以法治方式构建和谐劳动关系

深圳大学法学院教授 博士 徐道稳

近年来，我国劳动关系出现了一些新的变化，呈现一些新的特点，主要表现为劳动争议案件居高不下，工人群体性事件经常发生，劳动关系呈紧张趋势。在劳动争议中，有组织维权数量在增加，争议的焦点从权利争议向利益争议转变。这些新变化和新特点在发达地区表现得尤为明显。据统计，2013年和2014年，广东省影响较大的工人停工事件分别达到16起和17起，其中多数起因是工厂搬迁后的补偿问题。构建和谐劳动关系既是劳动法律法规的价值追求，又是社会治理的目标之一。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。构建和谐劳动关系必须坚持“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的方针，运用法治思维和法治方式，强化法律在维护职工权益、化解劳资矛盾中的权威地位。一般而言，调整劳动关系的法律机制包括劳动基准、集体劳动合同和个别劳动合同。在我国，规范个别劳动合同的法规政策备受重视，而劳动基准和集体合同却未能发挥应有的作用。另外，调整劳动关系的社会机制也被忽视，消费者和民间组织对劳动关系的影响微弱。本文试图从劳动基准、集体协商和企业社会责任等方面提出构建和发展和谐劳动关系的途径。

调整劳动基准结构

劳动基准有广义与狭义之分。狭义劳动基准仅指劳动条件基准，如工资、工时、休息休假、劳动安全卫生基准等；广义劳动基准不仅包括劳动条件基准，而且包括劳动关系运行规则基准，即法定的强行性劳动关系运行规则，大致可分为经济权利劳动基准（包括最低工资、劳动定额、经济补偿、社会保险、职工福利等）、人身权利劳动基准（包括劳动安全和卫生、自由劳动等）和社会权利劳动基准（包括结社自由、公平就业等）。本文采用广义理解。对我国劳动基准的评价历来有高低之争。有的学者认为，我国劳动基准偏高了。也有的学者认为，我国的劳动标准不是高了，而是低了。从广义劳动基准看，笼统地说我国劳动基准高或低都有失偏颇。通过比较大陆和台湾地区的部分劳动基准可以发现，大陆劳动基准中的工作时间、加班限制、加班费、童工和女工保护等标准高于台湾。但是，我国社会权利劳动基准明显低于发达国家和地区，例如，罢工权至今尚付阙如，自由结社权也是水月镜花。另外，经济权利中的收入标准也比较低。

通过分析和比较，我们发现，我国劳动基准体系的结构不甚合理，有一定的调整空间。至于如何调整，学术界也是争议不断。有学者提出，我国劳动基准法应当以“低标准、广覆盖、严执法”为目标，但是其中的“低标准”受到一些学者的质疑。学者们的分歧实际上可分为两个层面，一是对劳动基准的理解层面，有的从狭义理解，有的从广义理解。二是事实和价值的关系层面。“低标准”之所以受到质疑是因为其在道德上不正确。我国底层劳工的命运难道还不够惨吗？跳楼秀、黑砖窑、开胸验肺现象难道还不够多吗？鼓吹“低标准”者良心何在？问题是，目前劳工的境况是低标准导致的吗？提高标准能改善劳工的境况吗？有学者通过实证研究发现，劳动法执行过程中已经形成了“次标准”，即在劳动法规定的强制性劳动标准之外，劳动法的执行过程产生了一个资方、劳动者和政府等相关方基于默契共同遵守的标准。该标准通常低于法定劳动标准，并将违法形塑为常态和长期趋势。这说明，劳动基准高当然好，而且还能赢得一时的喝彩，但是能否做到对劳动者更为重要。法律是一种制度安排，其生命力在于可行性和执行力，好的法律不能执行最终反而会损害法律的权威。因此，在制度设计时不能用价值偏好代替事实分析。

笔者认为，“低标准、广覆盖、严执法”可以作为现阶段调整我国劳动基准结构的原则，但是“低标准”不应成为公共政策的价值追求，而只是现实选择。首先，低标准是相对的。考虑到我国经济发展水平和企业承受能力，相对于发达国家，我国的劳动基准可以偏低。其次，低标准是有条件的。低标准的首要条件是，工人要有集体行动权，否则，低标准对底层工人可能就是灾难；低标准并不必然导致广覆盖和严执法，因此，低标准和广覆盖、严执法必须放在同一个制度框架中通盘考虑，不可分割。再次，低标准是有限度的，不是越低越好。劳动者应当共享经济和社会发展的成果，应当有能力维持社会普遍认可的体面生活。因此，随着经济的发展，劳动基准应当逐步提高。

我国劳动基准结构的调整是一项复杂而艰难的工程。正如有的学者指出，我国劳动基准立法存在立法分散、位阶低，内容缺失、陈旧、不具体，地方差异大等问题，而且，有关劳动基准的理论问题尚需深入研究。例如，劳动基准对小企业是否可以豁免？不同类型的企业是否应该实行同样的劳动基准？劳动基准调整的内容庞杂，但难度不一。社会权利劳动基准调整的难度可能最大，其中，工人的自由结社权和罢工权目前尚看不到希望，但是反就业歧视和反强迫劳动等标准相对较容易建立。人身权利劳动基准（主要是职业安全卫生标准）在我国一贯受到重视，但是执行得并不好。近年来，有学者建议将职工心理健康纳入劳动安全保护，特别是“富士康事件”后，这种声音更多；同时，还有学者指出，工作环境权是劳动者劳动权利的重要内容，工作场所性骚扰行为侵犯了劳动者这一权利，因此，用人单位应当对职场性骚扰行为承担劳动法上的责任。上述有关扩大劳动保护范围的研究成果对维护工人的权益无疑具有积极意义，但是目前将其上升到立法层面似乎并不现实。经济权利劳动基准的调整相对较为容易。最高工时、休息休假、加班费等标准可以适当调低，从而给集体协商留下空间，也给中小企业用工提供一定的灵活性。但是，劳动报酬标准与我国经济发展的速度不相适应，有较大的提升空间，而且，在贫富差距逐步扩大的今天，提高劳动报酬标准尤有现实意义。

完善集体协商立法

集体谈判是市场经济国家调节劳动关系的重要制度，也是劳动者维护自身权利的重要手段。20世纪90年代初，我国提出建设社会主义市场经济体制后，劳动部门曾提出全面建立集体谈判制度的设想，但是，后来并没有坚持这一设想，而是用“集体协商”取代“集体谈判”。《劳动法》规定，企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同，但是通过何种方式、何种程序签订集体合同，该法并未规定。1994年，劳动部发布《集体合同规定》，明确劳资双方可通过集体协商签订集体合同，其主要内容包括劳资双方代表的产生、集体合同的签订和审查、集体劳动争议的处理等，初步确立我国集体协商的制度框架。后来，劳动和社会保障部又先后发布《工资集体协商试行办法》（2000）和新的《集体合同规定》（2004），主要内容还是集体协商的原则、内容、程序，协商代表的产生，集体合同的审查，集体合同签订争议的协调处理等。《劳动合同法》（2007）规定，在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。这一规定旨在解决小企业集体协商难的问题。

通过比较1994年和2004年的集体合同规定可以发现（如下表），10年间虽然我国经济结构、社会结构、工人的权利意识等已经发生了很大变化，但是集体协商立法在一些重大问题上却几乎没有进展。2004年的《集体合同规定》在集体协商的内容、协商程序、代表的产生、代表的职责、对职工代表的保护等方面有所细化，特别是增加了专业协商代表的条款，有利于劳资双方协商力量的平衡。但是，在协商过程中的信息披露、对职工代表的劳动合同解除保护、集体协商争议的处理等方面并没有进步，甚至有所倒退。例如，对协商过程中的信息披露未作规定，把冷静期从60天改为由双方商定，把“5年内不得解除职工代表的劳动合同”改为“职工代表在其履行代表职责期间劳动合同期满的，劳动合同期限自动延长至完成履行协商代表职责之时”。特别是“谈不成怎么办”、“如果双方就冷静期无法达成一致，如何处理”等关键问题一直没有突破1994年的规定。

我国集体合同立法比较

对职工代表的保护职工一方代表在劳动合同期内自担任代表之日起5年以内除个人严重过失外，企业不得与其解除劳动合同。企业内部的协商代表参加集体协商视为提供了正常劳动。职工一方协商代表在其履行协商代表职责期间劳动合同期满的，除个人严重过失外，劳动合同期限自动延长至完成履行协商代表职责之时。职工一方协商代表履行协商代表职责期间，用人单位无正当理由不得调整其工作岗位。信息披露在不违反有关保密法律、法规的规定和不涉及企业商业秘密的前提下，协商双方有义务向对方提供与集体协商有关的情况或资料。协商代表应提供与集体协商有关的情况和资料。集体协商程序规定得过于简单。集体协商的启动；协商前的准备；集体协商会议的举行；集体合同的订立、变更、解除和终止。集体协商争议的处理协商未达成一致，经双方同意，可以中止协商。中止期限最长不超过60天。集体协商过程中发生的争议，由劳动保障行政部门协调处理。协商未达成一致，经双方同意，可以中止协商。中止期限由双方商定。集体协商过程中发生的争议，由劳动保障行政部门协调处理。

从总体上看，我国集体协商立法呈现如下特点。一是“散”。有关集体协商的规定散见于《劳动法》、《劳动合同法》、《集体合同规定》等法律法规。二是“低”。即效力等级低，《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》为部门规章，权威性不够。三是“空”。即规定粗疏，内容空洞，回避关键问题。例如，劳动争议协调处理机构的法律性质是什么？其制作的《协调处理协议书》的法律效力如何？拒绝履行协议书的法律后果是什么？这些问题均不明确。四是“滞”。即集体协商立法滞后于社会发展的需要，未能有效回应劳动者的关切。为充分发挥集体协商制度对劳动关系的协调作用，必须把集体协商的各个环节纳入法治轨道，提高集体协商的法治化水平。提高集体协商立法层次，制定专门法律或行政法规，解决集体协商立法“散”和“低”的问题。丰富立法内容，直面关键问题和敏感问题，细化法律责任，完善救济程序，解决集体协商立法“空”和“滞”的问题。

促进企业承担社会责任

20世纪90年代，企业社会责任运动在西方发达国家兴起，并随着全球化的浪潮迅速向发展中国家蔓延。倡导企业承担社会责任是维护劳工权益、构建和谐劳动关系的重要手段。企业社会责任运动传入我国后，对劳动法律法规的贯彻落实和保障劳动者的合法权益也起到了积极作用。发达国家的经验表明，企业承担社会责任并不是企业家因为良心发现而主动实施的自觉行为，而是在消费者运动和其他社会运动的推动下企业回应社会期待的一种策略。当然，在企业社会责任运动席卷全球的今天，也不乏企业主动承担社会责任。企业社会责任运动是在公民社会的背景下产生的一种公民运动。这种运动之所以迅速发展，是因为个人公民和企业公民具有强烈的责任感和参与意识，是因为社会各界对人的基本尊严和人权的深切关怀，是因为存在一个相对独立且理性的公共领域。我国开展企业社会责任运动也需要强大的社会基础。通过社会运动和制度建设，增强个人和企业对社会的责任感和参与意识，培育以媒体和民间组织为主体的公共领域，使履行社会责任逐步成为企业的自觉行为。

第一，发挥民间组织的监督作用。虽然我国消费者组织对劳工权益关注不够，但是近年来我国劳工组织、环保组织和其他民间组织在推动企业社会责任方面日益活跃，为维护劳工权益做出了积极贡献。例如，《劳动合同法》实施后，香港“大学师生监察无良企业行动”（SACOM）发布调查报告，指责玖龙纸业是港企之耻，希望玖龙纸业的主要投资者和重要客户立即向其施压，以改善劳动条件。“富士康跳楼事件”发生后，SACOM又向富士康提出抗议，并呼吁消费者抵制富士康为苹果公司代工的iPhone。2010年，36家国内环保组织指出苹果公司供应商在职业安全、环境保护、劳工权益方面存在严重问题，敦促苹果公司公布供应链信息，对苏州联建科技公司和运恒五金公司员工正己烷中毒事件做出回应。2011年2月15日，苹果公司公布了2010年供应商责任进展报告，首次回应中国工人正己烷中毒事件。2012年2月，苹果公司在内外夹击下被迫委托美国公平劳工协会（FLA）对中国的代工厂进行独立调查。目前，我国需要改善民间组织的生存环境，提高它们的服务能力，以进一步发挥民间组织在推动企业社会责任上的监督作用。

第二，发挥政府的主导作用。我国应建立“政府主导、企业自律、社会监督”的企业履行社会责任的新模式。之所以提“政府主导”，是因为我国具有“强国家，弱社会”和“大政府，大市场”的特点。如果政府不参与，企业社会责任运动将很难推动。此外，企业社会责任可分为法定责任和道德责任，道德责任由企业自愿履行，法定责任必须有强制机制。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“加强企业社会责任立法”，应该是以法定责任立法为重点，这也决定了推动企业社会责任必须由政府主导。当然，政府主导并不是政府包办，政府只扮演倡导者和监督者的角色，具体包括：建立企业社会责任协调机构，统一领导，分工负责；组织制定企业社会责任考核评价体系，通过设定各类指标的权重，实现政府对企业的引导；制定激励政策，如政府采购、政府投资、税收优惠等与企业社会责任挂钩。

第三，发挥工会的协调作用。落实劳工的权益是企业社会责任的基本内容，而维护劳工的权益是工会的主要职责，因此，工会在推动企业承担社会责任方面有很大的活动空间。工会要利用各种宣传资源，及时向社会各界宣传、介绍有关企业社会责任的基本知识和实施机制，让全社会都关注企业社会责任，营造推动企业社会责任的社会氛围。同时，工会要确立新的维权观，从宏观的依法维权转向在法律框架中，用社会责任标准实施具体的、有针对性的维权；工会应通过社会化和职业化改革参与到企业管理、经济发展、社会稳定这个社会大系统中，争取企业社会责任宏观管理的主体地位，包括企业社会责任标准的制定和审核认证。此外，工会可借鉴集体协商制度与企业联合会或行业协会建立社会对话机制，签订企业社会责任框架协议。在协议中，企业方应承诺遵守工资、工时、职业安全和劳动保护等方面的基本劳动标准；工会方有权检查这些标准是否被遵守，并发布企业社会责任调查报告。

第四，发挥社会责任报告的督促作用。近年来，越来越多的大型企业自觉发布企业社会责任报告，对推进企业承担社会责任起到了很好的示范作用。但是，目前企业社会责任报告存在信息披露不均衡、缺乏第三方审验等问题。应进一步完善企业履行社会责任信息披露制度，敦促更多的企业主动承担社会责任。有条件的企业应设立专门责任部门、设立专门预算、开展社会责任考核评价、开展利益相关方需求调查等工作。主管部门要尽快制定社会责任会计的具体准则，对企业社会责任的确认、计量、记录、报告等作出明确规定。通过健全会计法规体系，使社会责任会计有法可依，使企业社会责任会计信息披露有统一标准，增强可操作性与统一性，避免各行其是。企业社会责任报告应包括安全生产、产品质量、环境保护、在职培训、员工权益保护、慈善捐赠等内容，并需要得到独立第三方的审验。