市场形势下环境影响评价面临的机遇与挑战

胡恩丽

（威海市文登区污染物排放总量控制办公室，山东 威海 264400）

市场形势下环境影响评价面临的机遇与挑战

胡恩丽

（威海市文登区污染物排放总量控制办公室，山东 威海 264400）

环评市场面对快速转型的新形势，尚缺乏一个适应过程，由此而产生的能力低下、急功近利、无证经营、人为造假、不正当竞争等很多消极因素，对当今的环评市场乃至整个环评事业的蚕食作用是巨大的。只有通过不断完善环评法规与监管机制，结合我国实际情况修订和完善环评技术导则，把握环保工作新动向，改革不合理的环评制度，才能使环评事业适应新的形势保持健康持续发展。

环境影响评价；市场转型；突出问题；监管机制

1 环评体制市场化是大势所趋

我国环境影响评价制度是借鉴发达国家先进经验，结合我国实际情况而逐步发展起来的。1979年我国正式实施环境影响评价制度；1998年11月，国务院通过并发布实施了《建设项目环境保护管理条例》，使我国环境影响评价制度进一步走向成熟[1]；1999年3月，国家环境保护总局发布了《建设项目环境影响评价资质证书管理办法》，对环评单位资质进行了规定，各环评机构相继取得了相应的资质，凭证开展环评业务；2002年10月，我国颁布《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），将环境影响评价以国家法律形式规范起来。目前，我国环境影响评价机构发展到1 200余家，从业人员达到4万多人，在保证建设项目选址和布局的合理性，指导环境保护措施的设计，防止环境污染和生态破坏，促进区域经济可持续发展等方面作出了贡献。

自《环评法》实施以来的十多年时间里，基层环境影响评价工作得到了快速发展，这种发展主要依赖于环保系统内部的资源优势，环评机构多数是由环保系统下属的科室衍生出来；环评从业人员也是环保系统的职工，事业编制，经费来源于地方财政，不以赢利为目的，在很大程度上保证了环评工作质量。但这种体制不符合《环评法》要求。《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》（环办 [2013]109号） 要求：推进事业单位环评体制改革，加快环评技术服务机构与行政主管部门脱钩，是强化环评机构独立法律地位，营造公开、公平、公正环评市场秩序的必然要求。2015年以来，国务院三令五申要求取缔“红顶中介”，环保系统在这方面走在前头，已经出台多项改革措施，并限定了环评机构改制期限。因此，环评体制市场化是大势所趋。

2 转型过程中面临的突出问题

面对快速转型的新形势，环评市场尚缺乏一个适应过程，由此而产生的消极因素也很多，若不尽快排除这些消极因素，对当今的环评市场乃至整个环评事业具有巨大的的蚕食作用。

2.1 基本能力低下，不能胜任正常业务

由于我国的分配制度尚有矛盾，基层劳动群体中优越感的排序是：公务员、事业编制人员、国企职工、私企职工。这种氛围给环评体制改革带来了一定的困难，多数环评技术人员担心由事业编制转变成私企职工其利益会受到影响，选择了留在原事业单位而放弃从事多年的环评工作，形成了环评领域技术人才的“真空”。现有企业性质的环评机构本来就不多，技术人员层次不高，突然面对这个大市场，有些力不从心。如此以来，社会上无资质的环评公司应运而生，先是借用别家资质，然后再拼凑几个非环评领域的业余人手即可迅速承接环评业务，有的从业人员连环保基本名词术语都没有弄明白，找几个模板一套即可糊弄出一份报告，何谈按导则规范完成环评报告，极大地扰乱了市场秩序，而冲击环评市场的结果不仅增加了环保审批部门的工作难度，也使业主蒙受不应有的风险和损失，而且极大地损伤了专业技术人员的积极性，对环评事业可持续发展产生了极大的杀伤力。

2.2 急功近利，漠视技术和质量

利益最大化是市场经济的最终目的，在国民素质尚需要提高的今天，环评领域急功近利现象普遍存在：一是不进行技术技能投入，无专业和后备人才。一些机构不舍得或没能力进行必要的建设，没有固定办公场地，没有相应基础设施，临时“搭台唱戏”，为减少经费支出，不进行职业技能培训，导致优秀人才进不来、走不出；二是质量保证体系形同虚设。一套稳定的质量保证体系需要一定的人力、物力和财力来维持。某些机构根本就没有建立质量保证体系；某些机构负责人为了降低报告成本，压缩相应的评价工作量（比如现场踏勘、监测等）[2]，监测的项目和频次越少越好，报告的周期越短越好；有些机构虽然设置了报告多级审查、签字制度，但往往也是出于追求时间效率、金钱效益等原因，使制度流于形式，形同虚设。

2.3 “三无”公司泛滥，扰乱市场秩序

《建设项目环境影响评价资质管理办法》严禁出租、出借环评资质证书。目前，环评领域“借鸡下蛋”见怪不怪，这种乱象非但没有因为这次机制改革而减弱，反而是愈演愈烈。一个不足500万人口的地区，仅存在三四家正规的（指有自己资质）环评机构，而借用资质的非正规环评机构多达20余家，多数属于“三无”（无资质、无场地、无技术人员）公司。“三无”公司非正常运作，导致了环评市场的不正当竞争，造成了环评报告质量每况愈下。

2.4 人为造假，丧失职业操守

环评数据造假是伴随市场化发展的新生事物。环评报告是以监测数据为支撑[3]，环评监测一般是由接受委托的第三方来实施，第三方也是属于私企性质，造假的监测数据多指不用实际监测，全部按达标数据编造监测报告即可，既降低了监测成本，又不影响收入。环评机构也愿意采用这种造假数据，既不用担风险，又能缩短评价周期。但对于环评这项事业来讲，丧失的是公信度，无异于环评界自掘坟墓。

3 创建适应新形势的环评机制

3.1 完善环评法规与监管机制

环评事业的核心是专业技术，它的生存离不开资金，市场化的成功反而会导致技术信仰的危机，而简单的说教解决不了问题，必须有健全的法律法规体系[4]。

一是针对当前面临的主要问题，结合新的发展形势，从社会责任与专业技术多层面制定、修订、完善相关环评法规[5]。重点解决市场化所面临的基本能力建设、队伍建设等突出问题，严厉打击弄虚作假、急功近利、非法经营的机构和个人，加大处罚力度，依法规范环评行为、净化环评市场。

二是强化对环评市场的监督管理。扩大监管覆盖面，对环评机构及从业人员要全面监管，不留盲区和空白，对与环评相关联的企业、审批部门和个人要出台相应的措施纳入监管机制；设立渠道畅通的违法举报机制，鼓励单位和个人对环评违法违规事件进行举报，举报一起查处一起，并将结果及时反馈；建立信息公开曝光制度，对环评违法违规事件及时曝光，并记入诚信档案。

三是建立和完善环评机构双轨考核措施。对环评机构的考核不仅在技术层面上，而且要拓宽到社会道德等领域。在对报告质量考核方面，可打破现有的框框，绕开环评机构，从环保审批、网上公开等多种方式获取报告文本，随机抽查考评；同时要将违法违规、不良记录、公众意见等纳入考核之中，多方面震慑环评市场的不良行为。

3.2 杜绝任何形式借证、挂靠资质等现象

目前，环保系统对环评机构的考核主要是针对正规的、有资质的，对那些无资质的环评公司和从业大军恰恰缺乏监管。实践证明，环评届所谓的分支机构、代办机构多数属于变相的借证和挂靠，无论是变相的还是明目张胆的必须全部取缔，否则环评市场永无宁日。

一是加强对持证的正规环评机构的监督，明令禁止任何形式的借证、挂靠现象，一旦发现处罚要严，使他们无法承担违法违规的后果；二是明确要求环保审批部门对非正常渠道的环评报告一律不予审批，彻底封住这个口子；三是与其他相关职能部门联动打击这种违法、违规现象。

3.3 结合我国实际情况，修订环评技术导则

目前环评报告过于庞杂，几乎涵盖或涉及了建设项目的方方面面[6]，导致环保审批部门承担了许多不应当也不必要承担的责任，因此需结合新形式下的环保要求，修订环评技术导则。一是环评目的要明确，不应包揽一切。该环保部门管的东西要说清楚，不该环保部门管的应剔除出去。二是环评报告形式要简化，具有可操作性。环境影响评价应该属于精线条，对项目的环境保护起宏观指导作用，不能把它作为项目建设的指导书。三是环评报告内容要通俗易懂，面向公众。把专业性、技术性比较强的内容用通俗的语言和文字介绍给相关方，只有让相关方都能看懂、理解，才能够共同遵守其中的约定，才能起到应有的作用。

3.4 改革环评报告评审制度

严谨的评审程序对于促进环评报告质量是有积极意义的，反之也会带来许多负面影响。一是出台相应的管理办法，细化并规范环评报告评审程序，在基层推行第三方评审。二是对评审专家的筛选要有规定，应以经验丰富的一线环保专家为主，尽量减少非环保专家的数量。三是建立审查责任追究制度，对于因环评报告质量出现问题而引起严重后果的，追责的范围要扩大到报告评审专家。

3.5 把握环保工作新动向

环境影响评价是环保事业的一部分，应适应环保新形势的需要，结合我国正在推行的排污许可证制度，积极探索将环评纳入排污许可证制度管理链条中，重点算清建设项目的源强，提出切实可行的污染治理措施及技术，让环评报告从现行的侧重点转变为企业获得排污许可证的技术保障，同时也为环保部门对建设项目的事中、事后监管提供技术支撑。

[1]徐韬.我国环境影响评价的发展历程及其发展方向[J].法制与社会，2009（16）：326-327.

[2]孙艳军，陈新庚，莫创荣，等.规划环境影响评价的发展机遇与挑战[J].环境保护，2005（8）：42-45.

[3]李秋波.全面加强环境监测质量管理工作初探[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（1）：11-13,17.

[4]赵秋雯.建设项目环境监督管理机制的探讨[J].中国环境管理干部学院学报，2015，25（1）：16-19.

[5]刘云伟.环境影响评价中存在的问题及改进建议[J].绿色科技，2012（1）：127-128.

[6]刘克.建设项目环境影响评价报告存在的问题及对策[J].黑龙江科学，2014，5（1）：218.

（编辑：周利海）

Challenges and Opportunities of Environmental Impact Assessment in Market Situation

Hu Enli
（The Office of Total Pollutant Discharge Control in Wendeng District,Weihai Shandong 264400,China）

The market of environmental impact evaluation(EIA)is facing a new fast-transforming situation.Thus,it lacks a process of adjustment and low producing ability,the seeking for fast success and instant benefits,running business without license,artificial fraud and unfair competition appear.All of these negative factors nibble the market of EIA even the whole EIA career.Only by bettering the rules of EIA and the system of supervising,revising and perfecting the technical guidelines of EIA combining the real situation,mastering the new tendency,transforming the unreasonable system,can we adjust EIA to the new situation and keep developing steadily and healthily.

：EIA，market transforming，extrusive problems，supervising system

X2

A

1008-813X（2015）06-0015-03

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.04

2015-10-17

胡恩丽（1974-），女，山东文登人，毕业于山东省委党校经济管理专业，高级工程师，国家注册环评师，主要从事环境影响评价、环境污染防治、生态环境保护等工作。