我国公民参与公共政策制定面临的困境与出路*

沙季超(华东政法大学研究生教育院,上海200042)

我国公民参与公共政策制定面临的困境与出路*

沙季超
(华东政法大学研究生教育院,上海200042)

我国公民参与公共政策的制定还存在许多困境,主要是由于:传统的政治文化造成了我国公民参与意识的淡薄,部分政府机构的官僚主义使公民参与流于形式,经济发展水平的不平衡造成了公民参与水平低下,同时,公民参与的渠道不畅和制度不完善也是影响公民参与的重要因素。为此,必须积极培养公民参与意识,提高公民参与的能力和水平,拓宽公民参与的制度化和法制化渠道。只有这样,才能确保公共政策的科学性、民主性以及合法性。

公民参与;公共政策;困境;解决途径

现代公共政策的制定是一个复杂的、多种因素相互交织的动态过程,其本质是由政府代表民众意愿对社会发展作出正确判断和选择的过程。迈克尔·罗金斯在其撰写的《政治科学》一书中开篇就明确提出:“合法性不只指‘统治的合法权利’,而且更主要的是指‘统治的心里权利’,现在的合法性意指人们内心的一种态度,这种态度认为政府的统治是合法和公正的。”[1](P2)约翰·克莱顿·托马斯则认为,“公民参与可以促进决策的有效性,并会带来决策的有效信息增多、决策质量提高、公民对决策的接受程度提高、公共部门服务的效率和效益提高、减轻人们对政府机构的批评等诸多好处”。[2](P153)我国学者俞可平将公民参与界定为:“公民参与是指拥有参与需求的公民或公共组织在公共领域内通过各种途径试图影响公共政策和公共生活以表达和实现自己的利益需求的一切活动”。[3]可见,公共政策制定的合法性关键在于公民对政府部门制定的公共政策的认同与忠诚。因此,从民意出发,制定出符合社会公众价值取向的公共政策成为公共政策制定过程的最终追求。[4]因此,只有当政府制定公共政策的价值取向与公民的价值取向相一致时,公共政策才具有合理性与合法性,否则制定出来的公共政策就会面临合法性危机。当前,我国社会已经进入一个结构变革的历史时期,市场经济发展已促成多元利益格局的形成。一方面,改革造成的不同群体的利益调整导致集体性上访、示威事件的增多;另一方面,部分与普通民众或某些利益群体相关的公共决策引起各种纠纷。[5]

一、我国公共政策制定中公民参与的困境

国家公共政策制定必须依靠广大人民,但就目前来看,我国公民参与公共政策的制定仍处于初级阶段,公民参与的整体水平较为低下,尚有很大的空间加以拓展。笔者认为,在实践中,干扰、制约和妨碍公民参与公共政策制定的因素主要有以下几个方面:

(一)传统政治文化的消极影响

受几千年封建专制统治的影响,“官本位”思想在我国依然盛行,同时,缺乏西方社会相对成熟的公民社会实践,是阻碍我国公民参与公共政策制定的重要原因。

1.公民参与意识的淡薄

随着互联网的普及和新媒体技术的发展,公民参与公共政策制定的积极性明显增加,但是,目前我国公民参与行为的动员性远远大于参与的主动性,这说明我国公民参与的意识还比较淡薄。笔者认为,造成我国公民参与意识淡薄的主要原因有:(1)封建残余文化影响了公民参与思想。一个具有几千年封建专制统治历史的国家,造就了顺从的臣民文化,由于受到封建残余文化的影响,致使行政领导个人专断或家长式作风等情况在公共政策制定领域不同程度的存在,不少公民受“官本位”思想的影响,也不愿意介入政治,不可避免地导致了公民参与的主体意识淡薄,并对公民参与公共政策制定的积极性造成了消极影响。(2)民主意识不强制约了公民参与文化。我国历史上存在的传统的“顺民”和“草民”思想,阻碍了我国公民民主意识的形成和发展,与西方较为成熟的公民社会相比,我国公民文化尚处于成长阶段。加之公民参与文化的素质有限,对公共政策制定出台的程序不够了解,因此除相关专业人士和部分知识分子外,很多公民是在盲从的心理下参与,有些公民参与的动机不纯,有些甚至在参与的同时带着强烈的对社会不满的个人情感因素。(3)形式主义做法弱化了公民对参与的信任。大部分公民无法和不愿主动参与公共政策的制定,认为即便参与了也不会改变公共政策的走向;有的认为听证会等参与形式仅仅是表面文章,没兴趣参与其中,宁可在事前放弃参与的机会和权利。这样往往又会在公共政策出台后表现出不满的情绪,甚至引发社会混乱。

2.政府中存在的官僚主义

我国公共政策的决策体制是民主集中制,但是“为民决策”等诸多陈旧的思想观念依然在一部分政府官员的脑中根深蒂固,政府部门也往往忽视让公民参与到政策制定中来,造成了公共政策制定中民主性较低,公民参与程度不高等现象。具体表现在:(1)政府官员在公民参与的认识上有误区。长期以来,我国缺乏民主和公民参与制度化的传统,人治观念根深蒂固,缺乏对权力的监督和制约,大大增加了政治文明建设的难度。时至今日,不少政府官员依然认为公共政策的制定是政府的内部事务,忽视公民参与公共政策制定的重要性,甚至漠视公民参政议政的合法政治权利,往往容易挫伤公民参与的积极性。(2)政府信息公开不足。公民参与公共政策的制定,前提条件就是要求政府及时公开发布决策信息。如果公民不能及时、完整的掌握政府部门制定公共政策过程中的信息,那么就无从谈起公民对公共政策制定的参与,更不用说公民与政府之间的互动了。近年来,虽然各级政府对信息公开的认识正逐步增强,不少地方开展了“阳光政务”活动,但是有些政府部门依然不轻易向公民公开信息,或者仅公开一些日常事务及无关紧要的信息。对涉及群众切身利益的公共政策制定的政务活动,即便按时、按程序公开了,也不注重向公民征求意见,听取公民意见有时就是在履行程序,从而导致形式主义屡屡出现,不仅损害了公民合法权利,也阻碍了我国民主政治的进程。(3)存在以专家咨询等形式取代公民参与的现象。专家咨询在当前我国政府部门制定公共政策过程中已经是一个常见的现象。由于公民参与需要消耗政府部门大量的时间、人力和物力,而公民由于自身知识或能力有限,提出的建议或意见往往价值不大,容易造成政府行政成本过高,同时对某项需要迅速解决的政策问题,公民参与容易导致时间滞后。在这种情况下,政府部门借助专家咨询、智囊团等形式来取代公民参与,保障公共政策的科学性和及时性就成为一种趋势。但是,这种形式也存在弊端,最主要的是专家或智囊团在辅助政府部门决策时,容易出现“按领导意思办事”的现象,一味揣摩或迎合某些领导或部门利益,往往会忽视广大人民群众的总体利益和长远利益。以怒江大坝建设为例,国家环保总局和云南省环保局在同一时期分别就怒江水电站开发问题召开两次专家座谈会。期间,专家们“南北分明”,来自北京的专家都反对修建怒江水电大坝,而来自云南的专家则大部分支持工程上马。[6]

(二)经济发展水平不平衡的状态

经济基础决定上层建筑,社会经济发展水平的高低在一定程度上会直接影响到公民参与公共政策制定。正如亨廷顿在其著作《变化社会中的政治秩序》中指出的:“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随,而且社会和经济更发达的社会,也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[7](P173)根据马斯洛的需求层次理论,一个国家多数人的需要层次结构,是同这个国家的经济发展水平、科技发展水平、文化和人民受教育的程度直接相关的。在不发达国家,生理需要和安全需要占主导的人数比例较大,而高级需要占主导的人数比例较小;在发达国家,则刚好相反。目前我国依然处于社会主义初级阶段,经济发展水平呈现出不平衡的状态,对公众参与形成极大的制约。笔者认为,公民参与公共政策的制定,实际上是公民自我价值的一种体现,因此,公民个人经济实力的大小也对公民参与公共政策制定的需求具有很大的影响。在经济发达地区,公民出于对自身利益的关切,他们的参与是比较主动的,而在经济欠发达地区,公民参与往往是低层次的、被动的。就当前我国公民参与公共政策制定的实际情况考量,出现了“低层次的政治参与较多,高层次的政治参与较少;动员性参与较多,自主性参与较少;手段性参与较多,目的性参与较少”[8]的现象。这些问题的解决,很大程度上取决于我国经济社会的整体发展,只有公民的生活水平和经济收入得到提高,才能为公民参与公共政策的制定提供充足的物质保障。

(三)公民参与渠道不畅和制度的不完善

2013年3月17日,习近平在十二届全国人大一次会议闭幕式上阐释“中国梦”时,明确指出:“中国梦,归根到底是人民的梦”,“我们要随时随刻倾听人民呼声,回应人民期待,保证人民平等参与、平等发展的权利”。[9]对照讲话要求,我们看到了公民参与公共政策制定中存在渠道不畅和相关法律不完善的问题。

1.公民参与民主协商的渠道与范围较窄

目前我国公民参与公共政策制定的渠道主要有以下三种方式:(1)通过选举或推荐公民代表参与政府公共政策的制定,如选举人大代表、听证会等形式;(2)通过由政府部门主持的各种群众座谈会、领导接待日、市长热线等听取公民的意见;(3)通过电子邮件、网络发帖、微博等一系列新形式,自主进行利益诉求的表达。相比而言,最前者是主要渠道,后两者为辅助渠道,三者都是公民参与公共政策制定的重要途径和形式,使公民能对政府制定公共政策的行为发表自己的看法,提出意见或建议。同时,这也是公民监督政府的一种重要方式。但是从目前我国公民参与公共政策制定的实际情况来看,这三种方式并没有充分发挥其应有的作用,在政府与公民之间还不能起到有效地沟通作用,这不仅影响了公民参与的热情,也降低了公民参与的责任感。另外,就公民参与公共政策制定的范围来看,也局限于物价、环保、市容等方面,而对于住房改革、医疗改革、高考制度改革等关系到公民切身利益的事项,公民参与的程度普遍偏低。

2.公民参与民主协商的法律制度不健全

公民参与公共政策的制定,不仅需要从政治高度加以正确引导,也需要从法律层面进行规范和约束。然而,我国各级政府虽然都在鼓励公民参与到公共政策制定中来,但对公民参与公共政策制定的具体内容、方式、途径和步骤等缺乏完善的法律法规加以明确,特别是对公民参与公共政策制定作为程序性要件的法律内容更是欠缺。现实中,政府部门在制定公共政策过程中,还往往不重视认真按已设置的规定程序操作,甚至认为按章办事只会影响效率,以至于违法违规制定公共政策的行为屡见不鲜。因此,如果没有完善的相关法律法规来规范公民参与公共政策的制定,将会导致公民参与公共政策制定的无序性,也容易因不满有关公共政策的出台而引发各种游行示威、信访上访,甚至暴力抗争等行为的出现,增加社会不安定因素。

二、公民参与不充分对公共政策制定带来的危害性

2013年7月,习近平在河北调研时曾经指出,我们的“权力是人民赋予的,要为人民用好权。”在当今社会,合法性的基础在于人民主权。国家的权力来源于人民,只有真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,才能赢得人们的服从与尊重。因此,如果政府在制定公共政策时缺乏公民参与,将会造成极为严重的危害后果。

(一)容易削弱政府公信力

社会主义国家的政府,作为执行民意的机构,应全心全意为人民服务,行为不能违法,政府权力不能滥用。[10]但是,在现实生活中,不少地方政府在制定公共政策时往往把公众视为行政管理的被动承受者和行政成果的被动消费者,导致了公共政策的价值取向和利益取向与民众相背,这不仅损害了政府权威,影响了政府形象,更重要的是导致了公民对政府的不满情绪和不信任感的增长。例如,2014年3月25日晚上7点,浙江省杭州市政府召开新闻发布会,宣布自3月26日零时起,全市实行小客车总量调控管理,采取控制总量和“错峰限行”调整措施。从传言已久、屡屡被否认到政策突然落地、引发抢购狂潮,杭州市的“限牌令”引起社会不少争议。[11]由此可以看出,时至今日,政府在制定公共政策时,依然存在将公民排斥在制定过程之外,凭借经验和主观判断做出的政策,自然不能令公众信服,也就削弱了政府公信力。

(二)容易引发公共危机

邓小平在提出加强民主法制建设的战略方针时深刻指出:“一个革命的政党,就怕听不到人民的声音,最可怕的是鸦雀无声”。[12]公民参与公共政策制定的实现,要求政府决策信息从秘密走向公开。[13]但遗憾的是,虽然政务公开已经成为我国依法行政的一项重要原则,但是政务公开的程度目前还远不能达到满足人民群众期望的程度,一些事先公众并不知晓,被隐匿的政府公共政策一旦曝光,往往容易激起公众极大的质疑和恐慌,从而引发公共危机,加大政府应对的难度。以近年来三起PX项目事件为例,新华网刊登的“系列PX事件舆情回顾与分析”就明确指出,每一起PX事件都在事先已隐匿的风险信息突然被民众知晓后,引起民众愤怒和恐慌,进而引发了群体性事件。厦门PX项目及其危害性,民众事前并不知晓。2007年3月,厦门105名政协委员联名提议,建议项目迁址,PX项目才引起网民的注意。[14]无独有偶,2011年8月和2012年10月,大连和宁波又相继发生了两起由于“市民一开始就被蒙在鼓里”的PX项目,也引发了市民针对PX项目的“广场散步”式的抵制活动,这三起PX项目事件随后均以政府让步,项目停产并搬迁而结束。

(三)容易引发权力寻租行为

中国经济学界的泰斗吴敬琏曾经指出我国社会主义市场经济还处于“半统制经济、半市场经济”的双重体制,在很多关键领域和重要环节,政府(而不是竞争性市场)仍然起了配置资源的主导性作用,政府的控制力触及到社会经济生活的各个方面。西方有句谚语:“绝对的权力导致绝对的腐败”,公共权力是一项高度稀缺的资源,由于政府在制定公共政策时,权力过分集中,而现有监督体系的不健全、监督措施的不完善、监督力量的不到位,为权力寻租创造了环境,故而极容易在政府制定公共政策时引发权力寻租行为。

三、解决公民有效参与公共政策制定的途径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中”。这对我国各级政府未来如何制定公共政策指明了方向,也提出了更高的要求。我国各级政府是人民的政府,要形成公众与政府之间的信任和合作关系,就要认真做好政府公共政策制定中的公众参与工作。

(一)培养公民参与意识

公民参与意识对培育公民参与公共政策的制定起着决定性作用,直接影响着公民参与的深度和广度。胡锦涛在党的十七大报告中就明确指出:“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。”这充分说明我们党已经把公民社会的建设,公民参与意识的培养提到了议事日程。社会主义民主政治建设的推进过程中,需要政府、社会和市场的多向互动,尤其是政府和公民(社会)之间的良性互动,关系着民主政治推进的程度和质量。[15]笔者认为,培养公民参与意识,首先,要克服传统政治文化的不良影响,政府要树立以民为本的执行理念,耐心倾听公民的意见和建议,主动加强与公民的交流,密切与公民的联系,创造一个有利于培养公民参与意识的氛围。其次,要加强公民国家“主人翁”意识的培养,用“主人翁”意识逐渐取代原先的“顺民”思想,从根源上真正树立公民的参与意识。第三,从小就要向公民输入民主、公平、正义、权利的思想,强化他们的主体意识和参与意识,只有这样,公民才会清楚认识到自己是国家的主人,也就会不由自主地主动参与对社会事务的管理。第四,应当继续加快社会主义市场经济的发展,不断提高公民的生活水平和经济收入,为公民参与打下良好的物质基础。最后,要加强政治、法律等有关知识的宣传,对公民进行民主法治教育,使公民能够知道如何行使、享有和捍卫自己参与公共事务的权利。

(二)提高公民参与能力和水平

公民参与公共政策的制定,必须具备一定的参与能力和水平。在现实生活中,虽然有不少公民具有较高的参与热情和较强的参与意识,但是缺乏必备的政治知识与技能,致使公民参与公共政策制定的效率低下,最终流于形式。因此,笔者认为,尽快提高公民参与的能力和水平,应当注意从以下几个方面着手做好工作:(1)加强对公民的政治知识教育,大力发展科学文化事业,确保公民能够掌握必备的政治理论知识、科学文化知识和技能,使广大公民主动关注公共事务,并真正了解公共政策制定的过程,变被动参与为主动参与。(2)加强对公民的法律知识教育,公民掌握基本的法律知识不仅有助于培养公民维护自身合法权益的意识,更重要的是可以增强公民的社会正义感,最终形成正确的参与意识,避免盲从的参与行为。(3)增强公民的社会责任感,通过报纸、电视(手机)新闻、网络等形式,使公民关注政治信息,获知当天发生的各类新闻,克服政治冷漠症。(4)理论结合实际,通过扩大基层民主的形式,如在农村、社区、企事业单位等基层组织强化民主自治,创造公民政治参与的机会,培养公民政治参与的兴趣,积累民主生活的经验,最终提高公民参与公共政策制定的能力和水平。

(三)拓宽公民参与的法制化、制度化渠道

制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程,[16](P14)制度化必须靠法制化来保障和强化。笔者认为,从法律角度来讲,我国公民参与公共政策的制定,应当着重健全和完善以下几个面的制度:

1.健全和完善政府信息公开制度

公民参与公共政策的制定,前提条件就是公民对政府信息的充分了解。同时,政府信息公开,实现“让权力在阳光下运行”,不仅是满足公民知情权的需要,更重要的是可以起到遏制腐败的作用。目前,关注政府信息公开的法律法规主要是2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》,但与国外政府信息公开制度相比,我国政府信息公开制度依据的还仅是行政法规,从其他国家的实践来看,如美国的《阳光下的政府法》、日本的《行政机关所拥有的信息公开法》、英国的《政府信息公开法》,都将有关政府决策信息公开的法律赋予了基本法的地位,甚至成为宪法性法律的组成部分。因此,笔者认为,有必要将我国《中华人民共和国政府信息公开条例》上升为法律,制定一部《中华人民共和国政府信息公开法》,同时将公民的知情权写入宪法。同时,针对政府应该公开而没有公开的信息,还应该赋予公民司法救济的渠道,以确保公民知情权落到实处。随着网络技术的迅猛发展和我国网民数量的激增,大力推动电子政务,通过网络披露信息,在网上开通政务平台,也有助于提高政府信息公开的实效价值。

2.健全和完善民意调查制度

民意调查制度,为公民与政府之间的沟通搭起了一座桥梁,为政府制定的公共政策出台前倾听公民的利益诉求、协调各方利益,维护社会稳定,确保公共政策合乎民意起着重要作用。但是由于公共政策的制定出台往往会涉及到部门利益,有时难免导致民意调查流于形式,偏离了设计民意调查制度的初衷。因此,笔者认为,可从以下几个方面完善民意条查制度:(1)加强民意调查制度的法律建设,用法律的手段来保障民意调查制度能够执行到位。(2)最大程度上广纳民言,政府部门在制定公共政策前实施民意调查时,应当委托专业的第三方民意调查机构,或者通过报纸发放问卷、网上调查、开通民意热线等方式,多渠道广泛搜集客观数据,达到“兼听则明”的效果,避免民意调查结果出现人为操作现象。(3)政府制定公共政策后准备实施前,同样需要广泛征求意见,以最大限度确保公民的各种利益诉求和愿望体现在公共政策中,最大限度实现公共利益。

3.健全和完善听证制度

听证制度作为从西方传来的舶来品,在我国尚处于起步阶段,仍存在如规范化水平不高、独立性不足、代表遴选“行政化”等不少问题。笔者认为,应当从以下几个方面进一步完善:(1)加快建立听证具体制度,统一制定听证程序法,明确听证举办的程序和步骤,完善与听证有关的配套制度。(2)扩大政府听证的适用范围,将涉及到公民切身利益的公共政策,如环境保护、城市规划、教育医疗、重大工程建设等等,都纳入到听证范围内,重要的听证会甚至应当通过电视直播的形式向社会公开。(3)扩大听证代表的范围,听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性,在我国目前的听证实践中,人大代表、政协委员、劳动模范、公务员等社会精英往往成为听证代表的首选对象,但他们未必对各种听证项目都很熟悉。我们应该改“身份标准”为“专业标准”,择选听证代表时重点考虑听证内容及专业能力和参政议政能力,淡化政治身份色彩,提升听证代表的专业水准,从而提高其在听证活动中的代表参与能力。

当前,我国处于经济与社会的转型期,如何让公民更好的参政议政成了一项现实的重要课题。笔者认为,只有通过公民参与公共政策的制定,让公民有机会充分表达自己的利益需求和意见,政府才能够与公民形成良性互动,在广泛听取、吸收公民的不同利益要求的基础上,进行充分的协调和综合后,最大限度的防止决策失误,真正树立政府权威。经过公民参与的公共政策,才能确保其科学性和民主性,并得到人们的普遍服从和尊重,这是现代社会公共政策获取合法性的必然要求。

[1][美]迈克尔·罗金斯等著.政治科学[M].林震等译.北京:华夏出版社,2001.

[2][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[3]俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报,2006-12-18(5).

[4]王永生.论利益集团对中国公共政策的影响[J].贵州社会科学,2007(7).

[5]陈芳,陈振明.当代中国地方治理中的公民参与——历程、现状与前景[J].东南学术,2008(4).

[6]竺乾威.地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例[J].江苏行政学院学报,2007(4).

[7][美]塞繆尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.北京:三联书店,1989.

[8]赵涛.公民参与的影响因素分析[J].法制与社会,2006(8).

[9]卢永春.倾听人民呼声、问政于民方知得失[EB/OL].2014-06-27.http://leaders.people.com.cn/n/2013/0320/ c178291-20850334.html.

[10]朱翠澜.政府公信力与公共政策研究[J].重庆科技学院学院报(哲学社会科学版),2008(6).

[11]王春.政策突袭不利于社会诚信体系建设[N].法制日报,2014-03-27(4).

[12]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[13]石路.当代中国政府公共决策中的公民参与问题研究[D].上海:华东师范大学,2007.

[14]新华网.系列PX事件舆情回顾与分析[EB/OL].2014-06-29.http://news.xinhuanet.com/yuqing/2013-10/27/c_ 125605373.htm.

[15]时伟.增强公民参与意识是促进公民有序政治参与的重要条件[J].学校党建与思想教育,2010(32).

[责任编辑 杨 敏]

The Dilemma Facing Our Citizens'Participating in the Public Policy Making and the Solution

SHA Ji-chao
(East China University of Political Science and Law,Shanghai,200042,China)

In citizen participation in public policy in our country,there exist a lot of dilemma,mainly due to the fact that the traditional political culture weakens the consciousness of citizen participation in our country,and some government bureaucracy makes citizen participation a mere formality.The unbalanced economic development causes the low level of citizen participation,and citizen participation in the channel is not smooth and the system is not perfect,which has seriously affected the initiative of citizen participation.Therefore,we must actively cultivate the citizens'consciousness of participation,improve the ability and level of citizen participation,and broaden the citizen participation system and legal channels.Only in this way,can we ensure the scientific,democratic and legitimacy nature of the public policy.

citizen participation;public policy;dilemma;solution channel

D621.5

A

1009-1734(2015)01-0057-06

2014- 10-20

沙季超,2013级博士研究生,从事法社会学研究。