社会化居家养老模式建构与政府能促型角色

吴 飞

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京210046）

随着工业化城镇化的快速推进，人口老龄化速度不断加快，代际支持失衡造成家庭养老能力越发捉襟见肘，发展机构养老似乎是一个新的取向。然而受我国传统文化与生活习惯的影响，相比集中式养老，多数老年人更希望能在居家环境中获取高效率、高质量的养老服务。因此，为缓解家庭养老失灵带来的服务供给困境，迎合老年群体多层次性的养老需求，准确定位基本养老服务提供者与社会政策制定者——政府在服务供给中扮演的角色，构建新型的居家养老服务模式成为学界关注的焦点问题。

近年来，研究者们对居家养老模式的建构以及政府的职责权限进行了积极研究与探索。多数学者认为，政府应分清“供应者”与“生产者”的区别，明确“提供”与“生产”是养老服务供给过程中的不同环节。按照福利多元主义理论，以“分权”与“参与”为前提，养老服务的供给责任可由家庭、市场、国家与第三部门共同承担，服务的“生产”职能交于政府之外的多元主体完成效率更高。在此基础上，备受学者推崇的社区居家养老服务在各地开始试点推行，该模式从现代社会福利服务的社区照顾理念出发，利用社区中的非正式支持网络协同各种正式的社会服务机构，建立了以社区日间照顾中心为依托的居家养老服务［1］。在推动过程中充分发挥政府引导和支持的作用，切实做好社会养老居家化，居家养老社会化［2］。对于弱势老年群体而言，学者们普遍赞同因政府掌控着影响社会福利配置的基本要素，其必然成为缺陷性补偿社会福利的直接提供者［3］。不可否认，这些观点都是研究者们在考察当前中国养老现实的基础上提出的，有其合理性。但我们认为，社区只是社会化养老主体中的一员，过分强调单一主体在养老服务供给中的责任，难免会给其造成过重负担，忽视老年群体需求的同时也不能充分激发多元主体的优势作用。另外学界对推动居家养老模式的关键问题——政府角色定位与各主体间的关系缺少明确阐述与说明，让各地的服务供给陷入混乱与参差不齐的状态。本文试图从养老服务供需差异出发进行分析，提出建构社会化居家养老模式，明确多元主体间的协同供给关系，并以能促型政府理论为视角，分析社会化居家养老模式运行过程中政府责任的实现路径。

一、社会化居家养老模式的建构逻辑：家庭养老供给与需求差异的弥合

家庭养老虽因代际支持失衡造成供给失效，但是却没能改变老年群体对居家养老的选择性偏爱和对集中养老模式的心理与行为排斥。因此结合社会化养老与家庭养老二者之利的社会化居家养老模式就成为当前弥合家庭养老供给与需求差异的优化方案。

（一）代际支持失衡造成传统家庭养老功能弱化

家庭代际养老一直都是我国最主要的养老模式，但在现阶段少子老龄化与家庭结构小型化的宏观背景下，代际支持受劳动人口迁移频仍、家庭代际关系取向改变、子代缺失或供给能力微弱、家庭文化规范的变迁等因素影响逐渐趋于失衡状态。作为老年人强有力的养老来源，代际支持失衡导致家庭养老呈现出功能弱化的趋势，并主要体现在养老性质和内容变化两个方面。

首先，代际支持失衡导致家庭养老性质改变。家庭养老功能弱化首先体现在其性质从内在规定的义务性转变为外在自愿的选择性［4］。儒家“孝道文化”的衰落，造成传统文化引导力的下降，宗法制度的瓦解促使传统社会规则失范，现代社会家庭资源下位运行导致家庭养老内在规范性的义务正逐渐消失，对父母是否提供养老服务的行为与是否获得有条件的回报紧密相连。抚养和赡养关系中亲子之间的代际交换显示出其在家庭养老中维持着一种非均衡的合约［5］。

其次，代际支持失衡引发家庭养老供给内容变化。第一，经济供养不足。仅就农村地区而言，大规模的劳动力外流造成众多留守老人的出现，由于农村务工者大多学历较低、缺乏专业技术因而收入普遍偏低，对留守父母的经济支持能力十分有限。而据调查，多数城镇老年人有退休金、养老金，对子女的经济依赖相对较少［6］，不仅如此，很多城镇退休老人的养老金反成子女啃老的来源。第二，生活照料很难实现。失独、空巢家庭的大量迸发让这部分老年父母陷入照护人手缺失的困境。而社会中“重幼轻老”思想的弥漫使成年子女忽视了老年父母的照护需求，以至于很多半失能与失能老人的日常生活照料只能通过自身或配偶来完成，传统家庭代际养老正逐渐异化为自我养老。第三，情感慰借的缺乏。成年子女迫于工作压力、竞争压力、生活压力、地理距离和老年父母见面与情感交流的机会逐渐减少，造成很多老人孤独寂寞感加深，有的甚至出现厌世情绪。

（二）老年群体对家庭养老具有选择性偏爱

老年人养老模式的选择受到社会经济发展水平、家庭收入水平、养老观念、赡养文化、人口家庭结构变化等诸多因素的限制。对中国而言，传统农耕文明的影响和儒家孝道文化的历史传承让众多的老年人对家庭养老的选择性偏爱更强。相比集中养老带来的陌生、孤独、寂寞，在熟悉的家庭氛围中养老更能使老人保持心情愉悦与幸福满足。从世界范围来看，不管是在社会福利体系比较健全的西方还是儒教文化圈的东亚，社会养老的发展均不排斥家庭养老的供给，相反家庭成员特别是子女仍是照护老人最主要的人力资源。此外对中国老人来说家庭是承载他们大半生奋斗历史和感情依托的场所，能给他们带来莫名的安定与欣慰感。随着经济收入水平的不断提高，老年人更加重视感情而非物质的支持。良好的代际关系作为一种精神寄托和情感支撑，能够提升老年人的满足感与幸福感并增强其社会参与的自信心，从这个层面来看家庭养老的独特功能是其他任何集中养老不能替代的。

（三）社会化居家养老：家庭养老供给与需求差异弥合的结果

社会化居家养老服务是以家庭为基础，由政府、社区、民间组织、邻里志愿者等多元主体根据老年人的实际养老意愿与需求，协同合作为其提供包括经济支持、照料服务、医疗护理、康复保健、精神心理慰借、紧急援助、法律救助、社会参与等项目的养老服务模式。养老服务的供给对象不仅局限于有直接养老需要的老年群体，还包括以成年子女为主，努力履行养老责任的家庭照护者。“居家”也并不意味着老人只能在家中接受上门式的养老服务，养老服务的地点除了居所还包括社区甚至是老人在一定时间内居住的功能特定的养老服务机构。总之，社会化居家养老是传统家庭养老模式在现代社会的演变结果，是其在遭遇代际支持失衡下的发展适应与功能改进，是家庭养老社会化供给方式的体现。在社会化居家养老模式中，老年人可以在熟悉的居家环境中颐养天年，持续感受家庭血缘亲情的温暖，定时接受儿女的关心与照料，政府、社会、市场通过对老年群体及家庭成员的激励与支持，改善与修补代际支持失衡下家庭养老的失效功能，实现“老有所养”。

二、社会化居家养老模式的实现方式：多元主体协同供给

社会化居家养老强调生产主体多元化，因此要保障服务质量与水平就必须对多元主体的职责权限进行划分，通过构建协同信任机制促进服务提供者各归其位、各司其责、资源共享、风险共担、协同合作，根据居家老人需求调整服务内容与程序。

（一）社会化居家养老服务多元主体设计

社会化居家养老服务主体除了家庭之外还包括公共组织、私人部门、第三部门、社区等。其中政府主要负责政策制定并为其他主体提供运行资源。社区扮演服务供给中心枢纽角色，承担着社会资源的整合功能，是供需双方信息交换的平台。虽然社区也向居家老人提供基础养老服务，但是更多的生产服务职能由家庭、私人部门与NGO 担任，这些主体的独特优势让其在提高养老服务供给效能方面效果显著。首先，家庭是老年人养老的最主要场所。家庭成员在照料护理与精神慰借方面有着其他主体无法比拟的优越性，是居家养老的首道防线。其次，私人部门向来以高质量、高效率著称，具有灵活性、创新性与敏锐性的特征，能够满足较高层次、高要求、更具个性化的养老需求。最后，NGO 成为目前社会化居家养老服务的中坚力量，其优势功能能够有效弥补政府、市场、家庭在养老服务供给中的失灵问题，因此更容易获得服务对象与公共组织的双重信任，是居家老人最常见的外部支持力和政府购买服务的主要合作伙伴。

（二）社会化居家养老服务主体间的协同信任机制

协同是公共服务多元主体供给下的必然选择，当超越一个以上的主体活跃在公共服务领域时，就会产生协同的需求［7］。协同供给在此处是指通过异质子系统间的耦合、依存、风险共担、资源与能力互补促进行动的一致，达到有序的供给状态，实现居家养老服务的最终价值目标。为保证这种上下互动、网络交互的供给方式能够顺利进行，就必须建立多元主体之间的信任机制、信息共享机制与协商调解机制。其中信任是实现协同合作的第一步，信任感催生的集体意识会增强主体间的价值认同。多元主体间通过制度信任、过程信任、特征信任的有效运行，能够促进信任关系的确立、持续与稳定。在相互信任的基础上，多元主体会产生互动、沟通与合作的意识，通过把各自掌握的信息与资源扩散至整个供给网络，被其他主体利用、吸收与参考，能够快速提高服务供给效能。另外，由于各主体来源于不同的利益群体，“经济人”的特性会让他们在追求利益耦合的同时更加关注自身利益的满足。在主体间在利益分配、资源配置和风险承担方面很容易出现冲突与目标分离，因此可以通过建立以政府为中心、社区为平台的信息共享与协商调解机制并对共享收益合理分配，实现多元主体协同合作的目标。

（三）社会化居家养老服务多元协同供给程序

多元主体参与服务供给就必然涉及谁主谁次，谁先谁后的问题。如果从供给需求的综合角度来看，家庭具有独特、全面的养老服务生产功能，并且符合老年人的选择与需要，因此家庭仍然是提供服务并抵御养老风险的首道防线。而针对遭遇家庭养老弱化的老年群体，可以通过社会这个中坚力量来完成服务的有效承接。如果家庭、社会同时供给失灵，表明养老对象缺乏固定的经济收入或养老资源，属于弱势群体范畴，针对这部分老人政府必须承担起直接供给责任。

把家庭作为居家养老第一步的认定也并不是那么严格，在工业社会中，人们面临社会风险的几率逐步上升。代际支持失衡迫使政府、社会、市场对家庭的激励与支持改变了之前事后干预的做法。从经济性角度来看，事前预防更能让家庭外部支持力介入后获取更多的收益。因此在社会化居家养老服务过程中，作为中心枢纽——社区的作用日益凸显，社区通过整合服务主体与对象的相关信息，结合辖区内居家老人的实际养老状况与需求，参考多元主体的优势服务项目与福利给付条件，对老人及其家庭获取事前预防性与事后补救性养老服务进行及时的信息传递。从这个角度来说，政府、社区、社会、市场、家庭的供给内容早已糅合在居家养老的具体服务之中，很难准确界定服务主体的先后次序。

三、社会化居家养老模式中政府的角色定位：能促型政府

政府作为公共权力的掌握者、公共资源的拥有者和公共利益的维护者在居家养老模式构建中具体要扮演什么样的角色呢？福利国家的经验告诫我们，无限制对高福利的追求只会带来经济危机。而新自由主义提倡的国家退出和市场至上理念忽视了市场逐利性所引发的垄断、失灵后果，让养老服务公益性、福利性和追求公共利益最大化的目标很难有效实现。如何界定政府职责权限成为一个棘手的难题，美国社会政策学家内尔·吉尔伯特提出的能促型国家（the enabling state）理论不失为一个具有参考价值的解决办法。不同于福利国家模式，政府的福利职能不再涵盖直接的服务生产，政府由直接提供福利转向对递送福利的民间组织提供支持［8］83－92。能促型角色并不意味着政府责任的推卸，公共财政在社会福利领域的投入也并不会出现紧缩，而是从之前的直接拨款支持向间接支出转变，通过资助以市场化方式运作的社会服务提供者，包括营利性组织、非营利性组织、社区、家庭或个人来承担公共责任［8］163－189，为多元主体协同供给居家养老服务提供良好的制度、资源环境，促进其不断地自我完善，委托他们针对不同类型养老主体供给专业性不同的养老服务。此外，政府还可通过多种政策措施帮助服务对象实现自立自强，救助遭遇家庭、市场与社会连续性挤出的弱势老人，体现社会公正与公平。

具体而言，能促型政府在社会化居家养老服务运行中主要扮演以下四种角色：第一，政策制度的设计者。根据社会化居家养老服务的供给现状研究制定今后的整体发展规划，明确服务供给的战略目标和根本任务。拓宽养老服务的供给路径，促进多元主体的完善与成熟，并为其发展创建良好的政策制度环境。第二，养老资源的供给者。养老服务的生产与供给离不开人力、物力、财力、信息资源的支持，政府全面的资源投入是社会化居家养老服务可持续发展的有力保障。第三，服务的监管者。政府在利益配置领域的过度规制抑或放任规制，均不能实现利益均衡配置与促进社会正义。政府可通过建立完善多维监管评价机制保障社会化居家养老服务的质量与效果。第四，弱势群体的兜底者。政府以维护社会公平正义为公共行政的主要价值目标，在弱势群体社会支持和社会保护网络中居于核心地位，解决弱势群体的生存权与发展权问题是政府的基本行政责任［9］。

四、社会化居家养老运行中政府能促型角色的实现路径

实现政府在社会化居家养老模式运行中的能促型作用不仅要增强对养老服务主体和对象的直接给付性支持，完善监管机制、为居家养老服务创造良好的运行环境也是能促型政府职责的应有之义。

（一）增强对社会化居家养老服务主体的激励与支持

第一，家庭。对承担养老责任的家庭，政府可从经济、住房、照料、文化等方面进行激励与帮扶。在经济方面给予家庭照料者经济补贴、税收减免、社会保障缴费认同、提高遗产继承份额等，能提升家庭照料者的服务意愿。如果承担长期照料责任的家庭成员要自主创业的，政府可通过启动资金优先贷款、低息或无息优惠、简化证照发放程序、减免各种管理费等优惠政策，保障照料者享有公平的工作机会，扩充家庭经济来源。由于代际共居具有节约家庭养老时间与距离成本的优势，三代或多代同堂家庭在申请经济适用房、廉租房时应采取优先供给原则，以期提高共居比例。另外为缓解长期照料者的身体及精神压力，依托社区服务中心为其提供心理咨询、喘息与临时托老服务，可使照料者享有休整空间，促进家庭代际关系和睦。除了以上直接利益获取性激励之外，开展孝道价值观教育，褒奖孝行，也能激发人们敬老爱老尊老的自觉性。

第二，社区。为了增强社区服务功能，政府除了要在资金、土地方面加大对社区基础设施建设的支持外，还应秉承权利下放的理念赋予其更多财政自主权与行政独立权，使社区能够根据老年人需要提供更加灵活多样的服务项目。此外，通过与公安、计生、民政、卫生、社会保障等部门在一定范围内的资源共享，扩充信息获取权限与范围，不但能使社区组织及时了解辖区内60岁以上老人及其家庭的基本状况，还可整合政府相关福利给付条件，社会服务组织的资质、服务内容、优势项目、多维监管评价结果等信息，并通过居家养老实时信息数据平台，向居家老人供给服务、传输信息，提升了社区组织社会资源整合功能。

第三，民间组织。不管是营利性还是非营利性组织的发展均离不开政府的支持与相关政策的推动。对提供居家养老服务的民间组织可以通过优先供地、税费优惠、资金补贴、信贷支持、开放市场、折扣减免水电煤气网络费用等帮扶措施，引导他们参与兴办多种形式的居家养老服务机构和设施场所。培养公平有序的市场竞争环境，保障民间组织与公立机构在发展过程中享有同等待遇，是增强民间资本对居家养老服务市场融资积极性的有效手段。而对非营利性组织与志愿团体的发展，单靠政府直接性的财政拨款是远远不够的，这就要求政府应不断探索完善慈善活动税收激励政策，拓宽社会捐赠与慈善事业等自愿性资金供给渠道，建立统一系统的慈善捐赠法律监管体系，激励企业与公民的捐赠热情。

（二）完善社会化居家养老服务对象的能促性保障政策

政府在社会化居家养老供给中的能促性作用不但表现为对服务主体的激励，也体现在对一般性老年群体自立自强的倡导与支持。很多老年人在初老期和生活能够自理的情况下，根本不需要外界全天候、事无巨细的照顾与护理。而养老观念的改变与经济收入的独立也让更多老人完成了从“依赖养老”向“独立养老”［10］的转变。这部分老人的养老需求一般集中在扩大收入来源、社会参与、文化娱乐、体育健身、医疗预防与保健、临时照料等方面。其中增加经济收入成为政府对居家老人最重要的支持项目。政府可以推广老年津贴制度增加老年人的公共收入，也可实施购买服务制度实现适度普惠型养老福利的给付目标，减少老年人的经济支出。另外，除了以上被动性经济收入之外，为仍有工作需求与热情的老人创造更加积极、公平的就业环境，提升健康低龄老人获取主动性经济收入的意愿，扩充其私人收入，这种方式更具可持续性。

（三）建立多维监督评价机制，保障社会化居家养老服务效果

构建强有力的多维监督评价体系能够督促服务提供者各司其责。首先政府应完善居家养老服务的法律保障机制，使服务供给做到有法可依。对服务主体就养老服务制度、法规、政策的执行力度、执行程度进行监督和管理，确保养老政策的有效推进和落实。当然单靠政府自身实施监管难免会造成“寻租”现象的出现，为保障监管行为的公平性与有效性，绩效管理主体还应包括服务对象和第三方组织。其中老年群体作为消费方是服务供给质量最直接的感受者与体验者，对服务水平与效果具有最直观的评价。但是这种评价方式有时受主观影响较强，服务对象在评价过程中难免会出现情绪性表达与片面评价。为保证评价结果的客观、科学与公正，可引入第三方评价制度。与供需双方没有直接利益关联的第三方组织接受政府委托对居家养老服务主体进行综合测评，这种独立、专业、权威的评判更容易被各方接受。综合服务对象与第三方组织的评价结果，对不符合标准的服务主体，政府部门应及时跟进，启动问责程序，督促其整改。对评分太低的直接通过问责退出制度取消其服务供给资格。只有这样才能促进居家养老服务市场良性竞争，保障老年群体的合法权益。

［1］钱宁．以社区照顾为基础的中国老年人福利发展路径［J］．探索，2013（2）．

［2］廖鸿冰，李斌．我国社区居家养老模式的理性选择［J］．求索，2014（7）．

［3］卢江，葛扬．我国社会福利制度改革的再思考：困境及对策［J］．江淮论坛，2015（1）．

［4］李晓芳．农村家庭养老功能弱化与代际关系转变［J］．未来与发展，2014（2）．

［5］刘立国．农村家庭养老中的代际交换分析及其对父代生活质量的影响［J］．南方人口，2004（2）．

［6］伍海霞．养老支持的“家内”与“家际”视角——基于七省区调查数据［J］．江淮论坛，2014（6）．

［7］汪锦军．构建公共服务的协同机制：一个界定性框架［J］．中国行政管理，2012（1）．

［8］Neil Gilbert．Transformation of the welfare State：The Silent Surrender of Public Responsibility［M］．New York：Oxford University Press，2002．

［9］胡正昌，罗建文．构建维护弱势群体利益的政府行政责任体系［J］．重庆大学学报（社会科学版），2008（4）．

［10］风笑天．从“依赖养老”到“独立养老”—独生子女家庭养老观念的重要转变［J］．河北学刊，2006（3）．