晚清官方赈灾浅析——以光绪三十二年徐淮海大水灾为例

张 孝 轲

(江苏师范大学 历史文化与旅游学院，江苏 徐州 221116)



晚清官方赈灾浅析
——以光绪三十二年徐淮海大水灾为例

张 孝 轲

(江苏师范大学 历史文化与旅游学院，江苏 徐州 221116)

光绪三十二年夏秋之交在苏北地区发生了一场特大的洪水灾害，正处于多事之秋的清政府在沿袭原有的救荒赈济措施的同时，迫于自身的乏力和当时的形势而采取了新的应对措施，更加广泛地借助了民间的社会力量以及西方的援助，顺利实现这次荒灾的救济，开创了灾荒救济的新渠道。

晚清；徐淮海大水灾；官方赈济；社会力量

灾荒救济是中国古代封建政府的重要管理职能之一，对于灾荒的赈济工作一直都是由官府负责主导，但是这种情况到了清末时发生了变化。由于清政府的腐朽统治以及财政上的困顿，导致在开展灾荒救济时已经力不从心，不得不引入新的机制和因素予以应对。本文以发生在光绪三十二年的徐淮海大水灾中的赈灾活动为例，尝试对晚清的官方赈灾及其变化进行梳理。

1 光绪三十二年的徐淮海大水灾及传统赈灾措施

1.1灾情与危害

光绪三十二年，苏北地区曾发生了一场史称为“徐淮海大水灾”的特大洪水灾害。时任两江总督的端方在上报朝廷的奏折中称：“徐、海、淮安，所属之铜山、邳州、宿迁、萧县、睢宁、山阳、安东、清河、桃源、阜宁、海州、沭阳、赣榆十三州县，一片汪洋，几成泽国。”[1]1019而根据当时日本记录的一份档案记载来看，海州的沭阳县在闰四月至七月上旬的九十天中有超过半数的天数是大雨或小雨；宿迁县曾连续数天暴风雷雨大作，降雨量九寸有余；清河县四月至九月中降雨72天，其中24天为大雨[2]358。连绵的大雨更是使得老百姓陷入了困苦的境地。当时《申报》上刊登的一则徐淮海地区灾民的求助信提到：“小麦在田沉没，大麦登场霉烂，此麦季之无成也。早豆、高粱玉黍等淹没一空，此中季之无成也。水占田中二三月，晚豆、荞麦、豆等亦复杔种，此秋季之无成也。三季全无，十室九空。”[3]水灾不仅使灾民衣食无着，而且还带来了更多的社会问题。无论是流民还是匪患，都会对社会秩序造成极大的冲击，甚至有可能出现流民起义，这是统治者所不想见到的情况。所以，即使处于摇摇欲坠的晚清政府，也必须对这场数十年不遇的大水做出合适的应对，以实现继续维持自己的统治目的。

1.2官方赈济的开展

中国幅员辽阔，自然灾害频发，历朝历代都很重视对于灾荒的赈济。地方每遇灾荒，报灾、勘灾、审户、发赈，有一系列时间上的、用人上的要求和限制，并加以成文明确，具有一定的法令法规效力。晚清政府在处理光绪三十二年徐淮海大水灾时沿用了历史惯例，主要包括截留和资遣。受灾的饥民四散逃难，容易造成社会的动荡和混乱。为了维持治安和便于赈济灾民，政府当局采取了截留和资遣的赈灾措施，即尽可能地使灾民返回原籍，在家乡统一等候政府的救济。在苏北灾民南下的途中，清江是前往镇江、扬州、南京的重要交通要道，因而这里成为截留灾民并资遣他们的最佳地方。官府在这里修建了八十所留养厂，接收来自各地的灾民，并散米散银，勉强维持灾民的基本生存。根据档案记载，清江所接收的灾民最多时曾到达六十二万人，而流落到扬州的仍尚有五六万人[2]362，363。留养如此规模的灾民是每天都是一笔巨额花销，遣返灾民回原籍的工作必须及时开展。端方以“粥厂分散不开，即钱米亦难遍给”以及“谋来年生机之为愈”[4]为由，并且指明将在灾民的原籍开展冬赈和春赈，借此来劝说灾民不要滞留在外。平粜是古代官方政府经常采用的赈济手段，即官府平价出售粮食以平稳粮价、缓解灾后饥荒的措施。由于晚清末年天灾频繁、粮食收成本来就不理想，再加之地方官员的贪腐和无良奸商的囤积居奇，使得本年的平粜工作极难开展。为了解决粮食问题，一是限制粮食的出口，只准在内地流通。另外就是向外省甚至外国购买粮食。盛宣怀曾向湖广总督张之洞求助购米：“伏念湘灾一经官绅吁告，江南竭力筹款筹粮，今不敢邃盼报施，而移粟之举本属两益，现拟垫款十万两，公举员绅驰赴湘潭购米五万石，分运被灾较重之区，赶紧平粜。”[5]1497而江苏巡抚为了平稳粮价以便向灾区输赈，派商人携银四十万两前往南洋暹罗等地购买洋米。这些工作无疑都为保障灾区赈济的平粜工作的进行奠定了保障。工赈，即以工代赈。一般是由官府主导的、雇佣灾民作为工人进行土木工程来替代赈济的政策。端方筹建导淮局于清江，让淮、扬、徐、海各州赈灾官员在一边发放赈济的同时，将各处应修的河堤圩堰进行评估以实行以工代赈，运河两堤也进行了分段修补。据《江北饥馑调查报告书》中记载，宿迁县下游、便民河、扬州东关、高邮——宝应间河道的疏浚和高邮附近的堤防重修工程于十二月中旬开始，花费十二万两，预计八十天内能接纳两万余灾民参与工程[2]368。而整个官府主导的工赈则于光绪三十三年五月基本告竣，为这场赈灾的收尾奠定了坚实的基础。

2 清末官方赈济中的改变与新应对

虽然晚清的中央和地方政府试图继续沿用历史上传统灾荒救济策略，但实际上当时的清王朝吏治腐败，很多受灾地区的地方官员在灾害初期无所作为，甚至隐匿灾情；部分官员在救灾的过程中又玩视赈务，贪墨赈务资金，无视百姓的死活。所以端方在到任仅仅两个月后就上奏朝廷，一次性要求惩办办赈不利的13名江苏地方官员。这表明，在当时的环境下，只依靠官赈已经无法应对一场灾荒了，当局必须做出新的应对以适应时代和社会的改变。

政府做出的重要改变之一就是“官义合赈”的出现。“义赈”一般是指“由民间自行组织募捐、自筹经费，直接向灾民散发救灾物资的活动”[6]，最早出现于光绪三年“丁戊奇荒”的赈灾活动中。一批地方士绅出于道义，为了援助逃荒至江南的难民，以个人名义募集捐款，发起民间的赈灾活动。义赈经过数年的的发展，已经形成了一套相对成熟的体系。所以，在官赈陷入困顿的时候，苏省大员们请盛宣怀和吕海寰出面，组织士绅善士们开展义赈。盛、吕二人不仅具有官员身份，而且在筹办事业的过程中结识了一大批江南绅商，其自身也曾多次参加义赈活动，具有丰富的救荒经验。所以盛、吕二人一经响应，除了谋划筹款筹粮的工作，马上“公举唐锡晋、刘康遐、柳暹等义赈熟手，分派徐海查放募”[5]1499，而这些义绅们“先择最重之区极贫散放，每口千钱，约可救二十万人命”[5]1503。由于义赈的资金规模相对较小，在赈济初期，还是以官方作为主导，义赈作为官赈的补充手段来进行的。这种“官义并赈”的局面在实际运作时出现了一些混乱局面，因为官赈主要是由乡董地保先造册统计再进行放赈的均摊方法，这种方式由于吏治问题，常会出现浮冒现象，并且效率很成问题；而义赈则是由义赈司事每家每户上门发放粮款，效率会相对较高。但是由于义赈是作为官赈的弥补措施，很难在全局上发挥较大作用。所以盛宣怀提出了一个“化官为义”的建议，即“如果每县派一妥干委员各带员司十余人，勿惜薪费，亦照义赈按庄按户清查开放，每口至少冬赈、春赈一千，无滥无遗，合之义赈极贫亦放一千不至饿死”[5]1507，也就是官赈按照义赈的方法来进行，以期实现赈济效率的提升。但是由于晚清地方官员的大批失职现象，这个方法很难如愿实现。

面对这种情况，参与义赈的士绅以及直接负责赈济的官员均提出了要实现“官义合办”。“官义合办”实际上就是官府退出直接的赈济活动，把官方的赈济资金交给义赈，由士绅以义赈的形式发放，而官府只负责钱粮的转移、监督赈务以及弹压动乱。这意味着官方从传统灾荒救济中的主导地位退居到了第二位，义赈担负起了主要责任，发挥主要的影响。在盛宣怀得到了苏省地方大员们的授权后，即开始负责起了“官义合赈”的工作。由他统筹调度人员，指派了十四位“义赈熟手”分往十二处灾区，承担起苏北各地的赈灾事务。而且在整个赈灾过程，盛宣怀、吕海寰等人还拥有调整不能胜任赈务士绅的权力，这显示出他们掌握了高度的人事权力。而盛宣怀更是在十一月五日向端方提交了一份《官义两赈合办章程》，这是一份对整场徐淮海水灾赈济具有重要意义的组织赈灾的全局书。《官义两赈合办章程》明确了义绅主导的官义合赈的赈灾模式，从组织框架和行动原则上加以确定，明确了包括放赈、资遣、运粮、人事等赈灾各方面的事务，使得官员士绅各行其事，相互配合，提高了这场水灾救济的速度和效率。“官义合赈”也由此成为了一种新的、可以替代原有官赈体系的赈灾机制。这无疑是中国救荒体系的一次大的变革，也是清政府在影响力、控制力削弱的情况下无奈做出的选择。

清朝做出的第二个改变和应对就是对于西方援助的进一步接纳和承认。在光绪三十二年的徐淮海水灾中，“驻沪英法德美等国领事已各允分别函电本国官绅代为募捐，并拟电致港新加坡，请中西人士相助”[7]，日本还曾致电外务省请求免除江北官员使用日本铁路运送购买的赈灾所需粮食的运费。面对来自西方的援助，清朝政府的态度起初并不积极。但后来随着灾情的越加严重，清政府感到来自财政上的压力，加之了解到外国的赈款多以个人或慈善组织的名义发放，也没有其他附带的政治或经济条件，才慢慢地接受了外国的援助。而在这个过程中，华洋义赈会发挥了很大的作用。华洋义赈会是由吕海寰、盛宣怀等上海绅士与英国商人李德立等人专为此次徐淮海水灾的赈济而协商建立的、具有新式慈善机构性质的赈济团体。其善款主要来自外国人和外国机构的捐款，而且募集善款的形式也多种多样，比如在报纸上刊登募捐告示，开办类似于今日慈善拍卖会性质的“万国珍品陈列会”，举办慈善义演等。而这些行为将一种新的社会救济的模式和惯例引入了中国。据灾后的统计，仅华洋义赈会就募集到了款银125万余两，对赈济活动起到了很大帮助。而华洋义赈会也在逐渐得到了官府的信任后，不仅参与了赈灾粮款的发放，还独立开展了一些工赈活动。这一切都显示着来自西方的力量在慢慢渗透和影响着中国的救荒制度，赋予了中国传统灾荒救济事业以新的生机和活力。

3 结语

在光绪三十二年的徐淮海大水灾中，官赈的迟缓和无力从一个方面印证着清王朝的行将就木。在这场赈济活动中，出于自身的腐败和财政的紧缺，清朝政府已经无法继续开展既定的赈灾举措，而被迫寻求新的出路和对策来应对严峻的现实困难。与民间力量的合作和接受西方的援助形成了官义合赈的救灾模式，这是中国历史上前所未有的新的救荒体系，在拓宽赈款的来源渠道、形成新的募捐机制、丰富办赈手段等方面推进了中国赈灾机制的近代化进程，使近代以来的灾荒救济有了可供学习借鉴的模式，对于后世的灾荒救济产生了深远的影响。

[1]端方.端忠敏公奏折[Z].沈云龙.近代中国史料丛刊第十辑[M].台北：文海出版社.民国64年.

[2]崛地明.光绪三十二年江北大水与救荒活动[A].张永江，译.李文海，夏明方.天有凶年：清代灾荒与中国社会[M].北京：三联书店，2007.

[3]来函[N].申报，光绪三十二年七月二十六日(1906-09-14).

[4]淮北灾况续志[N].申报，光绪三十二年十一月十日(1906-12-25).

[5]盛宣怀.愚斋存稿[Z].沈云龙.近代中国史料丛刊续编[M].台北：文海出版社，1984.

[6]李文海.晚清义赈的兴起和发展[J].清史研究，1993，(3).

[7]华洋义赈会开第一次成立会[N].申报，光绪三十二年十月二十日(1906-12-05).

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.060

2015-08-21

张孝轲(1991—)，男，江苏徐州人，研究生。研究方向：中国近现代史。

K256.9

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1674-6341(2015)06-0133-02