产业创新网络治理结构与政府角色

马晓飞，王 欣

（1．北京邮电大学，北京100876；2．北京交通大学，北京100044）

根据瑞典著名经济学家哈坎松的观点：产业创新网络应该由行为主体、行为、资源三个基本要素组成，行为主体是核心要素，能够控制资源并完成相应的行动，它不仅包括作为创新主体的企业，还包括政府部门和行业协会、大学和科研院所、金融机构、中介服务机构以及用户等［1］。据此，我们不妨根据行为主体在创新中的不同作用，把产业创新网络分为两个层面来把握：把企业作为产业创新网络的核心层，把与创新活动密切相关的政府部门和行业协会、大学和科研院所、金融机构、中介服务机构以及用户等归为产业创新网络的辅助层。政府部门作为重要的行为主体位列其中，政府在产业创新网络治理结构中的角色和作用不可忽视。通过文献梳理我们发现，学者们对形成产业创新网络的基础条件和制度环境还缺乏深入分析，对政府在产业创新网络中的角色和作用虽时有提及，但是还缺乏系统性认识。正是基于此，本文将从分析产业创新网络形成的基础条件与制度环境入手，根据政府在产业创新网络治理结构当中的角色和作用，对产业创新网络治理结构进行系统性的分类研究，并给出相应的政策建议。

一、“自组织型”产业创新网络与政府的“守夜人”角色

从形成“自组织型”产业创新网络的基础条件来看，“自组织型”产业创新网络内的纵向价值链相对较短，而横向互补合作的范围较为广阔，创新活动在产业创新网络内根据各行为主体的需要而横向展开，没有明确的、核心的创新行为主体，产业创新网络内创新活跃，与网络外的链接点很多，创新自由度大，创新的“路径依赖”和“锁定”程度较低。其典型特征就是来自市场的自组织，市场中巨大的生存和竞争压力使得企业不得不靠创新来实现持续发展。而技术创新的非线性和协同性的特点又会促使企业在创新过程中自发链接成网。价格是资源稀缺程度的信号，在价格信号的引导下，进行着创新资源的自动配置以及创新资本的自由流动，无需外部指令干预，通过市场的自发调节实现资源的优化配置。行为主体受自身利益驱使，自发地根据外界环境资源以及其他行为主体行为等基础条件的变化，调整各自的行为目标，改变与其他行为主体之间的关系，以适应其所处的基础条件［2］。

从“自组织型”产业创新网络所处的制度环境来看，“自组织型”的产业创新网络内各企业间的联系主要以水平的竞合关系为主，网络内包含着众多的大、中和小型企业以及公共和准公共机构，它们与外界进行着全方位的资源交流，对内则在多个环节开展资源整合，并通过全面的竞争与合作——如模仿创新、知识外溢、公共物品的便利性等来实现对资源调整和变化的快速反应。网络内企业的行为更为复杂，企业间关系也不稳定。

由于产业创新网络的发展阶段不同，“自组织型”的产业创新网络又可细分为中小企业自组织型和核心企业领导型。中小企业自组织型由特定产业内大批规模和实力相当的中小企业自发演化而成。这种由中小企业组成的产业创新网络通常分工很细并且专业化程度非常高，进而其产品的标准化程度很高，企业间竞争激烈，网络的进入和退出壁垒低。众多中小企业在产业创新网络内经过不断调整和磨合，最终达到动态平衡［3］。在这个过程中，由于规模经济效应和产业升级，一些中小企业通过不断创新和并购，逐渐发展成对其所处的产业创新网络有重要影响力的领导型企业，产业创新网络也随之升级为以这些核心领导型企业为主体、创新能力和竞争力更强、拥有开展基础性和系统性创新研究能力的产业创新网络；其中核心领导型企业作用突出，起着引导创新的作用，通过改变与产业创新网络内其他行为主体的关系而使整个产业创新网络具有创新活力。

从形成“自组织型”产业创新网络的基础条件和制度环境来看，市场的内生力量在产业创新网络发展和演化过程当中起着主导作用，能够使产业创新网络中的资源配置达到有效均衡。在“自组织型”产业创新网络中，政府应扮演的更多是“守夜人”角色，通过建立适度的规则和制度约束，维护公共、公正的市场秩序，提供必要的公共物品和服务，保障市场内生力量的有效发挥。

“自组织型”产业创新网络以前多以劳动密集型的马歇尔式产业区最为典型，如早期的意大利产业区，以及我国的浙江温州、义乌等地的小商品、服饰产业区等。随着产业的升级和知识经济时代的到来，原有的传统产业也在逐渐向较高层次的产业创新网络跃迁，并形成了以若干核心领导型企业为主体的自组织型产业创新网络，比如以正泰、德力西、人民电器等为代表的浙江乐清低压电器产业，以美的、格兰仕、科龙等为代表的广东顺德家电产业。当然，“自组织型”产业创新网络中也不乏技术和资本密集型的典型产业区，随着高校和科研机构成为带动高科技产业创新网络形成的主导力量，一些技术和资本密集型的产业创新网络兴起，比如围绕着美国斯坦福大学而形成硅谷高科技产业创新网络并逐渐演化为以思科、英特尔、惠普、朗讯、苹果等著名的世界级企业为核心、众多中小企业共生的自组织型产业创新网络，围绕北京海淀的中国科学院以及周边众多高校而发展起来的中关村高科技产业创新网络并逐渐演化成以联想、同方、方正、华旗资讯、新浪、百度等著名企业集团为核心，众多中小企业共生的自组织型产业创新网络等。这些企业大多还以先进的信息通信技术为依托，形成了跨国的产业创新网络。

二、“自组织型”产业创新网络的临界状态与政府的多重角色

由于市场的作用和比较优势，很多新兴产业应运而生，在这些产业发展的早期阶段，自发形成、完全市场化的自组织状态居于主导地位。但是，随着网络内企业增多，有些自组织型产业创新网络就会达到一种临界状态，原因是一些情况下完全市场的力量是有限的，存在“市场失灵”的情况，“自组织”状态不能促进产业良性发展，因而需要政府进行积极的引导和扶持。比如，由于企业都不愿意承担创新的风险，而乐于在创新的过程中“搭便车”，导致产业创新网络的创新停滞，而阻碍了产业的跃迁和升级，这就需要政府对企业的创新成果进行保护，采用知识产权和专利保护的政策措施保护和鼓励企业的“首创”行为，带动整个产业创新网络健康发展。此外，“自组织型”产业创新网络在长期自发成长的过程中也可能会形成对原有成熟技术的“路径依赖”和“锁定”，而限制了产业创新网络内技术的升级换代和更高层次的创新。当然，由于产业创新网络内的企业在竞争与合作中总是以“经济人”原则谋求自身利益最大化，也存在着各种投机行为与道德风险等问题［4］。诸如上述这些“市场失灵”的情况都需要政府进行积极的引导和协调。此时政府既要承担“守夜人”的职责，又要对市场进行适度干预，从而促进“自组织型”产业创新网络的可持续发展。

三、“他组织型”产业创新网络与政府的“干预人”角色

从形成“他组织型”产业创新网络的基础条件来看，由于“他组织型”的产业创新网络往往在横向和纵向等多个维度上具有较长的产业价值链，价值链上存在一个或少数几个大型企业，其他众多中小企业以大企业为中心而存在。该类产业创新网络中具有明确的集成创新行为主体，常常由拥有足够资源和能力的大型核心企业扮演集成创新的领导者角色。大型核心企业专注于整个产业的核心业务，诸如技术难度大、附加值高的全面的系统设计、架构、集成创新与涉及整个产业发展的重点难点科研攻关，而将标准化的、附加值低的零部件和半成品外包给产业创新网络内的其他中小企业。产业创新网络内的创新活跃度较低，核心的集成创新企业是链接网络内外的主要节点，创新的自由度相对较低，创新的“路径依赖”和“锁定”程度高。企业间的关系主要表现为价值链纵向的分工协作关系，并在纵向和纵向各个层次的横向上形成外包和再外包的关系，以此提高核心企业集成创新的灵敏度，降低转换成本。

从“他组织型”产业创新网络所处的制度环境来看，由于大型核心企业处在产业链的关键环节并在整个产业创新网络中处于垄断的支配地位，所以承担了产业创新网络内的很多协调责任，避免了“自组织型”产业创新网络内生的复杂性和混乱性；但是也同样是由于大型核心企业在产业创新网络内的支配地位，有可能使其战略计划与网络内众多其他行为主体的发展目标相悖而遭到其他行为主体的不满和抵制，甚至会在很大程度上影响到一个地区乃至一个国家的产业发展战略和经济政策，因而往往会受到政府、行业主管部门或行业协会的干预和引导，其典型特征就是由外部力量对产业创新网络进行组织而使其形成有序结构并向政府和社会需要的目标靠拢，从而克服单纯依靠市场这只“无形的手”而产生的诸多的“市场失灵”问题。由于大型核心企业深度根植于开放的产业创新网络之中，一方面与网络内和创新活动有关的企业、政府部门和行业协会、大学和科研院所、中介服务机构、金融机构等保持密切的关系；另一方面又要积极拓展与网络外部相关企业和组织机构的联系，构建本产业创新网络内的强关系和跨产业创新网络的弱关系，并将这些关系转换为对本产业有利的市场价值。由于若干大型核心企业是产业创新网络内外部资源整合的主体和关键环节，所以产业创新网络内各行为主体的关系较稳定，大型核心企业会承担网络管理的成本，接受来自网络内其他行为主体贡献的资源，通过政府授权或政府资助向网络外寻求对本产业网络创新有利的资源［5］。

产业创新网络中的“他组织”形式是“看得见的手”，主要表现为政府部门的“干预人”角色。政府部门通过涉及产业的组织结构、反垄断、公共规制、技术和布局等方面的产业政策来干预产业创新网络内外的资源分配和产业组织结构，以实现一个国家或地区的经济或非经济目标。这些产业政策对于产业创新网络的核心层来讲都是外生变量，对产业创新网络演变的方向和进程会产生重要的影响。通过这只“看得见的手”可以有目的地培育一些新兴产业和战略性产业，促进产业结构调整和升级，扶持战略性产业的快速成长和壮大。

由于产业创新网络的发展阶段以及政府作用强弱不同，“他组织型”的产业创新网络又可细分为政府主导型和政府引导型。作为产业创新网络的重要行为主体，政府不仅参与其中，而且兼具管理的职能。政府以组织者或引导者的角色在产业创新网络的形成、发展、成熟、升级等各个阶段发挥着积极的推动作用。对于处在发展初期的新兴产业和战略性产业，各国政府出于快速赶超或产业安全的考虑，通常采用深度干预的政策，在产业创新网络的发展中起主导作用，采用各种政策措施，比如行业准入、税收优惠、政府补贴、政府采购，甚至政府直接投资的形式来进行大力扶持和保护。我国的高速铁路产业、航空航天产业等都是在政府主导下发展并成功实现快速赶超的战略性产业。二战之后迅速赶超英美的日本许多重要的产业也是政府主导发展的成功典范。当新兴产业或战略性产业在政府主导下步入成熟阶段并具备参与国际竞争的实力之后，政府的作用将会逐渐弱化，由主导变为引导，并通过制定产业的结构政策、反垄断政策、公共规制政策、产业技术政策、产业布局政策等引导产业健康、良性发展。比如我国的电信运营服务业、通信设备制造业、计算机设备制造业等。

产业创新网络作为一种有效的创新组织形式已经广泛出现在各个产业，并突破了区域和国界的范围，而覆盖至全世界。正是基于这一观点，本文选择从产业层面来研究创新网络的治理结构问题且重点关注对其中政府角色的研究，是一种全新的研究视角，突破了既有的仅从集群层面、区域层面、国家层面来研究创新网络的约束。本文通过分类研究不同类型产业创新网络的治理结构和政府角色，得出了如下主要结论。

第一，基础条件和制度环境、产业创新网络所处的发展阶段以及网络核心层是否受外界干预等因素，对产业创新网络治理结构的形成具有重要影响。

第二，没有哪种最优的治理结构，只有适合与不适合。应该针对不同类型的产业创新网络采用不同的治理结构，并且要根据产业发展的不同阶段、外部环境的变化以及实际的效果进行动态调整。

第三，政府的角色和作用在产业创新网络的发展和演化过程中是不可或缺的，但是政府的作用是有边界的，政府究竟应该对产业创新多干预还是少干预，主要取决于产业发展的需要。政府干预产业创新的强度和作用的方式应该随着产业的发展阶段、产业的战略地位、产业的类型等不同而有所差异，是有重点和有选择的。在产业发展的初期，出于快速赶超、产业安全、可持续发展等考虑，政府要对产业创新给予重点保护和大力扶持，当产业突破发展的瓶颈之后，政府的干预强度需要适当减弱，产业的创新转而更多取决于市场的导向作用和企业的创新能力。当然政府及时和适当的引导与规制还是必不可少的。

第四，要把“是否能更好地启动和发挥市场机制的作用”作为评判政府在产业创新网络治理结构中的角色是否适当的标准。政府只有在充分弥补“市场失灵”，又充分考虑到“政府失灵”的情况下才能找到自身最恰当的角色定位。

［1］Hakansson．Industrial Technological Development：A Network Approach［M］．London：Croom Helm，1987：157－159．

［2］黄守坤，李文彬．产业网络及其演变模式分析［J］．中国工业经济，2005（4）．

［11］高洁，糜仲春，等．企业技术创新网络的形成模式、结构及交互关系研究［J］．价值工程，2007（8）．

［12］陈勇江．产业集群“市场失灵”中的政府职能定位［J］．中国行政管理，2009（5）．

［13］杨慧．产业集群治理结构探析［J］．科学学研究，2007（4）．