论依宪治国的必要性与实现路径

陈小红

（中共泉州市委党校 福建 泉州 362000）

论依宪治国的必要性与实现路径

陈小红

（中共泉州市委党校 福建 泉州 362000）

依宪治国是党和国家在选择治国理政方法上的一次重大决定。坚持依宪治国，是由宪法的地位、效力、价值所决定的——宪法是国家治理现代化的保障，是寻求社会共识、平衡多元利益的载体，是国家法制统一的基础，是限制公权与保障私权的有效机制。坚持依宪治国，需要全面贯彻实施宪法，并从完善宪法监督制度、健全宪法解释程序机制和增强全民宪法意识等方面努力。

依宪治国；宪法监督；宪法解释；宪法意识

2014年10月20日至23日，举世瞩目的十八届四中全会在北京召开。此次全会首次专题讨论依法治国问题，审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，是中国共产党第一次在重要文件中明确提出“依宪治国”和“依宪执政”的概念，具有正式的效力，是历史性的贡献。这一理念并非横空出世，而是经过长期的探索过程，是我党治国理论的重大发展——1996年由学界首次提出、2004年被国家领导层采用、2012年再次强调、2014年正式文件确认。

一、坚持依宪治国的必要性

如此肯定宪法的地位，如此强调宪法的价值，皆因于宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，是治国安邦的总章程，是所有社会成员的最高行为准则和一切法律规则的本源。一言以蔽之，宪法是建设法治国家的基础，依宪治国是依法治国的核心。

（一）宪法是国家治理现代化的保障

回顾中华人民共和国自建国以来66年的发展历程，事实上也是回顾宪法的发展史：宪法有尊严、有权威之时，人民安全得以保障，经济社会有序发展；宪法被虚至甚至被践踏之日，人民安全得不到保障，阻碍经济社会的健康发展，还可能会造成经济停滞或倒退。宪法的命运跟国家的命运、人类的命运有着密切的关系。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。而国家治理现代化的基础和根本是法治。因此，十八届四中全会第一次在党的文件中明确提出依宪治国，标志着执政党在未来的国家治理当中，坚定地以宪法为依据，严格地在宪法和法律范围内活动，以保证国家治理的现代化。

（二）宪法是寻求社会共识、平衡多元利益的载体

三十多年的改革开放，中国社会已经由单一化转变为多元化，可以说，利益多元化是今日中国社会的基本性。一个国家可以有多元化的利益，但社会共识应该有最低限度，不能失去底线。中国社会要对国家的基本制度、基本文化和价值观等形成基本共识。否则，无法保证社会和谐和各方利益的平衡。宪法是一个国家、一个社会共识的底线。因此，从这个意义上来说，第一部宪法标志着一个国家的诞生，是这个国家的身份证。

（三）宪法是国家法制统一的基础

我国《宪法》第5条第2款和第3款明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。……”宪法已经明确规定，整个法律法规体系中的统帅和核心是宪法。但是现实情况却是，我们国家和社会在治理体系方面，面临着规则的“双轨制”：即既存在宪法、法律、法规、规章这样一套“国家法律”，又存在报告、文件、讲话、批示那样一套“政策规定”。 两套规则并存，而且规则之间并不一致；甚至两套规则内部也不一致。事实上，要保证一个社会持续、健康地发展，必须建立一套统一的规则体系。社会主义法治体系的第一项重要任务就是要将两套规则体系统一到第一套规则体系中，形成具有中国特色的统一的法律体系。第二步，就是在第一套规则中，必须把宪法作为中心，即任何组织、任何个人都必须在宪法法律规定的范围内活动，不能超越宪法和法律，都必须尊重宪法法律的权威性；所有政策规范、法律法规以及党内文件等规范性文件都不能和宪法矛盾，文件是否具有合法性要以是否符合宪法为标准。

（四）宪法是限制公权与保障私权的有效机制

公权力自诞生之日起，就伴随着自身的的消极特性，一是滥用，即绝对的国家权力必然导致腐败；二是扩张，即国家权力一直会行使到遇到界限为止，这个界限就是宪法法律。而行使权力的人们，虽然人性中具有天使和高尚的一面，但在设计制度时，仍然必须以假设人性中魔鬼和自私的一面为前提（若以天使和无私的一面为前提，则所有的制度均无存在的必要）。而国家权力与公民权利，二者是对立的，是呈反比例的。公权力越膨胀，私权利越无生存空间；反之亦然。当前中国社会面临的最大问题是：公权力滥用。2012年《人民论坛》杂志组织的调查结果显示，排名前十的“国家级难题” 中有四项难题直指公权力行使失范，即是最好的佐证之一。公权力滥用所带来的公权力缺乏权威、社会缺乏共识、私权利未被切实保障等问题，不容我们忽视。解决上述问题的根本途径在于——把权力关进制度的笼子里。“制度的笼子”是指一个国家的宪法或法律，“把权力关进制度的笼子”就是要把公权力关入宪法和法律规定的范围，通过“制度的笼子”来约束和限制公权力，并最终保障公民的私权利。

二、实现依宪治国的路径选择

中国法治目前面临的严重问题是，立法上取得了很大的成就，但是已有的法律得不到有效地实施，法律缺乏生命力。特别是宪法，世界各国宪法的平均寿命为17年，而我国现行宪法颁行至今33年，相较其他国家来说，已属稳定性较高的宪法，但从其诞生之日起，基本上被当做政权合法性的认定书，是“镇国之法宝”。 而宪法的实践性功能一直没能充分发挥，“只闻其声不见其人”，宪法成了我们“最熟悉的陌生人”。那么，我们要坚持依宪治国，也就是依照宪法的规定治理国家，就要全面贯彻实施宪法，“使宪法活起来”。笔者认为，可以从以下三个方面来努力：

（一）完善宪法监督制度

违反宪法与违反一般性法律并不相同，不论是从主体还是后果等方面来说。但不论是违宪还是违法，均应承担不利后果，付出相应代价。《宪法》颁行至今，破坏宪法权威、践踏宪法尊严、甚至将宪法抛之脑后的违宪事件多有发生。违宪行为若得不到及时的清肃和纠正，是对宪法和依宪治国最大的破坏。最高人民法院原院长肖扬曾在某论坛上发表题为“依宪治国才是破解中国难题的有效法宝”的演讲时，提到“对一次违宪行为的及时追究的重大意义胜过一千次对宪法条文的宣讲的价值”。受制于机构、制度等因素，中国的宪法监督制度一直未真正地落实到位。要做到全面贯彻实施宪法，首先就必须解决宪法监督、违宪追究的问题。笔者认为需明确下列问题：

1. 监督主体

《宪法》第62条明确，全国人大的第二项职权是监督宪法的实施；第67条规定，全国人大常委会的第一项职权是监督宪法的实施。因此，在现有的法律框架下，我们已经明确我国的宪法监督机构是全国人大及其常委会。但长期以来，二者从未行使过这项职权。为了强化违宪审查制度的实效性，学界目前比较一致的意见是，全国人大可以在现有的9个专门委员会的基础上增加一个“宪法委员会” 或是“宪法监督委员会”， 或是将现在的“法律委员会”改成“宪法和法律委员会”，由专门机构对规范性文件进行违宪审查。

2. 监督方式

（1）事前的预防性审查，即在法律文件生效前进行审查——事实上，中国有自己的违宪审查制度，主要是备案审查，但并未得到真正实施。截至2013年末，全国人大常务委员会累计收到的备案的规范性文件中，行政法规502件，地方性法规22253件，司法解释189件，但没有一件在备案审核当中因违宪违法而被废除或者变更或者撤销；公民个人根据《立法法》规定提出违宪违法审查建议共有1137件，但没有一件得到公开的答复或者处理。因此，四中全会也明确提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”因此，我国的法治完全可以从自身资源出发，从宪法出发，“如果我们控制了行政法规以下的规范性文件，中国的违宪审查制度也会形成我们的经验、我们的特色。”

（2）抽象的原则审查，即在法律文件生效以后发生具体案件前进行审查。

（3）具体的案件审查，即在法律文件生效以后发生了具体案件的审查。曾轰动法律界的“齐玉苓诉陈晓琪案” 开创了中国宪法作为民事审判依据的先河，成为“中国宪法司法化第一案”，但随着2008年最高法的一纸公告，废止对该案的司法解释，法院不能援引宪法裁判争议。中国宪法司法化，路漫漫其修远兮。

3. 监督后果

违宪的制裁是针对行使国家权力的特定形态作出的规定，不同于违法。因此，承担不利后果的主体自然不包括企事业组织和普通公民。依据不同主体，违宪责任的承担方式主要有：取缔政治组织，弹劾、罢免国家领导人，不予批准、责令修改、撤销、宣告无效、拒绝适用某规范文件等。

（二）健全宪法解释程序机制

作为一种规范和价值体系，宪法只是提供一个规范框架，这一框架并不是固定不变的，而是有一定的弹性和空间。例如，2004年中国修改了宪法，将人权保障从党的主张转化成宪法意义上的人权保护条款，仅此条款就可成为此前废除劳教制度、现今改革户籍制度及未来进一步改革的正当性依据；又如：虽然200多年前美国就有了宪法，但实际上美国经济社会基本秩序主要是由宪法中27条修正案来保障的。所以说成文宪法的文本空间、价值空间和解释空间非常大。

过去我们主要通过修正案的方式来解决宪法规定与经济社会发展的冲突，宪法解释作用得不到充分的发挥，没有将抽象的宪法规范转换为具体规则，宪法的解释和适用还有很大空间。在现有的框架下，要更好地发挥宪法的作用，应当利用好宪法解释功能，使民众在内心真正地确认和相信宪法的稳定性。目前学界比较一致的意见，是尽快制定一部《宪法解释程序法》，通过宪法和法律解释机制的强化使修改法律的频率降低，稳步推动宪法的运行。

（三）增强全民宪法意识

1. 建立宪法宣誓制度

宪法宣誓制度有极其重要的象征意义：被任命者通过宪法宣誓这种神圣、庄严的仪式，宣示将如何对待职权和责任，能更好地让宣誓者知道权力的来源是人民，强化其法律意识。这一制度实施的关键在于：

（1）仪式要规范。要让它成为树立宪法权威的“神器”，首先得从形式上统一以保证其神圣感。值得欣喜的是，今年7月全国人大常委会表决通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》，从2016年1月1日起，各级人大选举或决定任命的国家工作人员，以及“一府两院”任命的国家工作人员，就职时都要公开进行宪法宣誓；要求宣誓场所“应当庄重、严肃，悬挂中华人民共和国国旗或者国徽”； 明确宣誓誓词为70字。

（2）践行更关键。宪法宣誓固然重要，但不能将宣誓形式化，而忽略了实际贯彻执行宪法的重要性。不能宣誓完就算完成了任务，宣誓后就置之不理。如果宪法、国家和人民在心中，即便没有宣誓，这个人也是忠诚于宪法国家和人民的；如果宪法根本不在心中，只是为了应付宣誓这种形式，宣誓完就置若罔闻了。如何让宪法宣誓制度不流于形式，有专家建议：重点考核拟提拔人员过去的行为有无法律污点，同时对宣誓人员进行相应的宪法知识培训和考核。当然，不论采用何种手段和方式，将宪法宣誓制度真正内化为每个公职人员职业道德的约束，形成一种宪法文化、法治文化，才是问题的根本。

2. 设立国家宪法日

尽管宪法日只是一个形式，但是宪法价值的维护和权威的提高，却离不开这种形式。有关部门正在研究讨论如何隆重地纪念国家宪法日。而今年“两会”期间，就有全国政协委员代表刘昕建议将12月4日国家宪法日设立为法定假期，理由之一是日本、西班牙等20多个国家都有宪法节。将特殊纪念日设为法定假期，本身可谓一箭双雕：既是一种纪念和提醒，放假也让人们更有时间去策划、参与相关纪念活动；同时又增加了公民带薪休假的基本福利。但是否设定，因为事关我国经济社会运行的连续性、稳定性，需要考虑增加法定假期天数的总量，以及假期的科学分配等问题，需经充分论证与调研方可作出决定。

另外，就庆祝形式而言，去年的首个国家宪法日，全国各地、各单位也组织了各种各样的活动宣传、普及宪法。但总体来看，多数活动是“自上而下”式地规定任务，缺乏民众主动参与、“自下而上”的庆祝活动；而且活动形式较单一。如教育部下发文件《关于在国家宪法日深入开展宪法学习宣传教育活动的通知》要求中小学宪法晨读活动、特别升国旗仪式、宪法教育课；高校和职业学校要结合实际，灵活采取多种方式自主组织开展宪法教育活动，其中政法院校须进行宪法宣讲。在这方面，西方国家的部分做法可供我们学习借鉴：如美国为中小学生发放印有宪法宣传的T恤、在学校餐厅提供由红、白、蓝三色装点的patriotic lunch（爱国午餐）；俄罗斯组织多种多样的庆祝活动，从presidential speeches（总统演讲）到mass pageant（群众游行），甚至是beauty pageant（选美活动）

3. 在全社会普遍开展宪法教育

《法律与宗教》的作者、著名法学家哈罗德·伯尔曼曾经生动地讲述了一个人的法治精神如何形成于幼年与日常：当一个小孩对另一个小孩说“这是我的玩具”时，这表明他有一种原始的物权概念；当小孩抱怨“你答应过我的”时，这实际上是合同法的概念；当小孩说“你先打我的，这不是我的错”时，这是侵权和刑法的概念；当小孩说“爸爸说可以这样做”时，这便是宪法上的概念了。简单说，伯尔曼相信法治观念是可以通过日常生活习得的。

坚持依宪治国需要培养全民的宪法意识。树立宪法权威光是公务员们学习宪法文本、政府重视与践行宪法还远远不够，从宪法的角度来说，要求人人都尊重它，因为法律的权威来自人民的内心拥护和真诚信仰。所以四中全会提出把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程；党委（党组）中心组要把学习宪法法律，党校、干部学院、社会主义学院和行政学院要把法制教育设置为必修课。要求既已提出，接下来要做的便是不折不扣地执行。

［1］朱晓明.党政领导干部宪法法律理念研究［J］.云南行政学院学报，2013（4）：74-78.

［2］韩大元.中国共产党依宪执政论析［J］.中共中央党校学报，2014（12）：5-9.

［3］韩大元.论公务员的宪法教育［J］.当代法学，2015（1）14-19.

［4］胡锦光.2013年中国十大宪法事例评析［M］.北京：法律出版社，2015，1-13.

［责任编辑：何玲霞］

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1672-1047（2015）06-0085-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2015.06.25

2015-10-23

陈小红，女，福建泉州人，硕士，讲师。研究方向：宪法，经济法。