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关于加强海上渔业安全管理的几点思考

2015-03-27郭庆祝代红梅

环渤海经济瞭望 2015年11期
关键词:渔港渔船渔业

■卫 航 郭庆祝 代红梅

据不完全统计,2014年,我国共发生渔船水上各类事故280起,死亡(失踪)239人,沉毁渔船75艘,渔民群众生命财产一定程度上遭受严重损失。渔船安全问题已成为我国渔业领域“三大安全”问题之首。我国渔船数量众多,分布海域广阔,生产作业海域环境恶劣,加之从业人员素质参差不齐,生产作业方式冗多复杂,特别是渔船自身安全状况尚需进一步改善,解决渔船海上生产的安全问题格外困难,任重而道远。

我国海上渔业安全现状

党的十八大以来,安全工作被提到一个前所未有的政治度。习近平总书记指出,发展决不能以牺牲人的生命为代价,这必须作为一条不可逾越的红线。因此,如何预防和管控好海上渔业生产风险,增强渔船事故防范能力已是做好现代渔业安全管理、保障和推进渔业安全发展、科学发展的当务之急,刻不容缓。2014年,我国共发生渔船海上生产安全事故237起,死亡(失踪)159人,占全年水上安全事故总量的84.64%,同比分别减少28起、99人;海上交通事故26起,死亡(失踪)58人,同比分别减少18起、17人;自然灾害事故17起,死亡(失踪)22人,同比分别减少24起、136人。

可以说,尽管我国渔业安全管理工作取得了一定的成绩,渔船水上安全事故明显下降,但是渔业安全基础薄弱、安全监管和安全生产责任落实不到位的现象还存在。渔业安全隐患和影响制约渔船安全的因素仍未得到有效解决,加之极端、恶劣和灾害性天气的突发性、不可预知性,都增加了安全事故发生的不确定性,也加大了安全管理工作难度。

安全管理工作中存在的问题

按照事故发生“人、机、环境、管理”4个致灾机理要素分析,我国渔业安全管理工作主要存在以下几个问题:

(一)从行业人员上看(渔民的因素)

目前,我国的渔业从业人员中,传统作业渔民比例微小(低于20%),大部分为内陆省份农民。尽管渔业部门每年都加大安全生产宣传教育和技术技能培训,但船员流动性较大。部分船东船长挣钱心切,受利益驱动私拉乱招未持证人员擅自出海、违规生产,加之该部分出海人员素质较低,专业技能差,安全防范意识薄弱和违章操作等因素,出海易酿成恶性事故。

(二)从行业机具上看(渔船的因素)

我国渔船建造工作历史欠账较多,大部分为老、破、旧木质渔船,船舶质量差,加之维修保养不善,安全系数较低,而安全、节能、环保型的钢制、玻璃钢制、铝合金制等标准化渔船比例较小。因此,鉴于目前渔船现状,作为海上生产作业工具其应对海上风险的化解和抵抗能力较弱,一旦遭遇海上极端性天气,险情往往演变成事故。

(三)从行业环境上看(海域的因素)

恶劣的海况自然条件给渔船海上生产带来一系列不安全因素,麻烦很多。特别是秋冬时期我国北方地区风灾多发。渔船海上生产作业频繁,加之海上大风、雾霾和风暴潮等突发极端性天气增多,安全生产隐患和海上事故风险随之增加。同时,海上交通运输业的发展,商船通航路径往往与渔场交叉重叠,海上交通环境复杂,也促使商、渔船碰撞事故呈多发态势。

(四)从行业设施上看(渔港的因素)

“十二五”期间,虽然中央和地方都加大了渔港建设投入,我国渔港建设水平也有了一定的提高。但由于基础薄弱,历史欠账较多,渔港建设规模和数量仍然不足,建设水平和标准仍然偏低,仍然不能有效满足渔船安全锚泊和避风的需要,渔港正常功能发挥受到制约和限制,一定程度影响渔船停泊和航行安全,渔业安全隐患较大。

(五)从行业管理上看(渔监的因素)

我国沿海渔业行政监管力量薄弱,监管手段滞后,渔船跨海域、跨海区生产、作业分散的动态生产特点,致使渔业安全管理力量明显不足,安全管理鞭长莫及。安全宣传、技能培训、执法检查、隐患整改等管理工作难度很大,特别是渔船异域(军港、商港及私营渔港)泊靠安全执法检查难,隐患渔船一旦逃脱监管视线,违规出海易酿成事故。

做好安全管理的工作思路

(一)健全完善安全法制体系建设,推进安全规范管理

对渔业安全生产依法实施监督管理,最根本的是要建立起切实有效的保障安全生产,维护从业者安全的法律法规、规章制度、安全操作的相关标准、技术规范及制度等,进一步规制渔业安全生产行为,保证海上生产安全。

一是规范完善已实施的制度办法。转港渔船生产管理办法、养殖渔船海上安全生产管理办法、渔船编队生产管理办法、大风信息传递办法等具体行业管理办法、意见和制度已经为保障渔业生产安全起到了较好的规制作用。要提高这些规章制度的强制力和执行力,继续搞好调查研究,对其进行修改完善、升级,使之上升为法规。

二是及时出台新形势下的管理规制。针对新形势下渔业安全工作面临的新情况、新问题、新特点,对捕捞、养殖业安全生产条件、作业现场、安全设备,事故防范、应急措施以及渔港渔船渔村、船主渔民、监管部门责任等进行深入研究,探索新形势下渔业安全生产的规律,出台管理规范及行业监管制度,拓宽依法管理渔业安全领域,为生产者提供更规范、更具体的行为规则。

三是加快制定技术规范操作规程。渔业安全技术规范和操作规程,既是行政主管部门指导、服务渔业安全生产工作的依据,更是生产者减少失误,保证生命财产安全的作业指南。研究对船舶安全设备的配置、海上作业及监管服务等领域的安全生产技术要求,运用简单、统一、协调、优选原理,制定切实可行的安全生产技术规范和操作规程,为提升渔业安全生产管理和自控水平提供重要技术支撑。

四是严格实行渔船海上作业准入。各类渔船须按渔船检验机构规定,配齐消防、救生、通讯、导航等安全设备,出海作业按规定配齐职务船员和普通船员。渔船实行渔船检验证、渔船登记证、捕捞许可证三证统一,养殖船驾驶者及从业人员具备特定技能资质,捕捞船员经过岗前专门培训,其他辅助渔船员也须按相应规定执行许可制。渔船员海上生产作业全过程必须穿着救生衣,严禁超风级、超航区出海作业。

(二)加强渔业从业人员培训教育,确保船员安全适任

海上捕捞及养殖生产从业人员安全意识和岗位技能的高低,直接关系到渔船海上生产的安全可靠性。

一是突出教育重点,全面抓好教育培训。船长、大副、轮机长等职务船员是渔船海上生产安全的核心圈。要建立刚性培训计划,每年对他们强制进行一定天数的渔业安全生产职业培训。同时抓好普通船员培训和船主、船员家属的延伸培训,为海上安全生产助力。重点渔区的中小学,设立渔业安全生产专项知识教育课,拓展安全生产教育范围,扩大社会影响力。

二是贴近生产实际,科学设置培训内容。首先,设置必备的安全生产知识,主要包括国家、地方关于渔业安全生产的法律法规,渔业从业者相关权利和义务;其次,生产过程中的操作规程,包括航行规定、避碰规定、装载规定、有关事故应急救援和处理知识等;再次,本岗位的安全操作技能,包括航行驾驶、轮机运行、下网上网、装卸货物、观察瞭望、自救互救等知识。对船主、家属等相关群体的培训教育内容,应突出渔业安全生产权力、义务、责任及利益等内容,切实把安全管理亲情化。

三是规范培训行为,建立长效管理机制。增加教育培训的技术含量,培训教材配置数字影像技术,图文并茂,通俗易懂;编制出台渔业海上较大以上事故案例分析影像读本,全面覆盖渔船船东船长,基本形成渔业安全教育培训系列教材;充分发挥海洋院校的资源优势,搞好理论与实践有机结合,推进渔船员安全生产素质全面提高。

(三)加强安全生产保障体系建设,确保生产作业安全

一是改进渔船安全救助装备,增强渔船自救能力。完善渔业安全通讯网,40马力以下渔船要普及安装GPS救助定位通信终端、80马力以上渔船要安装北斗船位导航监控设备,40马力以上渔船安装AIS自动识别避碰设备。要继续扩大渔船气胀式救生筏配备范围,40 马力以上的渔船配备率

100%。

二是抓好渔港基础配套,完善渔港服务保障功能。渔港防波堤、消防、照明、救灾船等安全基础设施要按照渔港港章确定的内容做好配备和完善,达到国家规定要求。二级以上重点渔港安全监控系统装备率达到100%,并实现与上一级渔业安全监控中心联网运行。在国家级中心渔港和一级渔港建立渔船进出港办证中心,执法监督摩托艇和陆域执法车辆装备配齐配全。二级以上重点渔港港区渔港监督行政执法人员进驻率100%。

三是积极合作密切联动,建立齐抓共管责任体系。渔船检验部门搞好渔船建造企业资格审定,依法取缔不具备资质的企业,强化对渔船用产品的安全监管,把好源头关。渔政管理部门,严格渔船捕捞许可,推进老旧渔船更新改造,彻底消除“三无”船只。渔港监督部门规划好渔港安全保障功能,严格渔船签证管理,把好出海安全关卡;养殖、捕捞等部门要把安全生产管理寓于生产指导服务中,强化宣传教育,增强渔业从业者安全生产责任意识。

四是构筑应急救援体系,增强安全生产保障能力。要重点抓好应急救援的指挥系统、日常值班系统、信息管理系统、技术支持系统、组织管理系统等各项建设。县区级指挥平台全部建立,24小时岗位值班责任制执行率达到100%。渔业行政执法船和签约救援渔船辅助救助能力进一步提高,与海事、救助、边防海警等部门共建渔业海上搜救(救援)联动机制进一步得到落实。明确各级渔业海上救助主体和辅助力量,形成全方位、齐抓共管的应急救援体系新格局。

(四)强化安全监管体系建设,增强应急防范处置能力

近年来,渔业资源、渔业生产领域及经营方式都发生了一定的变化,这给我们以往的渔业安全监督管理工作带来一定的挑战。要明确新形势下渔业安全管理任务和责任,理清工作思路,创新工作方法,依法加大监督管理力度,确保渔业安全管理符合时代发展要求。

一是组织监督检查,消除安全生产事故隐患。积极开展安全生产专项检查,重点检查渔船安全基础设施配备、渔船安全适航检验内容要素、从业者资质配备等。有转港生产渔船的地区,在渔业行政主管部门的统一协调下进驻转港区检查。建立安全隐患举报机制和渔业安全检查及隐患处理流程、规范,明确工作程序、检查内容、整治方法、处理责任、奖惩机制等各项内容,做到隐患原因未查清不放过、整改措施不落实不放过。

二是加强队伍建设,提高安全监管整体水平。要积极争取渔业安全监管部门编制、人员、经费的落实,突出抓好渔港监督站基层一线的执法队伍建设。渔业安全监管人员按照有关要求进驻二级以上重点渔港。在重点渔业乡(镇)、村推进渔业安全员制度实施(原则上100条捕捞渔船配1名、200条养殖渔船配备1名)。适应新形势需求,对渔业安全监督管理人员进行业务理论、专业法律、应急处置技能、职业道德等专项培训,为提高其执行力提供知识支撑。

三是细化监管责任,抓好安全生产责任落实。严格落实政府监管主体职责,将渔业安全生产纳入安全生产工作体系中,并认真部署落实。突出完善基层乡、村及渔船作业组的监管责任制,签订责任状和保证书。强化渔业生产经营单位、渔船及船东、船长安全生产主体责任落实。按照“四不放过”原则,认真做好渔业海损事故调查处理,依法追究责任。

四是主动争取支持,提高监督管理及服务效能。建立情况信息通报制度,定期向与渔业安全监管关联密切的海事、交通、公安边防、气象、外交、财政等相关部门进行情况通报,提高关注力。建立安全工作交流制度,特别是要强化与海事、交通、外事部门的工作联动,科学处理遇险渔船搜救工作。积极争取发改、财政、金融、保险部门的支持,将渔业安全管理经费纳入地方财政预算中,鼓励渔船雇主购买船东责任保险,引导渔民积极参加保险。

(五)积极搭建平安渔业文化,增强安全生产软支撑能力

渔业安全管理工作涉及的领域及群体众多,渔民群众对渔业安全工作的认知程度,直接关系到“平安渔业”建设能否顺利实现,打造渔业安全文化,对推进“平安渔业”建设将起到事半功倍作用。

一是广泛开展安全生产宣传教育活动,夯实安全生产社会根基。要大力普及渔业安全生产相关的法律知识,宣传渔业安全生产基本常识,增强行业管理者及渔业从业者、家属的法制观念和法制意识,提高依法治理、依法监管和自觉安全生产的主动性、能动性。要充分发挥报纸、电视、电台等新闻媒体作用,进行深度宣传。在重点渔业乡镇、渔村广泛开展渔业安全生产大讨论活动,培植安全生产良好社会氛围。

二是研究推广渔业安全生产关键技术,推进安全管理科技进步。要加强渔业安全信息传递、风险评估及渔业安全监管与控制技术的研究,提高安全风险与隐患的控制与处理的科学性;要抓好渔港安全设施基础保障功能、渔船用安全产品质量及配置等新技术开发,全面推广标准化生产,夯实生产过程安全性保障基础。要以海洋院校为依托,开展渔港规划建设、渔船生产过程监控、事故预防与处理、渔民培训等管理理论研究,形成渔业安全管理标准规范,努力培养渔业安全管理合格人才。

三是开展“平安渔船”、“平安渔村”、“平安渔港”等创建活动。营造渔区政府关注、干部群众关心、渔民家属关切的良好氛围;积极开展以渔船船主、渔民家属为主体的“我为渔船平安回家献一计”活动,增添渔业安全文化活力,推进平安渔业建设。

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