符合检察特点的检察官办案责任模式实证研究——以襄阳市为例

谢　晖，石　炜

(1.湖北文理学院　经济与政法学院，湖北　襄阳　441053；

2.襄阳市高新技术产业开发区人民检察院，湖北　襄阳　441057)



符合检察特点的检察官办案责任模式实证研究
——以襄阳市为例

谢晖1，石炜2

(1.湖北文理学院经济与政法学院，湖北襄阳441053；

2.襄阳市高新技术产业开发区人民检察院，湖北襄阳441057)

摘要：随着我国法治化进程的不断推进以及对司法规律认识的逐步深入，传统的检察官办案模式缺陷日益显现。文章分析了襄阳市各级人民检察院推行的三种新型检察官办案模式：主任检察官实名挂牌制模式、“主岗+副岗”模式和办案组模式，实践证明三种模式遵循司法工作规律，符合检查特点，各有优势。提出明确职责定位并协调组织关系、完善职权配置以健全监督制约、落实办案责任制同时加强职业保障等建议。

关键词：检察官；办案责任制；司法体制改革；襄阳市

一、推行检察官办案责任制的时代背景

党的十八届三中全会提出深化司法体制改革，审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国深化司法体制改革作出了全面的规划，提出探索建立符合检察特点的的检察官办案责任制。随后，中共中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》和第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，将司法责任制作为改革的重要内容之一，提出完善检察官办案责任制，突出检察官办案的主体地位，明确检察官的主体责任，落实执法过错追究机制，依法实行执法责任终身制，切实把办案责任具体化、明确化，实现检察官办案责、权、利的有机统一。

强调并推行司法责任制，是司法改革的一项重大突破。传统的“检察人员承办案件，办案部门负责人审核案件，检察长或者检察委员会决定案件”的层级审批、集体研究决定的“三级审批制”办案模式，随着法治化进程的推进和对司法规律认识的深化，缺陷已日益明显：其一，检察机关传统的听取汇报、层层审批的办案模式，审者不批、批者不审，不符合司法亲历性的要求，不能很好地体现检察机关的司法属性。其二，层层审批、上命下从的办案模式，有点类似于行政化管理，审批程序复杂繁琐，办案效率低。其三，办案主体和责任主体不明确，职责不清，助长了承办人员的依赖心理。承办人员为了规避办案责任，倾向于将案件提交检察长或者检委会决定，出了问题互相推诿，错案责任追究很难具体落实。其四，检察机关行政化的管理体制，导致检察官职务层次偏低，晋升空间受限，一定程度影响了检察官的工作积极性，加之高要求与低保障的矛盾，检察机关人才资源流向行政岗位，一线执法办案的检察干警队伍人员不足、状态不稳。

正是基于对传统办案模式的反思，襄阳市各级检察院积极探索检察官办案责任制改革，在主任检察官权限、人员分类、监督机制、职业保障、人才选拔等方面进行了有益的探索和创新，初步建立起了符合检察特点的实名挂牌制模式、“主岗+副岗”制模式和办案组模式等三种检察官办案责任模式。

二、三种检察官办案责任模式的实证研究

(一)主任检察官实名挂牌制模式

主任检察官实名挂牌制模式，是指主任检察官的办公室改挂“主任检察官某某”的实名牌子，主任检察官以自己名义独立承办案件并对所办案件终身负责的模式。[1]

1.内容

(1)突出业务部门、精简综合部门。调研发现，襄阳市实行该模式的检察院在改革中，以突出业务部门、精简综合部门为原则，将检察人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类进行管理，其中检察官和检察辅助人员员额比例为85%，司法行政人员比例为15%。机构设置为一个政治部，三个业务局，两个中心。其中三个业务局，即职务犯罪侦查局、公诉局和诉讼监督局，每个局通过考核和竞岗选出5名主任检察官，每1名主任检察官配备2名检察辅助办案人员。经此项改革后，一线办案人员比例从78%提升至85%，一些因行政职务提升而离开办案岗位的业务能手又重回一线办案岗位，提高了办案队伍的整体能力水平。

(2)突出主任检察官的业务主体地位。调研发现，襄阳市实行该模式的检察院在改革中，对主任检察官进行了大胆放权，将一些属于检察长、分管副检察长的权限赋予了主任检察官，将办案权限从过去的“三级审批”转变为“一级审批”，不仅解决了层级审批模式易导致“责任分散、主体不明、责任难追”的问题，而且提高了办案效率，突显了主任检察官的主体地位。[2]同时，改革缩减了部门负责人的职权。改革后，案件不再由部门负责人分配，部门负责人不再享有案件的分配权和把关审核权，部门负责人只负责本部门的执法办案管理工作，案件改由案件管理中心随机分配。主任检察官分配到案件后，与检察辅助办案人员组成办案团队，由主任检察官负责办案团队的日常工作，办案团队的成员服从主任检察官的指挥，主任检察官对所办案件终身负责并承担责任。[3]

(3)主任检察官的权责利相统一。一是在权的问题上，改革后将一些属于检察长、分管副检察长的权限赋予了主任检察官。如批捕权、起诉权、民行案件提请抗诉或建议提请抗诉的决定权等等。主任检察官的权力大了，责任也大了。二是在责的问题上，为了增强办案责任感，主任检察官的办公室改挂“主任检察官某某”的实名牌子，主任检察官以自己名义承办案件并直接对案件负责。如果出现错案，经查证属实的，将该主任检察官降为检察辅助人员，并追究其相应责任。三是在利的问题上，优先解决主任检察官的职级待遇，主任检察官非因考核不合格及重大过错不被免职，对主任检察官实行办公设备优先配置和执法办案经费奖励办法。在考核奖惩上，改部门考核为岗位考核、个人考核，由案件管理中心考核检察人员的业务水平，政治部考核检察人员的政治水平，充分调动了检察人员的工作积极性，激发了检察人员的工作热情。[4]

2.成果

调研发现，实施该模式的检察院，通过主任检察官制度的改革，提高了办案水平、质量和效率。2014年7月至2015年7月，职务犯罪侦查局的职务犯罪案件侦结人数比上一年度增加131%，公诉局追诉人数比上一年度增加175%，诉讼监督局监督立案122件，监督撤案131件，提出刑事抗诉86件。

3.评价

此模式实现了以主任检察官责任制为切入点的内设机构整合和检察人员分类管理的改革，改变了“三级审批制”的传统办案模式，突出了检察官职业的司法属性。过去的行政化管理机制不适合司法工作特点，层级审批模式易导致“责任分散、主体不明、责任难追”。主任检察官责任制突出了检察官的主体地位，赋予了主任检察官更大的职权，调动了检察人员的工作积极性，激发了检察人员的工作热情。但在此背景下，也要解决好主任检察官的人才选拔和职业保障，笔者建议：(1)在主任检察官的人才选拔方面，要制定科学合理的任职资格条件，要求选任的主任检察官不仅具备检察员资格，而且要有3年以上的一线办案经历和丰富的办案经验。(2)在主任检察官的职业保障方面，要提高和改善主任检察官的职业保障，对主任检察官在职级晋升、经济待遇上进行倾斜。改变一直以来的通过行政级别解决主任检察官职级待遇的作法，这不符合检察职业特点和司法规律。同时，对主任检察官办案责任制给予大力经费支持，用于宣传、培训、设备购置、案件查办、绩效考核等，最大限度调动主任检察官的积极性，形成“职务职级、经济待遇双保障”机制。

(二)“主岗+副岗”制模式

“主岗+副岗”制模式是指检察官在本职主岗位工作职责的基础上，另外选择一个辅助岗位作为副岗位进行学习锻炼。所谓本职主岗位是指根据检察院机构组织法的机构编制、人员编制的要求而设置的固定岗位。所谓副岗位是指检察院根据工作的需要，在检察官自愿选择的基础上，为每位检察官配备的辅助岗位。[5]

1.内容

(1)检察官身兼主岗位和副岗位两个岗位。为什么要求每一位检察官身兼主岗位和副岗位两个岗位？理由如下：一是为了解决案多人少的问题。基层检察院检察官流动性差，案多人少，特别是修改后刑诉法和民诉法赋予了检察机关更多新的职能，更加剧了这一矛盾；二是为了提高检察官的综合业务能力。许多检察官定岗以后，在同一岗位上工作数十年，甚至到退休。长期在一个岗位工作，会导致岗位技能过于单一、综合业务能力不高，工作热情不高，特别不利于青年检察官的成长和能力的提高。因此，要求45岁以下的检察官身兼主岗位和副岗位两个岗位，既能保证主岗位工作的正常运转，又能扩充检察官的视野，提高检察官的综合业务能力。

(2)检察官既要做好主岗位的工作，也要积极参加副岗位的工作。副岗位是检察官自愿报名选择的，在副岗位安排好后，检察官应该尽快了解该岗位的工作职能和工作流程，熟悉该岗位的工作特点，科室负责人应该对报名该科室副岗位的检察官进行“一对一”的业务指导，帮助其尽快胜任副岗位的工作。那么，如何平衡主岗位和副岗位二者之间的关系？原则上，检察官首要任务是做好主岗位的工作，这是不能懈怠的；副岗位所在部门也要理解和支持检察官主岗位的工作，并作出合理安排，服务于主岗位工作。但也有例外，如当遇到有期限限制的重大案件或案件情况紧急等特殊情况时，主岗位所在部门应当作出让步，以副岗位工作优先，积极配合和支持副岗位的工作。[6]

(3)将主岗位和副岗位的年终考核结果均列入考核和测评。年终考核时，综合三项参数，作出综合性的考核评定结论。第一项参数是检察官的自评，第二项参数是科室负责人对本部门副岗位的检察官的客观评价。第三项参数是检察官工作实绩。对于主岗位和副岗位工作出色，业绩突出的，优先作为晋升提拔的对象。[7]

2.成果

据统计，实施该模式的检察院，通过实施“主岗+副岗”制模式，取得了以下成果：一是检察业务工作突飞猛进。2014年1至9月，已立案侦查的职务犯罪案的数量已完成全年目标。二是检察官综合业务素质大大提高。“主岗+副岗”制模式有助于培养综合性、复合型人才。基层检察院检察官流动性差，案多人少，特别是修改后的刑诉法和民诉法赋予了检察机关更多新的职能，更加剧了这一矛盾。“主岗+副岗”制模式通过检察官身兼主岗位和副岗位两个岗位的方法，缓解了“案多人少”的矛盾，使检察官资源得到了最大化的开发和利用，优化了检察官资源的配置，是对人才管理模式的一种创新。

3.评价

“主岗+副岗”制模式没有完全落实检察官办案责任制，检察官办案主体地位的认同感和权、责、利一致的基本原则没有得到充分体现。如何落实“主岗+副岗”制模式下的检察官办案责任制？由于有效实施检察官办案责任制的基本原则是检察官的权、责、利相统一，没有确定的权力，就没有明确的责任。因此，笔者建议，推行权、责、利一致的检察官办案责任制改革是落实检察官办案责任制的唯一办法。

(三)主任检察官办案组模式

主任检察官办案组模式，是指建立主任检察官负责制的办案组，由主任检察官任组长，各办案组在检察长、局长的领导下独立办案，享有案件处理自主权，并对案件承担责任。[8]

1.内容

(1)内设机构的整合。襄阳市实行该模式的检察院，将原来的内设机构整合新设立以下“三局一办”，即综合办公室、职务犯罪侦查与预防局、诉讼监督局、执法监督局。主要是基于以下几个方面的考虑：一是将“综合部门”称作“综合办公室”、“具体业务部门”称“局”，是与法律监督地位相适应的，也是目前基层党政事业单位惯常的作法，便于与上级职能部门对口对接。二是，“综合办公室、职务犯罪侦查与预防局、诉讼监督局、执法监督局”的称谓比较规范、名实相符，能全面、准确地反映部门职能性质，符合机构设置原理。综合办公室由原干部人事部门、组织宣传部门、干部教育部门和办公室组成；职务犯罪侦查与预防局由原反渎职侵权部门、反贪污贿赂部门、控告申诉检察部门及举报中心、职务犯罪预防部门合并组成；诉讼监督局由原侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门、民事行政检察部门、检察技术部门合并组成；执法监督局由原案件监督管理部门、警务部门、人民监督工作办公室、检委会办公室和纪检监察部门组成。

(2)建立主任检察官办案小组。新设立的“职务犯罪侦查与预防局、诉讼监督局、执法监督局”三个业务局，要求每一个业务局设立若干个办案小组，各办案小组由主任检察官和若干名检察辅助人员组成，由主任检察官任组长。在检察长、局长的领导下，主任检察官独立负责办案、对案件的处理独立作出决定，遇到重大复杂疑难的案件，难以作出决定的时候由分管检察长决定或者提请检察委员会研究决定。[9]

2.成果

根据相关数据，实施该模式的检察院，通过主任检察官制度的改革，主任检察官作为办案主体，身在办案一线，亲自独立审查办理每一宗案件，真正做到了由办案者决定、由决定者负责，大大提升了主任检察官的责任心，确保了案件质量和效率的明显提升，形成了新型的权、责、利统一的办案组织。2014年，捕后存疑不起诉率从3.7%下降至0%；公诉案件的平均办理时间较改革前降低了27%。职务犯罪的查处力度大大提高，侦查终结的职务犯罪案件率较上一年度提高了34%。

3.评价

主任检察官办案组模式通过重置检察机关的机构设置，落实了人员的分类管理，实现了检察官办案责任制。但是此模式也存在一定的不足：监督制约机制匮乏。笔者建议探索建立一套内外结合、行之有效的监督机制，保证检察权的正确行使。在内部，发挥检察长和机构负责人的监督作用，完善检察官办案组内部成员间的监督制约机制。在外部，发挥纪检监察等外部监督制约机制。

上述情况显示，襄阳市各级检察院对检察官办案责任制改革的探索，主要集中在主任检察官权限、人员分类、监督机制、职业保障、人才选拔等方面，初步建立起了符合检察特点的实名挂牌制模式、“主岗+副岗”制模式和办案组模式等三种检察官办案责任模式，这三种模式都是遵循司法工作规律的探索和改革，各有优势。

三、对完善检察官办案责任模式的建议

(一)明确职责定位，协调组织关系

主任检察官办案责任制要求明确职责定位，对岗位进行分类管理，区分行政岗位和业务岗位。将主任检察官定位为检察机关内的办案业务精英，不是一级行政领导，其主要职能是执法办案，其性质是一种业务岗位。

明确职责定位的同时，要协调组织关系，重点考虑如何协调和完善主任检察官与领导体制之间的组织关系，这实际上就是独立办案与检察一体的关系问题。一方面，协调和完善主任检察官与检察长之间的组织关系；另一方面，协调和完善主任检察官和机构负责人之间的组织关系。

(二)完善职权配置，健全监督制约

完善主任检察官的职权配置，针对刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督三个不同的业务种类，进行不同职权范围的职权配置。

有权力就要有监督。职权配置的同时，应健全监督制约。笔者建议从以下几个方面完善对主任检察官办案工作的监督：(1)检察长的监督。主任检察官的权力来至检察长的授权，所以，检察长有权监督主任检察官是否在依法行使职权，对于主任检察官的违法职权行为，检察长可以随时撤销。(2)机构负责人的监督。虽然机构负责人主要负责机构的行政事务，主任检察官主要负责案件业务的处理，但在组织上主任检察官仍然要接受机构负责人的领导和监督。(3)主任检察官办案组成员的监督。主任检察官办案组的成员在业务上要服从主任检察官的领导和指挥，但是办案组成员对主任检察官也有监督的权利，对于主任检察官错误的行为，也可以提出意见。(4)专门监督部门的监督。纪检监察等专门行使监督权的部门也可以对主任检察官的执法办案活动进行专门的监督。

(三)落实办案责任制，加强职业保障

主任检察官办案责任制是责、权、利三者的有机统一体，要想落实办案责任制，必须加强职业保障，为主任检察官的成长提供宽松的环境，促进检察事业的可持续发展。可以主要从职业待遇、职业身份和职业前景几个方面完善主任检察官的职业保障。(1)职业待遇方面，建立专门的检察官专业职务序列，并将其作为确定检察官工资的标准，根据业绩，检察官专业职务可以获得定期晋升，随之工资待遇也能得到提高。(2)职业身份方面，检察官享有独立的履职身份，检察官的合法履职行为受法律保护。非因法定事由、非经法定程序不得随便撤销或变更检察官的职业身份。(3)职业前景方面，检察官是办案主力军，为了提高检察官的业务水平，应定期对检察官进行业务培训，使检察官的办案水平能够适应社会的发展。

参考文献：

[1]高保京.北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行[J].国家检察官学院学报，2014(2)：55-62.

[2]孙琳.主任检察官办案责任制之比较法分析[J].法制与社会，2014(21)：295-296.

[3]樊崇义，龙宗智，万春.主任检察官办案责任制三人谈[J].国家检察官学院学报，2014(6)：3-10.

[4]李坡山.侦查监督部门确立主任检察官办案责任制的困境与出路[J].法制与社会，2014(29)：163-167.

[5]李坡山.论侦查监督环节主任检察官办案责任制的理论与实践构建[J].法制与社会，2014(31)：286-287.

[6]岳向阳.责任与权利系统与定位——主任检察官办案责任制学术研讨会述要[J].中国检察官，2014(19)：3-7.

[7]彭智刚，栗英会.论主任检察官办案责任制改革的困境与出路——以主任检察官的角色定位为切入点[J].中国司法，2014(11)：99-102.

[8]林必恒.主任检察官办案责任制实践思考与路径选择[J].人民检察，2014(11)：37-40.

[9]韩瑞峰.检察改革如何更好地与检委会制度相适应——以主任检察官办案责任制为视角[J].法制与经济，2014(18)：78-80.

An Empirical Study on the Mode of the Procuratorial Work of the Prosecutor

(责任编辑：徐杰)

石炜(1971— )， 女， 湖北武汉人， 襄阳市高新技术产业开发区人民检察院副检察长。

Handling the Case with the Characteristics of the Procuratorial Work：

Taking Xiangyang City as an Example

XIE Hui1， SHI Wei2

(1.School of Economics， Political Science & Law， Hubei University of Arts and Science，

Xiangyang 441053， China； 2.People’s Procuratorate in Xiangyang High-tech Industrial

Development Zone of Xiangyang City， Xiangyang 441057， China)

Abstract：The imperfection of the traditional mode for handling a case of a prosecutor appears day by day. Three new types of modes for handling a case put into force by people’s procuratorates at different levels in Xiangyang City are discussed： the director prosecutor (with a real name) mode， a professional job + a subsidiary job mode， the handling group mode. It has been found that these three follow the rules of judicial work， accord with the characteristics of the procuratorial work， and have their own superiorities. It’s necessary to ascertain responsibility and to coordinate membership credentials， to perfect function and power allocation and supervidion and limitation， to implement responsibility system for handling a case， and to strengthen job security.

Key words：Prosecutor； Responsibility system for handling a case； Reform of the judicial system； Xiangyang City

中图分类号：D926.32

文献标志码：A

文章编号：2095-4476(2015)12-0031-05

作者简介：谢晖(1978— )， 女， 湖北武汉人， 湖北文理学院经济与政法学院讲师；

收稿日期：2015-10-26；

修订日期：2015-11-30