城市化进程中流动人口管理的战略思路与对策

翟年祥，郭庆，翟琴琴

（安徽大学管理学院，安徽合肥230039）

城市化进程中流动人口管理的战略思路与对策

翟年祥，郭庆，翟琴琴

（安徽大学管理学院，安徽合肥230039）

提出城市化进程中流动人口管理的六大战略思路，即从歧视性管理向保护性管理转变、从行政化管理向法制化管理转变、从粗放型管理向集约型管理转变、从专门化管理方式向社会化管理方式转变、从重管理向重服务转变、从惩罚为主向教育为主的环节转变，并从由村管理逐步向以社区管理为主转变，建立流动人口管理服务站、加强综合管理、充分发挥村规民约的作用、提升信息化管理的能力、加强属地管理以及加强外来流动人口自我管理等方面提出了流动人口管理的对策。

城市化；社区；流动人口；流动人口管理

随着我国城市化进程的推进，越来越多的农村人口流入城市。进入新世纪后，人口流动更加频繁，我国人口管理的战略思路也应随之发生转变。首先在观念上要有所转变，特别是在处理管理与服务的关系、行政化管理与市场自我调节、惩罚与教育等方面的关系上要有一个战略思路的转变。①周学馨：《构建人口发展战略管理学框架的初步设想》，《人口研究》2008年第5期，第91-96页。

一、城市化进程过程中流动人口管理的战略思路

（一）从区别性对待管理向服务型管理转变

目前，全国人口总数中，外来流动人口占据相当大的比重，其中，流动人口达到1.2亿人，暂住人口达到6000万，此类人数的急剧增加也带来一些社会矛盾和社会问题，而我国以前长期实行的管理形式已经不能适应新形势的需要。长期以来，我们对外来人口实行的是歧视性管理:我们在登记、就业等过程中，设置了“外来人口分类管理制度”等带有计划经济思维观念的种种措施，忽视了外来人口对社区各项事务的参与和对他们的服务引导，以致于外来人口作为普通公民没有得到应当有的国民待遇，大量外来人口游离于社会保障、教育宣传、政治参与等边缘。

中国经济自改革开放以来取得巨大发展，离不开外来流动人口的辛勤付出，历史经验表明，他们是中国经济建设的生力军。因此，外来流动人口理应得到相应的服务和公平对待。我们要转变管理观念，树立管理就是服务的理念，纠正长期以来强调惩罚和限制看轻保护和服务，主动为外来流动人口在就业、住房、子女教育、选举等方面提供热情的服务；积极为外来流动人口提供安全保障和良好的生活环境；在法律框架内，保护他们的权利和利益，建立适应于流动人口的社会保障制度，尤其是社会福利制度，使他们充分参与到城市的管理中来，提高外来流动人口社区建设的参与性和积极性。

（二）从行政化管理向法制化管理转变

以前我们的流动人口管理多是依靠各级行政机关、行政条令等来进行，从而难免出现“人治”的情况。要使人口有序化、正规化、法制化，依法管理才能实现管理目标。因此，外来流动人口的管理应严格纳入法制化轨道，制定相应的政策配合，修改不合时宜的条款。要落实外来流动人口的就业政策、社保政策、受教育政策、住房政策，对外来流动人口的合法利益进行保护。应明确对外来流动人员保护的活动和项目以及限制或取缔的活动和项目，对后者进行专门研究。同时，规范相应管理部门和管理者的行为，纠正粗暴式的管理方法。严格依法管理，必须注意以下几点:首先，进一步完善和健全当前流动人口的法律法规是我们管理外来流动人口的首要工作；其次，对管理和服务的外来流动人口的年龄阶段要有明确的规定，要明确流动人口计划生育工作重点是管理谁；第三，计划生育工作者和计划生育工作的各级领导的法治意识必须提高；第四，必须对相关的权利义务设定相应的条款，否则其他不管设定得多么完美，都无法保证其真正的执行。

（三）从粗放型管理向集约型管理转变

我国以前对流动人口管理是粗放型的:基本情况不明确，动态不掌握，应对不及时。外来人口管理应明确重点，强调重点，狠抓重点人口，进行有效管理。通过对外来人口的工作地点和落脚点进行网络化管理，把外来人口纳入城市管理的范围。公安机关，城管机关，社会保障机关应竭诚合作，建立高效迅速地集约型外来人口管理新模式。这种集约型的管理模式主要包括:（1）建立、健全流动人口计划生育调查统计工作。（2）真正落实社区管理，把责任分配到社区:即利用社区的有效资源，把外来人口和当地人口一同纳入社区服务管理的正常轨道，进行同等的服务和管理，对有条件的社区辅之以集中居住的服务管理方式，努力实现社区居民（包括社区内所有外来人口）“困有所帮、难有所帮、需有所帮”。（3）在管理方式上最大限度地把警力放在社区，最大限度地放在街面。

（四）从专门化管理方式向社会化、市场化管理方式转变

以前的流动人口管理多是公安、劳动、计生等部门负责，管理主体较单一，社会化、市场化不够。现在应当建立一种新的人口管理制度，以与社会主义市场经济相适应，并充分发挥市场在资源配置尤其是劳动力资源配置方面的作用。与市场机制相适应的流动人口管理方式特征如下:（1）变重行政化轻市场化为重市场化轻行政化，新的管理方式充分发挥市场的利益引导机制，使各方面人群积极服从管理，参与管理。（2）原来的管理对象地位得到提升，外来流动人口变被动为主动，积极成为管理的主体之一，实行自我管理。（3）各管理主体之间进行明确的权利分配，责任划分。（4）各级各类主体都要对外来流动人口负责，服务于外来流动人口。

（五）从重管理向重服务转变

原有的管理方式预设前提往往是外来流动人口会危害城市安全，社会治安，一般不考虑外来流动人口的合法利益诉求，无法将外来流动人口纳入合法管理的轨道，造成管理效率低下。这也被不法分子利用来乱收罚款，乱开罚单，造成部分外来人员和城市管理人员之间的矛盾，管理行为与管理目标背道而驰，因此服务式管理取代防范式管理势在必行。

服务式管理其精髓就在于服务对象就是管理对象，因此管理人员各项工作内容都要紧紧围绕它。我们可以从多方面入手来改造现行的防范式管理，建立外来流动人口的服务式管理。首先，各位管理人员观念上要有所转变，认识到外来流动人口对于城市建设的作用，认识到其存在的必然性与合理性。他们不仅仅是城市的建设者，也应是城市的获益者，应当正视他们的合法利益。其次，应当重新审视各项法律法规，对外来流动人口的合法权益进行具体规定，对他们怎样享受到这些利益进行具体规定，制度实行起来应当具有可操作性，逐渐改变现行法律中关于外来流动人员条款轻利益重责任的现状。第三，加强管理人员的思想道德教育，端正其品行，规范他们的管理行为，杜绝乱收费的现象。第四，降低乃至取消对外来流动人口的各种收费。外来流动人口为城市建设付出了辛勤劳动，并且依法纳税，城市理应为之提供相应的服务，而不应再额外对之征收管理费用。

（六）从惩罚为主向以教育为主的环节转变

原来的管理对外来流动人员的思想引导性不强，往往是在他们形成了违法行为后再试图纠正，错误行为已经酿成，只能做到事后惩罚，因此现在应该思想教育先行，加大对外来流动人口的思想教育力度，做到事先教育，避免他们形成错误的思想。

从外来流动人口进入所在城市工作、生活的全程来看，可以从四处着手对外来流动人口进行教育，转变并提升其观念:第一，在他们办理城市暂住证时，可以将一些文件发放给他们学习，比如《外来务工经商人员须知》、《外来务工经商人员法律入门》，提高他们的法律意识和法律素养。第二，在他们和工作单位的工作关系稳定之后，用人单位可以集中外来流动人口，对他们进行培训教育，内容是法律常识和思想道德教育等。第三，在外来流动人口有了稳定的居住场所之后，当地的居委会可以通过上门宣传，定期召开讲座宣传法律知识和思想道德常识。第四，城市各类传播媒体，尤其是主流电视媒体，可以制作各种类型电视节目对外来流动人口进行普法宣传，为此，应该制定明确的政策及规章，落实外来流动人口的宣传教育工作。

明确了城市化进程过程中人口管理的战略思路后，其基本对策也就应运而生了。

二、城市化进程中流动人口管理的对策

（一）管理体制改变：由村管理变为社区管理

社区管理是城市管理的基础，它是人口服务与人口管理的落脚点，因此要加快社区组织建设，下放人口管理的基本事务至基层，提升基层日常服务管理能力，将人口工作牢牢稳定在基层。为此，首先要构建良好的基层服务管理组织。应积极整合公安外来人口协管员、社区计划生育协管员、综合治理员、调解员、联络员等基层组织人力资源，形成以街道办事处为核心，以社区居委会为支撑，以公安民警为重点的基层服务管理网络，做好外来流动人口的服务与管理工作。其次要建立规范的社区房屋管理机构，委托社区居委会成立租赁房屋托管站，管理居委会所在辖区的房屋租赁工作和暂住人口管理工作，为有租房需求的外来流动人口提供快捷便利的服务。①沈仁华：《建立大型项目与新农村建设互促共赢机制》，《政策瞭望》2008年第10期，第38-40页。

（二）建立流动人口管理服务站来对外来人口进行管理

对流动人口的管理应当切实做到有法必依、执法必严、违法必究。要改变过去一年两次集中突击检查的方法，成立各级流动人口管理服务总站，由各级计划生育委员会、法院、公安、工商、交通、建设、劳动、税务等单位的人员组成，由各级计划生育委员会牵头开展经常性的管理与服务工作；在外来流动人口较多的重点镇、村、社区也要建立流动人口计划生育管理站。所有成员经过各级依法治市领导小组办公室组织培训合格后，发给流动人口计划生育检查证，实行持证上岗，具体负责本地区的流动人口计划生育管理与服务工作。流动人口管理与服务站的工作人员应当不断增强对流动人口的服务意识，努力学习法律知识，不断提高执法水平。

（三）加强综合管理

对人口的综合管理，可以从以下几个方面做起:

第一、加强统筹领导，着力构建综合治理人口计划生育的管理网络。

第二、建立计划生育、公安、环境保护等多部门的综合管理外来流动人口的体制；加大综合改革力度，着力营造综合治理外来人口计划生育的执法环境。

第三、成立联防队，联防队的职责不仅要管理计划生育，而且要管理办理外来人口的暂住证、治安巡逻等任务，即联防队的任务也是综合管理的。

第四、计划生育信息员的职责也应当由单一的计划生育职责向计划生育管理、计划生育信息以及社会治安等多功能转变。

（四）协调好基层组织和企业，对外来人口管理形成合力

要通过各地基层组织如村委会，居委会，积极推进治安责任协议制度，通过公开签约，明确用工单位和房东对外来流动人口的管理责任和服务职责，对不按要求履行职责，违反规定的用人单位和房东要严格按照相关法律法规办理，借此督促他们承担起责任，与公安机关密切配合管理好服务好外来流动人口，目前，部分地区由于外来人口和房主不签协议，房租后付，所以，对于外来人口的计划生育比较难以管理。对于流入的育龄妇女，单位在用工前必须查验其《婚育证明》和《流动人口育龄妇女优质服务证》，同其签订计划生育合同并将有关情况及时告知当地计划生育部门；要明确有关组织或企业负责人的职责:与用人单位发生劳动关系的外来流动人口，由用人单位负责；从事承包经营、租赁经营的流动人口，由市场服务机构来负责；从事交通运输的外来流动人口，由交通运输经营业主负责。

（五）坚持按照属地管理的原则对流动人口进行管理

属地管理针对性强，应对及时，效果好。所以对流动人口要按照国家和各省、市《流动人口计划生育管理办法》及各项有关规定管理，积极落实外来流动人口“由常住户口所在地和现在居住地的人民政府共同管理、以现居住地管理为主”的管理体制，健全“属地管理、单位负责、村（居）民自治、社区服务”的工作机制，以逐步实现流动人口管理的制度化、规范化、科学化。

（六）要充分发挥群众自治组织和各类社会团体、村规民约在人口管理中的重要作用

各级各类群众自治组织、各类社会团体及村规民约在外来流动人口管理中起到法律不可替代的作用。应主动加强与居委会、村委会的联系，通过他们对外来流动人口上门服务，积极配合公安民警开展属地管理，获得相应信息。部分条件具备的地区可以通过《村规民约》等形式，将外来流动人口的房屋租赁管理，合法权益保障纳入其中，利用居民和村民自治形式加强服务和管理。①任晓林，靳铭：《新农村建设中的政治使命、价值选择与乡镇政权机构变革》，《学海》2008年第6期，第72-78页。

计划生育管理可以充分发挥农村社区村民自治作用。农村社区计划生育自治是指在实行计划生育的农村地区由乡镇党委、乡镇政府直接领导变为村民委员会，自我教育自我服务自我管理的自治管理。其精髓在于将过去由乡镇党委乡镇政府施行过的有效的办法措施，改为经过群众商讨决定，适合本地区的制度，并将其上升为村规民约，使村民从内心接受，使行政化管理计划生育工作改为自我管理自我约束的工作，群众不再是计划生育的被管理者而是主人。②华中师范大学中国农村问题研究中心：《农村社区建设中的基层管理体制创新》，《学习月刊》2007年第8期，第71页。

（七）提升信息化管理的能力，提高管理的效率和成本

基于外来流动人口层次各异、成分复杂、流动性大的特点，要加快推进外来流动人口服务与外来流动人口管理的网络化建设，把流动人口纳入信息化管理轨道，提升所登记的外来流动人口信息的准确性，并使信息共享，提高服务外来流动人口的效率。③倪洪兰：《江苏区域人口安全研究》，《唯实》2008年第11期，第81-85页。

首先，完善外来流动人口的信息统计系统。通过整理公安、劳动、社保等职能部门流动人口常规统计工作，跨部门合作，建立信息网络，合理采集，数据共享，形成集就业、居住、治安等各项社会服务管理功能于一体的外来人口综合信息服务平台，实时掌握外来流动人口的基本情况。

第二，积极探索，努力建立“一证制”的管理制度。要积极推行居住地管理与流动人口信息联网管理，为了达到使流动人口的证件管理从多证制过渡到一证制，要积极探索流动人口个人信息IC卡电子证件的管理办法，做好对流动人口的动态监测和综合服务管理工作。提高外来流动人口的登记、申报效率也很关键，为此，要积极推行网上申报、邮寄申报、预约申报、委托申报、流动申报，确保外来流动人口办事渠道的畅通。

第三、要密切注意流动人口户籍所在地与工作地点管理脱节的问题。目前，在流动人口计划生育管理中存在一定的管理漏洞，其基本症结在于“三不”，即流出地与流入地信息不对称，信息交换不及时、信息收集不准确。要解决“三不”问题，应加快信息化建设，借助现代化的计算机、通讯网络以及电子技术，以育龄妇女信息库为基础，实现流动人口管理与服务的信息化，充分发挥信息系统在优质服务、城区管理、后进转化等工作中的作用。应加快办公自动化进程，逐步建立有关计划生育的数据库，对信息和数据采集工作进行规范并提高人口方面信息共享水平，注重对信息的开发和利用，汇总、分析育龄妇女信息，及时把握人口与计划生育工作形势，为科学决策、制订计划服务，使各级计划生育管理与服务部门的信息向数字通讯和网络化水平迈进，逐步实现办公事务处理与公文运转自动化，信息交换与传输数字化，数据统计、信息采集与分析以及宣传、服务、培训的网络化。

（八）积极探索外来流动人口的自我管理模式

目前政府对外来人口的管理效率较为低下的原因之一就是政府仅仅将他们当作防范控制对象，而不是管理主体之一，因此无法发挥外来流动人口的自我管理的积极性。现实生活中，存在这样一类团体，他们是自发组织起来的外来流动人口，互帮互助，形成一定规模的社会群体，他们被称为“自组织”。外来人口中的自组织群体已经引起相关学者的重视并受到广泛研究，这种组织的存在充分表明了外来流动人口有强烈组织需求，政府却不能提供相应的服务满足这种需求，于是自组织自发形成。虽然自组织并不正规，但却为外来流动人口进入城市并在城市扎根提供了必不可少的帮助。如果没有这种组织，后果不堪设想，城市社区的犯罪现象将大大增加。然而，外来流动人口的自组织毕竟是一种自发形成的制度形式，短处与缺点还很多，前景堪忧。城市政府此时也没有更好的其他选择，只能顺应外来流动人口自组织的意愿，引导和帮助外来流动人口自组织朝着良性轨道发展。

政府引导的外来流动人口自我管理模式不仅是一种积极的探索，更是一项重大的制度创新，它是一次外来人口管理制度的重大改革，对我国影响巨大，因此有关政府部门必须进行充分的调查研究，积极落实，才能充分发挥流动人口的自我管理的作用。

（九）促进流动人口的市民化

流动人口对于我国经济发展起到不可忽视的作用，他们对于缩小城乡差距，促进区域平衡非常关键，但是发挥流动人口作用的前提是:流动人口的社会融合。为了达成人口的社会融合，可以从以下方面努力:第一，为流动人口提供健全的社会保障体系，提供更加丰富全面的保险种类，并且给予参保优惠，从而提高他们参保的积极性。第二，改善流动人口的居住环境，确保其能享受到到保障性的住房，从而安居乐业。第三，提高流动人口的整体工资待遇，让他们享受到改革的红利，并且使他们的消费能力和收入相匹配。第四，创造机会，促进流动人口与当地居民的相互了解，一方面使当地居民认识到流动人口对当地经济所作出的贡献，消除当地居民对外来流动人口的歧视和误解，另一方面帮助流动人口了解当地的风俗习惯和价值观念，，以便入乡随俗，进而融入当地群体。

（十）将流动人口发展纳入政府长远规划

2008年，中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣曾给出预测:在2030年前，流动人口的规模都将保持增长，到2030年人口数量将达到3.5亿。而第六次人口普查的调查结果也已经证明了其预测的合理性。流动人口问题是我国社会主义初级阶段将长期存在的问题，因此我国政府、党中央应高度重视，从战略性的高度来审视这一问题。应把解决流动人口问题的对策作为制定相关法律法规和政策的基础。这一点十分重要，因为在流动人口问题上，许多地方政府都仅仅是将其作为暂时性问题来对待，只看到眼前利益，例如某些大城市在制定控制人口规模目标时，就将流动人口作为调整目标，希望挤走流动人口，这与流动人口将长期存在的事实不符。因此，应将流动人口群体的城市融入和发展纳入各级政府的长期发展规划，变突击性的清理整治为日常化有序管理，并把流动人口的公共服务管理纳入我国经济社会发展的总体规划，进而更好地发挥流动人口在城市化进程中的作用。

Strategic thinking about the mobile population management in the urbanization process and its countermeasures

ZHAI Nianxiang，GUO Qing，ZHAI Qinqin

This paper puts f orward six pieces of strategic thinking about the mobile population management in the urbanization process.They are as follows:shifts from discriminatory management to protectivemanagement，fromadministrativemanagementtolegalizedmanagement，fromextensive management to intensive management，from specialization management to socialization management，from heavy management to management oriented to service for the transient population，from punishment-oriented joint to education-oriented joint on the transient population.It also proposes the countermeasures for management of transient population.They include the gradual change from village management to community management，the establishment of the service station for transient population management，promotion of comprehensive management of the population，full use of village regulations and civil agreement，upgrading the competence of information management，strengthening the residence management and self-management of transient population.

urbanization；community；transient population；the mobile population management

C911

A

1009-9530（2015）01-0026-05

2014-07-18

安徽省哲学社会科学基金项目“安徽省农村社会救济体系发展路径研究”（AHSK09-10D21）

翟年祥（1963-），男，安徽大学管理学院教授，硕士研究生导师，研究方向:社会学、公共管理。郭庆（1988-），男，安徽大学管理学院2012级行政管理研究生，研究方向:公共管理。翟琴琴（1988-），女，安徽大学管理学院2011级行政管理研究生，研究方向:公共管理。