裁协议就具有法律效力，当事人可以据此申请人民法院强制执行，而对于仲裁机构的设立可以借鉴环境侵权纠纷行政救济机构的设置模式，在地方设立地方环境仲裁委员会。

(三)刑事法律制度的救济

“保护环境”已成为我国的基本国策之一，污染和其他危害自然环境的行为不再被认为是非刑事的行为或轻罪，而是应该受到严厉的刑事制裁的行为。

我国刑法典虽然有设专节来规制“破坏环境资源保护罪”，但是面对日趋恶劣的生态环境和日益猖獗的环境犯罪，环境刑法的不足就显而易见了。第一，犯罪类型辐射面过于狭隘。在《刑法》第六章第六节中对环境侵权型的犯罪主要规定了“环境污染事故罪”“非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪”，并没有对复杂性和多样性极强的环境侵权犯罪进行全面惩治。第二，环境侵权危险犯的规制仍是空白。《刑法修正案(八)》将环境刑法人本主义的立法理念转向了生态主义的立法理念，也将罪名更为“环境污染事故罪”，但是犯罪事实的成立仍以“严重污染环境”为结果要件，可见环境侵权危险犯还不能受到刑法的制裁。第三，环境刑法处罚力度不够且方式单一。“环境污染事故罪”其最高法定刑仅为七年，这对于造成特别严重后果的侵权事件，笔者认为不符合“罪刑相适应”原则，且处罚方式只有自由刑以及罚金刑，不利于环境侵权这一类特殊侵权的特别管制。

刑法作为其他法律的最后屏障，要想恰如其分的发挥其最后保障功能，必须集预防、威慑及刑罚功能于一体，必须完善环境侵权刑事法律制度体系。首先，增设新的刑种和罪名。刑法典中现有的刑种是根据1997年的社会环境所设定的，随着环境侵权的日益多样化和复杂化，所设刑种已不能完全覆盖环境侵权的类型，而且“污染环境罪”这一罪名是对不同的侵害对象以及不同的侵害类型统而言之。因此，立法者可以给侵害对象或者侵害类型划分标准，增设水污染罪、大气污染罪、噪音污染罪或者违反防治污染义务罪等。其次，增设危险犯。环境犯罪的危险犯是指行为人实施了污染或者破坏环境的行为，从而造成了一种危险状态，对环境或者人身及财产构成了严重威胁，即可构成的犯罪状态。在环境犯罪中，只有实害结果出现之后再予以惩治这并不能很好地发挥刑法的预防功效，且环境损害后果具有严重性，如果能将破坏生态环境以及对人身或者财产造成威胁的行为予以提前制止和扼杀，这无疑是对刑法预防作用的充分发挥。再者，加大法定刑处罚力度，丰富处罚方式。在《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中界定了“严重污染环境”的十四项认定标准，其中“致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍”，这项对人身利益严重损害的法定刑最高只有三年。这类法定刑的处罚力度偏低，不符合刑法“罪刑相适应”原则。此外，法官还可以根据环境犯罪的行为、情节和后果，设立资格刑和附带修复责任。即对于某些环境犯罪，不一定要通过剥夺其自由来达到惩治的目的，如果取消其准入特殊行业的资格，并且附带限期修复责任，这对一个需要获得特殊资质才可以经营的企业或者个体而言无疑是一种致命性的打击，刑法的威慑效力也就得以发挥。最后，建立环境侵权刑事公益诉讼制度。新修订的《环境保护法》明确规定了环境民事公益诉讼主体，而有了环境民事公益诉讼制度的开辟，环境刑事公益诉讼则有待开启。刑事案件需要由检察院起诉至法院，那么可否考虑将环境刑事公益诉讼的主体设为检察院，待条件成熟时，各地区检察院内部可以根据实际情况设立专门受理环境侵权案件的公益诉讼部门。该公益诉讼部门应该设立相应的平台接受群众的举报或者与环保部门保持紧密联系，以便能够及时了解环境侵权的案件信息，然后向法院提起环境侵权刑事诉讼。

二、环境侵权损害赔偿责任社会化的救济

(一)我国环境侵权损害赔偿责任社会化的现状

目前，我国在环境侵权损害赔偿责任社会化方面的制度是极其不完善的。新出台的《中华人民共和国环境保护法》第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”第六十四条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”《侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”可见，这两部法律对于环境侵权都仅仅是规定了个人的侵权责任，对于社会化的救济方式之一环境污染责任保险也仅仅是倡导性的鼓励，若没有相关规章制度的刚性要求，这种鼓励式的做法也是收效甚微的。现阶段，我国环境侵权损害赔偿责任社会化的制度主要集中在海洋污染方面，但是有关法律的规定仍然是过于笼统、操作性不强，这就为制度的有效实施留下了隐患，需要尽快采取措施予以完善。

(二)我国环境侵权损害赔偿责任社会化制度的完善

1.完善环境污染责任保险

环境污染责任保险制度在西方发达国家日趋成熟和完善，常见的立法模式主要有：(1)强制责任保险与财务保证或担保相结合的环境责任保险制度；(2)采取强制责任保险为原则的制度；(3)采取任意责任保险为主，强制责任保险为辅的制度。我国在新出台的《中华人民共和国环境保护法》中倡导性地提出国家鼓励投保环境污染责任保险，可见并没有明确的制度。环境保护部与中国保监会出台了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，指导各地在涉及重金属企业和石油化工等高环境风险行业推进污染强制责任保险试点，目前全国有十多个试点。

环境污染责任保险制度的建立首先应当确定强制投保的主体，比如，我国试点的对象主要是面向涉重金属企业和石油化工等高风险行业。其次，确定赔偿范围，因为传统的责任保险性质即第三者责任险的赔偿范围远远不能适应环境损害赔偿的需要，有学者认为，环境责任保险不仅具有第三者责任险的性质而且具有自保的性质。再者，对于保险费率的确定，保险公司在承保时必须要有专业人员对每一个标的进行实地调查和评估，单独确定其保险费率。最后，为了同时保障保险人的利益，环境责任保险的赔偿金额必须有一个最高额的限定，我国可以根据自己的实际情况予以确定。

2.完善公共补偿制度

环境侵权损害公共补偿是由政府筹集主要基金，在受害者通过其他救济方式仍无法弥补损害时，由基金予以补偿。[1](P86)虽然因公权力介入而略有行政色彩，但该制度以“污染者负担”为原则，以民事赔偿责任为基础，仍属于民事损害赔偿体系的特殊环节，[2](P153)具有“高度的辅助性与补充性”。[3](P371)

环境侵权损害公共补偿制度的完善首先应该考虑公共补偿机构如何设立。我国现有的环境保护基金是由环境保护部门或其委托的部门进行管理，并且具体的发放和催收是由银行来进行的。[4](P205)可见，就目前而言我国的所谓公共补偿机构是环境保护部门。环境保护部门作为公共补偿机构存在以下两点不妥之处：(1)环境保护基金具体的发放和催收，特别是催收都由银行来进行，而环境保护部门进行管理，这样就使得环保部门只需“发号施令”并没有实际的作为。这样的机构设置是空虚型的，也是公共资源的一种浪费。(2)环保部门在新的环保法出台后被赋予了更多的责任，新法既规范约束政府环境行为，也强化了环境监督管理的职权。如果公共补偿的任务还要强加给环境保护部门，那么公共补偿的工作不免会因为政府部门任务重而不能细致入微，一些环境侵权损害赔偿的请求也不能及时得到满足。鉴于此，环境保护部门不应再身兼公共补偿机构，其实可以借鉴新的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条对环境公益诉讼主体的相关规定，由各地区的公益诉讼主体来兼任公共补偿机构。虽然就目前，此类的社会组织未普及化，但是在政府部门的大力倡导下，民众的环保意识会越来越强，这类社会组织也会普及化、稳固化。2014年6月5日，浙江省环保联合会成立了，这标志着浙江环保民间力量的发展迈出了重要的一步，这也同样预示着我们整个社会的环保民间力量会越来越强大。

其次，还应该考虑公共补偿基金的来源问题，其主要来源于：(1)国家财政补贴，将公共补偿的补贴数额列入年度财政预算；(2)依据环保法及相关法律规定所征收的专门税费，行政主管部门征收后，按一定比例划入公共补偿机构的专用账户，做到专款专用；(3)司法机关或行政机关依法对环境侵权行为所处的罚金或罚款，也可以按一定比例划入基金的专用账户以支持公共补偿；(4)基金资金的孳息，包括存款利息，公共补偿机构还有权在章程规定的目的范围内从事经营活动，所得收入纳入基金账户。当然，为了保障基金账户的正常运行，公共补偿机构只能将一定比例的资金用于从事经营活动；(5)社会各界热心于环保事业人士、企事业单位等的捐赠。

3.建立行业性企业互助基金

行业性企业互助基金，是由同行业的潜在污染者通过缴纳基金份额的形式形成风险基金，当企业造成污染损害时，由该基金对受害人进行赔付的制度。[5]在该制度中，环境损害的风险实际上是由缴纳基金份额的责任共同体来承担的，即将个体的风险分散于同一行业所有潜在的污染者中。企业从税后利润的法定公积金中提取，形成各个企业合力组成的基金库。这种方式是完全的民间方式，不具有任何的官方或强制性质，同时也减轻了政府的负担。而且该基金的建立完全出于自愿，往往能达到预防污染的效果。笔者认为，既然该基金是行业性的，那么这种企业互助基金就可以由行业协会组织进行管理。当某一企业发生了环境侵权事件，需要进行损害赔偿时，赔偿金就可以从基金库支出。当然行业协会应根据每个企业所交的份额而特别设定一个赔付的最高额度，赔付之后，该企业应在合理期限内就所得赔偿款进行偿还，恢复其在整个基金库中的基金额度，以保证整个基金的正常运转。

(三)环境侵权损害赔偿的具体操作步骤

1.明确环境侵权主体

环境侵权虽然是一类特殊的侵权，但是我国环境侵权赔偿责任确立时依据的仍是污染者负担原则，即由环境污染者或环境破坏者个体承担损害赔偿责任。可是如果环境侵权主体不明，那么在符合环境侵权公共补偿制度适用条件的前提下，环境侵权公共补偿机构应对受害人进行补偿。

2.环境侵权损害赔偿的具体操作步骤

环境侵权主体是明确的情况下。首先，要看该主体是否有购买环境污染责任保险且损害是否在承保范围内，如果是，那么保险公司在最高赔偿金额内对受害人进行赔偿；其次，如果该主体没有参保，但是有加入本行业的企业互助基金，那么该互助基金的基金库就应该先行对受害人进行赔偿；再者，如果该主体既没有参保也没有加入本行业的企业互助基金，那么只能个体本身对受害人进行赔偿；最后，如果该主体本身确实赔偿能力有限，而造成的损害又极其严重，那么环境公共补偿机制作为最后的弥补手段，由环境公共补偿机构补偿受害人损失。

[参考文献]

[1]王晓辉.环境污染健康损害填补法律制度研究[M].北京：法律出版社，2012.

[2]王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京：中国法制出版社，2001.

[3]陈慈阳.环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[4]邹雄.环境侵权社会化救济中的疑难问题[M].厦门：厦门大学出版社，2010.

[5]贾爱玲.环境侵权损害社会化救济方式的比较分析[J].韶关学院学报(社会科学版)，2013，(1).

责任编辑：张庆

Legal Relief for Environmental Tort

JIANG Han- hui

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Abstract：Considering the particularity of environmental tort，the first part of this study is about the improvement of the relief effect with civil，administrative，and criminal laws. Treatments are also discussed dealing with the problems that happen when the subject of the case is uncertain or though the subject is certain but the subject is incapable of making enough compensation. The second part is about the socialized responsibility in the case of environmental tort which is a way for a better effect.

Key words：the environmental tort；legal system relief；liability for damage；socialization

[中图分类号]D912.6

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2015.12.010

[文章编号]1004—5856(2015)12—0054—05

[作者简介]江含慧(1990-)，女，浙江龙游人，硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。

[收稿日期]2015-01-24