土壤污染防治专门立法概述

马绍峰

（石家庄经济学院 法政学院，河北 石家庄 050031）

土壤污染防治专门立法概述

马绍峰

（石家庄经济学院 法政学院，河北 石家庄 050031）

当前，我国土壤污染形势严峻，但尚欠缺专门立法，进行土壤污染防治立法迫在眉睫，势在必行。可在比较借鉴国内外立法经验的基础上，从总则、土壤污染防治的监督管理、各种防治措施、应急处置、严格的法律责任等方面对土壤污染防治进行规制。

土壤污染；土壤污染防治；专门立法；立法结构；主要内容

目前，我国土壤污染的形势非常严峻，土壤污染危害严重，“癌症村”，有毒大米、含毒蔬菜等农作物致人伤亡事件，“有毒建筑物”等屡见报端，反响强烈。痛定思痛，我国多次在重要会议、文件中提到要加强土壤污染防治立法。目前，我国环境保护法律体系基本完备，但恰恰欠缺土壤保护专门立法。当务之急，是整合、协调有关立法，进行土壤污染防治综合立法、专门立法。在十二届全国人大常委会立法规划表中，土壤污染防治法（草案） 排在第一位。[1]2017年将展开土壤污染防治法的编制[2]。

当前，我国对制定《土壤污染防治法》已基本达成共识，但对其结构和内容仍见仁见智。笔者拟结合我国最新修订实施的《环境保护法》《水污染防治法》和2015年最新修订的《大气污染防治法》等的结构和内容，在借鉴国外有关立法经验及我国地方有关土壤污染防治规范的基础上，概括提出我国《土壤污染防治法》的立法结构及其主要内容（鉴于污染土壤的有关立法已多分布于我国《水污染防治法》 《固体废物污染环境防治法》 《放射性污染防治法》 《大气污染防治法》等法律法规中，较多体现了“防”的意旨，故本研究立意主要针对如何“治”），希望对我国及我国有关省份，尤其是河北省土壤污染防治立法提供参考和借鉴。

1 总则

该部分可包括如下主要内容：

1.1 立法目的

为防治我国土壤污染，保护和改善土壤环境质量，保障公众健康，促进生态文明建设，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。

1.2 适用范围

本法适用于中华人民共和国领域内的地表土壤和地下土壤。

1.3 基本原则与适用对象

防治土壤污染，应当坚持全面预防、协调发展、综合治理、公众参与的原则，预防、控制和减少农村和城镇土壤污染、农业和工业土壤污染等和生态破坏。

1.4 管理部门

地方各级人民政府应当对本行政区域的土壤环境质量负责，加大对土壤污染防治的财政投入。县级以上人民政府应当将土壤污染防治规划纳入本行政区域的的国民经济和社会发展规划，实行土壤保护环境目标责任制和考核评价制度，具体内容另行制定。

县级以上环境保护主管部门，对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理；县级以上人民政府有关部门，依照有关法律的规定对土壤污染防治工作实施监督管理。

1.5 公众参与

一切单位和公民应采取有效措施，防止、减少对土壤造成的污染和破坏，对所造成的损害依法承担责任。

国家鼓励和支持一切单位和公民对污染损害土壤环境的行为进行检举，接受检举的机关应对检举信息予以重视并及时作出反应，对举报人的相关信息予以保密，保护检举人的合法权益。检举信息一经查实，应对举报人予以物质、精神奖励。

1.6 科技扶持

国家大力鼓励、支持土壤污染防治科学技术研究和先进适用技术的推广应用。

1.7 教育与宣传

国家应将土壤污染防治教育纳入国民教育系列，从学龄前儿童教育抓起，在大学中设置土壤污染防治课程或专业。

县级以上人民政府及环境保护管理部门应利用各种媒体、媒介，加强对土壤环境保护的宣传教育，及时表彰、奖励对土壤污染防治作出贡献的各种主体。

2 土壤污染防治的监督管理

该部分可包括如下主要内容：

2.1 土壤环境质量标准

国务院环境保护主管部门制定国家土壤环境质量标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家土壤环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方土壤环境质量标准；对国家环境土壤质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家土壤环境质量标准的地方土壤环境质量标准。地方土壤环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

凡国家和地方土壤环境质量标准并存时，应执行更严的地方土壤环境质量标准。

2.2 公众参与

土壤环境质量标准应在县级以上环境保护主管部门网站进行公开，一切单位和公民可免费查询、下载并提出质询，接受质询的有关部门必须及时作出答复。

土壤环境质量标准应定期进行修订，最长五年修订一次。

组织制定、修改土壤环境质量标准时，应当以听证会、咨询会、问卷调查等多种形式征求有关部门、企业事业单位、专家和公众等方面的意见，并应确保利害关系人的参与广度与力度。

2.3 不达标公开与改进

县级以上环境保护主管部门应对未达到国家或地方土壤环境质量标准的下级人民政府予以公开，相应人民政府应当编制土壤环境质量限期达标规划，向社会公开，并按照国务院或者省级人民政府规定的期限（最长不得超过两年），采取有力措施，限期达标。

已达到国家或地方土壤质量标准的地方各级人民政府，应当采取有效措施，巩固及持续改善本行政区域的土壤环境质量。

2.4 环境影响评价

编制及建设对土壤环境质量有影响的规划及项目，应当依法进行环境影响评价。

未依法进行环境影响评价的有关规划，不得组织实施，有关建设项目，不得开工建设。具体规定，依照我国《环境影响评价法》执行。

2.5 现场检查权

可借鉴我国新修订的《环境保护法》 《大气污染防治法》等法律，规定执法者对排放土壤污染物的有关主体的现场检查权。

2.6 查封、扣押权

可借鉴我国新修订的《环境保护法》 《大气污染防治法》等法律，规定执法者对非法排放土壤污染物，造成或者可能造成土壤污染的有关主体的排污设施、设备的查封、扣押权。

3 土壤污染防治措施

该部分为立法重点，可包括如下主要内容：

3.1 土壤修复责任

经营者应按照法律规定尽力避免、减少对土壤造成污染。如造成污染，应负责修复或委托专业机构进行修复并承担修复费用。经营者确实无力进行修复或完全修复的，国家应承担最终修复责任。

3.2 分类修复

县级以上环境保护主管部门根据被污染的土壤的程度，确定其属于重度污染土壤、中度污染土壤或轻度污染土壤并予以标识，对重金属、放射性等无机污染土壤和农药、石油等有机污染土壤因地制宜采取土壤置换、化学治理、种植可吸收土壤污染物植物进行生物治理等治理对策。被污染的土壤在修复并验收之前，不得投入使用。

3.3 居民住宅建设用地土壤检测与使用

居民住宅建设用地在开发之前必须进行土壤污染检测，如被确认受到污染的，修复之前，不得用于住宅建设。

3.4 农业土壤检测与使用

国家农业主管部门应对农业土壤定期进行检测，被确认为受到污染的，不得用于种植，已生产、收割、收获、销售的农林作物应及时回收、销毁，由此造成的损失由污染者负责赔偿、补偿或自行承担。

3.5 “高危”企业搬迁与检测

国家鼓励化工、冶金、制革、造纸、油漆、从事放射性工作等易造成土壤污染的企业迁离市区和农业生产区。企业搬迁时应委托专业检测机构对厂区及附近土壤质量状况进行检测、评估并报告所在地环境保护主管部门。

3.6 土壤污染修复基金的设置及用途

国务院环境保护主管部门设置土壤污染修复基金，基金来自国家财政拨款、经营者所缴纳的排污费、社会赞助及捐赠等。该基金主要用于弥补经营者修复被污染土地资金的不足部分、土壤污染防治技术的扶持、土壤修复示范区的设立等，专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院环境保护主管部门另行规定。

3.7 土壤修复合同

国家鼓励、支持国内外专业组织、其他社会组织、个人等积极参与土壤修复，与其签订土壤修复合同，不得无故提前中止合同，保障其合法权益。

3.8 国家扶持措施

国家采取财政、税收、信贷、补贴、价格、押金、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持土壤污染修复合同的履行、土壤污染修复技术装备和土壤修复产业的发展。

3.9 土壤污染责任保险

国家鼓励经营者投保土壤污染责任保险，具备条件的地方可试点要求可能造成土壤污染的经营者强制投保土壤污染责任保险。

4 土壤污染防治应急处置

该部分内容可主要规定发生或可能发生土壤污染事件时，有关主体应依照或参照我国《环境保护法》 《突发事件应对法》 《国家突发环境事件应急预案》 《突发环境事件应急管理办法》等规定，及时启动应急反应，做好应急处置工作等。需要特别强调的是，在发生或者可能发生突发土壤污染环境事件时，企业事业单位首先应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并应以人为本，在发现、发生突发土壤污染环境事件一小时内，优先通报可能受到危害的居民和单位，以最大限度地避免、减少损害的发生。同时还应规定，有关组织和公民等发现发生或可能发生突发土壤污染事件时，可向所在地环境保护主管部门、政府有关部门、企事业单位等报告，提请采取应急措施。一经查实，应给予举报者相应奖励。

5 法律责任

该部分主要规定各种有关主体违反法律规定所应承担的法律责任。刑事责任统一由刑法规定，自不必赘述；民事责任大多可根据民法通则、物权法、侵权行为法、合同法、民事诉讼法、环境保护法等法律执行即可；该部分宜主要重点规定有关主体应承担的行政责任。除对应规定具体违法行为所应承担的法律责任外，需要着重指出的是：对有关经营主体宜规定有违法行为即处罚款（而非仅规定限期改正，对个人违法者可酌情先警告，令其改过），情节严重的可加大处罚力度，且应注意自由裁量权不宜过大；拒不改正的，实施按日处罚。并且在处以罚款时，除处罚经营者外，还可考虑同时对经营者直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以相应罚款，使其引以为戒，以督促其加强管理，起到更好的作用（我国《水污染防治法》第83条和新修订的《大气污染防治法》第122条规定了“双罚制”，甚有道理，但这两部法律仅将“双罚制”适用于造成污染事故的场合，适用范围明显过小，应予扩大）。同时，违法经营者拒不改正或无力改正时，可由主管机关委托或招标有执行能力的第三者代为执行，由违法经营者承担费用。

此外，宜加大对造成土壤污染事故的处罚力度，现行《水污染防治法》规定力度太弱，仅区分规定对造成一般或较大水污染事故、重大或者特大水污染事故的，分别按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十和百分之三十计算罚款，这样的处罚力度起不到重大威慑和引以为戒的作用，不如借鉴2015年新修订的《大气污染防治法》规定：对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按照污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计算罚款。该条规定大大提升了对造成污染事故的肇事者的处罚力度，具有震撼性、强力性，殊值称赞，可资借鉴。但为进一步加大惩戒力度，提升预防性，并与事实相符，可将“直接损失”改成“损失”，以涵盖“间接损失”，令肇事者对其造成的所有损失全面负责。

6 附则

依我国立法惯例，该部分除规定本法的生效时间外，主要规定本法所涉及的有关法律术语，如土壤、土壤污染、重金属污染、直接损失等，凡本法出现的新鲜名词或需作特别说明的术语均需作出解释。另外，国际条约及国外许多国家立法（如德国、印度等）将名词解释部分往往规定在条约或法律除立法目的以外的第2条，且数量不厌其烦。笔者赞同此种立法体例，位置突出，一目了然，先入为主，便于掌握本法内容之大概和利于检索。

鉴于篇幅及当前思考范围所限，本研究未对土壤污染防治的有关概念、特征、土壤污染的危害、国外及我国台湾地区有关立法、土壤污染防治立法的必要性、可行性、指导思想、基本原则等进行详细介绍，而主要是以我国最新修订实施的《环境保护法》 《水污染防治法》和2015年最新修订的《大气污染防治法》等的结构和内容为参照标准，从实务角度概述我国拟订的《土壤污染防治法》的结构和主体内容。至于具体阐述，留待日后思考成熟后再予进行。

[1]靳颖姝.土壤污染防治法有望3年内出台[EB/OL].（2015-09-06）. http：//news.solidwaste.com.cn/view/id_57740.

[2]环保部：明后年重点展开水、土壤污染防治法修订[EB/OL].（2015 -10-20）.http：//money.163.com/15/0604/13/AR95IO0U00253B0H. html?frp21.

（编辑：周利海）

A Summary of Special Legislation on Prevention and Control of Soil Contamination

Ma Shaofeng
（School of Law and Politics,Shijiazhuang University of Economics,Shijiazhuang Hebei 050031,China）

At present the situation of soil contamination in China is very severe,and still lack of the special legislation,so it is imperative to legislate on prevention and control of soil contamination.The regulation on soil contamination should be conducted from general rules,supervision and administration,all kinds of controlling measures,emergency disposal and strict legal liability,etc., on the basis of comparison and learning from home and abroad.

soil contamination，the prevention and control of soil contamination，the special legislation，the structure of legislation，the main content

D992.6

A

1008-813X（2015）06-0007-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.02

2015-11-12

河北省社会科学联合会2014年度重点课题《农村生态环境保护法律问题研究》（2014020103）

马绍峰（1974-），男，河北邯郸人，毕业于中国人民大学环境与资源保护法学专业，博士，副教授，主要从事环境法研究。