浅谈检察委员会制度的改革与完善

2015-03-27李云

河北公安警察职业学院学报 2015年2期

李云

（湖北省兴山县人民检察院，湖北兴山 443700）

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要 “推进以审判为中心的诉讼制度改革”。以此进一步明晰了防范冤假错案、落实人权保障、实现司法公正的改革初衷和根本目的。[1]在当前深化司法改革的背景下，诉讼制度的改革被赋予极为丰富的内涵，为检察机关检察委员会制度的改革和完善提出了新的更高要求。

一、检察委员会制度的价值和定位

检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的独特创新，在检察制度体系中居于重要地位。[2]我国宪法第三条规定 “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”检察机关是党领导下的法律监督机关，实行民主集中制具有必然性。新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》首次确定了检察委员会委员人员范围，规定了检察长不同意多数委员意见时的处理方式，明确了各级人民检察院检察委员会委员等。由此，各级人民检察院都设置了检察委员会，以合议制的形式对检察工作中的重大问题作出决策，并决定重大案件的处理，这是宪法确立的民主集中制原则在检察机关的组织与活动中的主要实现方式。民主集中制是检察委员会制度的灵魂，[3]构建、实施检察委员会制度要充分贯彻这一原则，改革、完善检察委员会制度的首要目标也是为了更好地坚持这一原则。可见，实行检察委员会制度是落实宪法准则的具体措施，是对宪法关于国家机关实行民主集中制的落实，其存在价值和法定地位毋容置疑。

（一）人员法定

《人民检察院检察委员会组织条例》明确规定，检察委员会的委员由本院检察人员组成，由本院检察长提请同级人大常委会任免。通常是由本院检察长、副检察长、部门机构的负责人员和少量的检察员担任。检察委员会委员任职条件高于普通的检察官，是从具有丰富检察工作经验的检察官中择优提出人选，依法定程序任免。各级人民检察院检察委员会委员的员额是有限定的，一般最高人民检察院为十七人至二十五人；省、自治区、直辖市人民检察院为十三人至二十一人；省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院为十一人至十九人；县、市、自治县和市辖区人民检察院为七人至十五人。各级人民检察院检察委员会委员人数应当为单数。检察委员会达不到最低员额标准的，应当报告上一级人民检察院。

（二）权责法定

检察委员会是我国检察机关内部的决策机构。[4]它是在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题的最重要的集体决策组织，是具有中国特色的检察制度的重要组成部分。检察委员会作为检察机关中的一个履行法定检察职能的机构，它在业务决策中的地位高于其他所有的业务机构和个人。检察委员会讨论和决定以下问题：

1．审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题。

2．审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告、专题报告和议案。

3．总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题。

4．最高人民检察院检察委员会审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等；省级以下人民检察院检察委员会审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件。

5．审议、决定重大、疑难、复杂案件。

6．审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件或者事项。

7．决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避。

8．其他需要提请检察委员会审议的案件或者事项。

（三）义务法定

检察委员会的法定地位决定了作为各级人民检察院的检察委员会委员发表的意见应当具有准确性和权威性，其必须履行法定义务。

1．参加检察委员会会议，对检察委员会会议讨论的议题发表意见和进行表决。

2．经检察长批准向检察委员会提出议题或者提请复议。

3．受检察长或者检察委员会指派，对本院检察委员会决定事项的落实情况进行督促检查。

4．经检察长或者主持会议的副检察长批准，不得缺席。

5．遵守检察委员会议事规则和各项工作制度。

6．保守国家秘密和检察工作秘密。

（四）制度法定

根据有关法律的规定和《人民检察院检察委员会组织条例》，各级检察机关修订和完善一系列工作制度，这些制度主要包括专职检察委员会委员制，检察委员会例会制，检察委员会会议主持人制度，检察委员会决策制度，检察委员会列席制度，检察委员会回避制度，检察委员会复议制度，检察委员会的决定发布制度等。同时，各级检察机关也结合实际探索建立了一些工作机制，例如检察委员会学习制度、书面发言制度、定期考核制度、委员选拔制度等等，在检察实践中发挥了积极作用。

二、检察委员会制度的缺陷和现状

随着修订后的《人民检察院检察委员会组织条例》以及《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的施行，检察委员会制度取得了长足发展，但从实践层面来看，其司法属性的缺失仍是不容回避的问题。[5]司法属性的缺失首先表现在检察委员会制度的行政化。从人员组成层面分析，检察长、副检察长、部门机构的负责人员占据委员的多数，主导了检察委员会的决策；检察长的行政权威左右了其他检察委员会成员的意见。从层级管理层面分析，上级审批下级检察委员会讨论的案件，实质将司法断案演变为行政决策，为法外干扰、下级院推卸责任、上交矛盾开辟了渠道；[6]下级检察机关可以对上级检察委员会决定申请复议复核，将行政程序引入检察委员会的司法处断活动，影响了检察委员会决定的严肃性和执行力。从执法过错责任分析，检察委员会审议案件实行集体负责制，追究机制不健全，责任机制的缺失严重影响了决策主体的责任心和决策质量。检察实践中暴露的检察委员会制度的行政化正在弱化检察委员会决策的权威性，也导致检察委员会制度在现实中的诸多问题。

（一）机构不健全

根据《人民检察院检察委员会组织条例》，各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。由于对机构缺乏统一规定，检察委员会办事机构的设置出现了不同情况，有的设置了专门的检察委员会办公室，有的检察委员会办公室与研究室合署办公，有的没有机构仅仅专设了一名负责检察委员会工作的人员。尤其是在基层人民检察院，基本没有专设检察委员会办公室，而是由办公室或者研究室承担检察委员会办公室的职能，由办公室或者研究室确定一名人员负责从事检察委员会的收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行、反馈监督等事务性工作。由于没有专门机构或专职人员，检察委员会审议事项的审查工作没有落到实处，影响了检察委员会审议质量和工作效率。

（二）结构不合理

《人民检察院检察委员会组织条例》明确规定，各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。检察委员会委员任职条件应该高于普通的检察官，是从具有丰富检察工作经验的检察官中择优提出人选，依法定程序任免。[7]实践中，尤其是基层检察院的检察委员会委员除检察长、副检察长、专职委员外，内设机构负责人选任为检察委员会委员更多地考虑其所在部门的重要程度，其本人的职务、级别、任职资历等因素，忽视了其本人的业务素质及议事能力。一般来讲公诉部门、侦监部门、反贪污贿赂部门、法律政策研究室的负责人通常是检察委员会委员的确定组成人选，而其他具有很强专业性质的部门负责人能否成为检委会委员，则要看其本人的级别、资历等综合因素。而那些虽不是内设机构负责人，但业务素质高、议事能力强的检察官基本上被排除在检委会委员的组成之外。这种情况导致实践中，检察委员会委员知识结构组成不合理，检察委员会委员专业知识不全面，部分检察委员会委员仅对刑事方面的法律较为精通，但对涉及民事、经济、行政等方面的法律知识较少，讨论案件往往凭经验，很少从法理的层面上来阐述，在议定案件时，难免受案件承办人的影响而做出判断，使检察委员会的决策权流于形式。

（三）范围不明确

检察委员会的职权范围问题直接关系到检察委员会发挥作用的空间以及检察委员会与检察长之间的分权制衡。[8]《人民检察院组织法》虽然规定了必须提交检察委员会讨论决定的事宜，但对检察委员会讨论决定重大案件和重大问题的范围却没有界定。对于重大案件，实践中的宽泛化应该引起重视。随着执法过错终身追责制度的实行，主任检察官基于不愿担责的心理，将本不属于重大案件范围的案件提交检察委员会；一些分管检察长甚至检察长基于案件把关的考虑，也人为扩大了检察委员会议定案件的范围。检察委员会讨论案件范围过宽，甚至包揽一切案件的问题已经比较突出。对于重大问题的讨论，实践中却呈现萎缩之势。由于重大问题的界定模糊，检察机关一直存在着检察委员会讨论具体案件多，讨论执行法律、工作计划、建章立制等其他问题少的不正常现象。有的甚至把本应在检察委员会上讨论的问题放到院党组会、检察长办公会上去讨论，导致了检察委员会议事范围混乱的局面。

（四）程序不规范

检察委员会议事程序是指对于经检察长决定或者同意提请检察委员会审议的案件或者事项,检察委员会召开会议进行审议、讨论、表决并作出决定等一系列步骤的总和。[9]检察委员会议事程序直接关系到检察委员会的议事质量。当前，检察委员会议事程序中的重点问题是缺乏程序意识和操作规范。程序意识和操作规范的缺乏导致将检察委员会会议等同于党组会、院务会等其他会议，没有体现出检察委员会会议的专业特征。在实际工作中，有的调查研究不够、准备不充分，临时决定召开检察委员会讨论案件和事项，决策决议全凭听取汇报；有的不执行层级管理，由案件承办人将待议事项直接交给检察长决定，审核程序形同虚设；有的颠倒发言顺序，以行政会议的程序决策检察委员会议定事宜。这些程序的错误和不规范，弱化了检察委员会决策的权威。

（五）研究不深入

检察委员会作为检察机关的领导机构和决策组织,其工作职责和功能作用应当体现和反映检察工作的司法特点。但是，在实际工作中，检察委员会为指导检察工作的研究职能却逐步弱化。一方面，由于检察委员会委员选任局限性，检察委员会委员本身的能力素质不高缺乏研究的能力和水平，研究不能的问题突出；另一方面，检察委员会委员包括专职委员在很大程度上忙于行政事务，疏于检察业务，习惯于在履行行政分管职责、科室负责人职责方面下功夫出成绩，而忽略对检察业务的钻研和指导。即使对业务有所钻研，也局限在检察委员会讨论的个案上，很少进行检察业务的总结和研究，检察委员会的业务指导作用没有充分有效地发挥。

（六）决策不科学

检察决策是检察机关行使检察权的关键环节,也是检察委员会制度的核心内容。[10]检察委员会是检察机关内部最高业务决策机构，决策必须尽可能客观全面。科学决策除要求决策者具有较高的能力素质外，获取全面信息非常重要。就重大案件的讨论而言，在案件的办理过程中，案件的承办人通过长时间对案件的审查对案情掌握得比较详尽。但是，案件提交给检察委员会，除指定阅卷的检察委员会委员外，其他检察委员会委员没有时间阅卷，也不可能对案件进行全面、深入的研究。仅凭对案件报告的书面审阅，仅凭听取承办人的案情汇报就对案件的结果作出决定，难免偏听偏信导致决策失误。就决策的内容而言，检察委员会在审议决定案件中普遍存在 “讨论程序性案件多、讨论疑难复杂案件少”的现象。提交讨论的案件较为常见的是存疑不起诉、相对不起诉等案件。尤其是大量的相对不起诉案件一般事实简单清楚、犯罪情节轻微、适用法律没有争议，提请检察委员会决定，只是法定的必经程序而并非是因为案件本身的重大、疑难、复杂。检察委员会审议结论的不严谨和审议对象的不全面影响了检察委员会决策的民主化和科学化水平。

三、检察委员会制度的规范和完善

日前，最高人民检察院发布了《关于深化检察改革的意见 (2013—2017年工作规划)》。意见进一步明确 “要以落实和强化检察官执法责任为重点，完善主任检察官办案责任制，科学界定主任检察官、副检察长、检察长和检察委员会在执法办案中的职责权限。建立健全检察机关执法办案组织，完善检察机关执法办案责任体系。改革和完善执法办案指导决策机制，规范案件请示汇报制度，明确各层级的办案责任”。检察委员会制度应当按照意见的要求，从优化人员结构、完善责任保障、规范决策体系等多方面进行规范和完善。

（一）优化人员结构

检察委员会决策能力提升的关键是检察委员会委员的结构优化，检察委员会委员应该是司法界的精英。检察委员会委员的专业化、职业化问题是司法改革的重要方面。[11]要锻造专业化、职业化的检察委员会委员队伍，首先，必须改变领导班子或党组成员就当然是检察委员会委员的积弊，要调高检察委员会委员的门槛。检委会委员委员必须通过全国检察机关法律职务任职资格考试，在检察机关重要业务部门、重点业务岗位上从事检察业务工作5年以上。拟任命为检察委员会委员的检察官，还要参加最高人民检察院组织的岗位培训，并经上一级检察机关审查方可报请同级人大及其常委会任命。同级人大及其常委会在任命检察委员会委员时，也要进行严格的资格审查，并组织任职考试，通过任职考试后方可依法任命。其次，要建立检察委员会委员的民主选拔机制。在法律专业人才较多的检察院要引入竞争机制，积极推行检察委员会委员考任制改革。无论是选任还是考任，检察委员会委员都要优中选优。为避免检察委员会决策的局限性，检察委员会委员除在院内挑选之外，还可聘任必要的专业领域专家，在遇到涉及专业性的问题时，可要求专业委员到场，对所涉问题或鉴定结论的理由进行现场讲解，以便于对案件有比较深入的认识，并作出准确的判断。再次，要严格委员的选任程序。在公布选任条件的基础上，严格民主推荐、岗位培训、检察长提名、人大任命等必经程序，并向社会公示，确保选任的公开透明。最后，要明确检察委员会委员的任职期限。检察委员会委员的任职期限原则上与检察长任期协调一致，连任不得超过两届。

（二）完善责任保障

建立完善责任追究和履职保障机制是强化检察委员会决策的司法属性和决策质量的重要保障。[12]为强化检察委员会决策责任，一要建立检察委员会委员定期述职考核制度。每年度，考核领导小组要成立检察委员会委员实绩考核专班，采取量化考核、民主评议等方法对各位委员的工作效果、议事质量高低进行考核，考核结果要与任职、晋升、奖惩措施挂钩，对出现严重错误或议事质量不高的委员，进行更换，实行优胜劣汰，保证检察委员会人员组成的专业化程度。检察委员会委员每年度要将个人履行职责情况向检察长和检察委员会报告，面向本院全体检察官述职评议，接受群众监督。二要建立科学的责任追究机制。结合案件责任终身负责制的建立，要完善检察委员会委员责任追究实施细则，明确检察委员会委员执法过错责任的认定、责任划分与追究程序，做到追究责任有依据。三要建立检察委员会委员保障机制。各级检察机关都必须从职级待遇和岗位津贴标准上向检察委员会委员倾斜，以体现责、权、利统一和职业尊严，增强委员责任心和使命感，激发委员工作热情和积极性。

（三）规范决策体系

检察委员会是检察机关讨论重大案件和有关检察业务工作中重大问题的最高业务决策机构，只有建立起规范的内部制约监督机制和管理体系，才能保证检察委员会在民主集中制原则下对重大案件和重大问题的决策质量。

1．规范机构权限

检察委员会办公室权能的发挥事关检察委员会的决策水平。[13]为避免检察委员会办公室有职无权或权责不清，应规范检察委员会办公室权限。一要赋予议案审查权。检察委员会办公室不仅要有实体性审查权，而且要有程序性审查权。对于个案，还要赋予请示初审权。对报上级检察院的案件和适用法律研究的问题，先要提出初审意见，然后报检察长或检察委员会决定。二要赋予督查督办权。检察委员会办公室负责督促、督办本院检察委员会的决定、决议执行情况；根据检察长的授权，检察委员会办公室还要负责督查上级院交本院督办案件的执行情况和上级院检察委员会的决定、决议执行情况。三要赋予建议报告权。检察委员会办公室负责将议案实体审查情况向检察委员会或检察长报告；负责对各部门提请议案的提请范围、提请程序的审查情况向检察长报告；负责就督查督办本院各部门对执行检察委员会的决定、决议情况，以及执行中暴露问题提出的修正意见或处理建议向检察长报告。

2．规范议事范围

检察工作实践中，要严格区分检察委员会与党组会、院务会等其它各类会议的职能，准确界定各自的议事范围，不能将本不属于检察委员会议事议案范围的党务、政务等事项提交讨论研究；要严格主任检察官提起和检察长确定两个原则，明确检察委员会只对重大、疑难、复杂或者各方存在较大争议的案件以及涉及检察业务发展的重大事项进行讨论研究；要把议事范围的重点放在 “重大”二字上，要重点研究讨论经检察委员会办公室审查不能定夺而提交的案件，要重点研究检察业务工作中根本性和全局性的问题，要重点研究讨论上级和本级人大请示或答复的问题，要重点研究对检察工作有宏观指导作用的重大问题。

3．规范议事程序

检察委员会议案的提请程序、议事程序和督办程序缺乏具体规定,导致检察委员会的专业特征缺失。[14]检察机关必须根据有关法律法规制定自己的工作规范和实施细则，以此规范检察委员会的工作流程。一要细化议题审查。对所有提请检察委员会审议的案件和事项的议题报告统一归口由检察委员会办公室进行审查。对提请检察委员会讨论的案件和事项，由承办部门（或检察官助手）拟定议题报告，部门负责人（或主任检察官）和分管检察长签署明确意见，检察委员会办公室对案件程序和实体进行审查，并对议题的法律问题提出初步研究意见。二要细化议题报告。提请讨论的议题报告应符合规范的格式要求，应详细说明或报告有关情况，并附有关法律文书和法律、法规、司法解释等文件。三要细化提交时限。在有关事项的提交时限上应视轻重缓急而定，但对于案件的提交时限应作出明确规定，侦查监督部门提交讨论的案件，在案件到期3日前要提交到检察委员会办公室。公诉部门提交的案件或者其他部门提交讨论的案件，应在案件到期10日前提交到检委会办公室。四要细化发言顺序。会议讨论中，检察委员会委员在听取汇报人就议定事项详细情况汇报后应进行询问，以便全面详实了解情况。然后，按照指定阅卷人、专职委员、未担任领导职务委员及担任领导职务委员的顺序，重点就审议的主要内容发表明确的意见。最后，检察长在征求各委员是否有新的意见或修改意见后，发表个人意见，对讨论的情况进行总结归纳。五要细化程序规范。在严格执行检察委员会已有制度规范的前提下，要实行检察委员会会议书面预告制度，实行检察委员会会议签到制度，实行检察委员会委员书面发言制度，实行检察委员会委员发言专人如实记录制度，实行检察委员会决议与记录材料、会议纪要等分卷制度。通过程序性制度规范的有效实施，进一步提升检察委员会议事的质量和水平。

检察委员会制度是一种融入民主集中制的检察制度，[15]多年的司法实践已证明该制度的不可替代性。虽然由于现行检察委员会运行机制受到诸多因素的制约，影响了检察委员会决策的效率和公正性。但随着司法改革的不断深入，检察专业化和职业化进程的不断加快，检察委员会制度也会被赋予新的内涵，焕发新的生机和活力。

[1]李怀胜.四中全会提出诉讼制度改革强化审判为冤案“纠错”[N].法制晚报,2014-11-13.

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[3]王姗.检察委员会制度初探[J].法制与社会,2010,(31).

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