新时期人民警察职业保障制度研究——基于十八大后我国公安改革的相关理论与实践

张胜杰

（中国人民公安大学，北京 100038）

党的十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[1]提出了 “健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”的要求，这是我国第一次把人民警察职业保障用党的最高会议决议确定下来。2015年2月15日，中央审议通过了 《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》[2]和相关改革方案。明确了全面深化公安改革的总体目标并提出建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制，完善人民警察职业保障制度，贯彻落实人民警察生活待遇 “高于地方、略低于军队”的原则，建立符合职业特点的工资待遇保障体系，完善津补贴等相关政策，向基层一线、艰苦危险等重点岗位倾斜，建立健全人身意外伤害保险等职业风险保障制度等。

新时期这些政策的出台为公安工作的发展及公安队伍建设指明了方向，并要求我们加快对人民警察职业保障问题的研究，尽快提出健全人民警察职业保障制度的有效对策。但由于我国警察职业保障制度刚刚提出，在理论和实践层面尚不成熟，缺乏相关的经验借鉴。因此，笔者试着从人民警察保障制度体系的相关概念、制度背景等角度入手，分析我国警察保障制度存在的问题，并借鉴域外国家警察保障体系的有益成分，以期为我国人民警察职业保障制度建设提供相关的理论支持。

一、人民警察职业保障制度内容和概念分析

（一）理论界对人民警察职业保障制度概念的争鸣

目前，关于人民警察职业保障制度并没有统一的界定。实践中，人民警察职业保障内容常常与警务保障相混淆。有人将此概括为：公安机关人民警察职业保障指以国家、政府为主体，从事公安工作的所有对象为客体，以制定完善法律法规、政策为手段，以满足从事公安工作群体和个体在行使法律赋予有关职能时，做到 “有法必依”、实现 “公平正义”为目标，以人的生命安全、身心健康、执法环境、福利报酬、学习培训为内容的职业权益保障体系。[3]张兆端教授在 《警察哲学》一书中指出，警务保障有狭义、广义之分。狭义的警务保障，是指对进行警务活动所需要的资金、物质、技术等基础条件的支持和保证，主要包括警务经费保障、警务基础设施保障、警务技术装备保障等。广义的警务保障，是指为警察履行职责、行使职权、实现职能所提供全方位的保障和政策、体制方面的保障，又包括人力资源保障、业务和人员经费保障，技术装备保障、社会保障、信息保障等。[4]现代警务保障已从单一的物质条件保障向法律、人力、信息、技术等全方位、多层次、综合性保障转变。 《人民警察法》第五章“警务保障”中规定，它既包括人民警察的法律地位，依法行使职权相关保障规定，也包括相关部门对公安工作在物质装备、经费，社会福利等诸方面提供必要的保障。还包括人民群众对警察执行职务时给与支持和协助的社会保障，以及涉及人民警察自身利益的福利和优抚待遇的保障。

在我国，人民警察居于公务员序列， 《公务员法》对于公务员的职业保障做了相关的规定，比如养老保险制度、医疗保险制度、退休制度等。这些是所有公务员都有的职业保障制度，当然包括人民警察。除此之外， 《中华人民共和国警察法》第41条规定： “人民警察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。人民警察因公牺牲或者病故的，其家属与因公牺牲或者病故的现役军人家属享受国家同样的抚恤和优待。”1996年公安部、民政部印发的 《公安机关人民警察抚恤办法》和《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》针对人民警察都规定了许多专门的保障制度，可以说这些是人民警察的专属保障制度。

目前虽然没有对人民警察职业保障制度概念的一致认识，但根据散见于各法律文件的相关规定及参阅各专家论述可知，人民警察职业保障至少包括法律保障、社会保障、物质保障和生活保障。我们在研究人民警察职业保障的时候可以参考警务保障的相关论述，在此基础上试着探索我国人民警察职业保障制度的应有之义。

（二）法官与检察官职业保障制度研究成果的借鉴

法官和检察官职业保障制度在我国已经有专门的研究，并在实践中探索出许多有益的成果。建立健全人民警察职业保障制度离不开相关司法部门领域的借鉴。依我国《法官法》和 《若干意见》有关规定，所谓法官职业保障，是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正行使职权，同时依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全和合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等内容。[5]检察官职业保障是指以检察官职业化建设为核心，通过建立和完善检察机关内部、外部的相关制度体系，切实保证和落实检察官的职业权力、职业地位和职业素养，以达到增强检察官职业荣誉、维护国家法律尊严和司法权威之目的。[6]

检察官、法官在我国是与警察最相近的职业，其同属于司法机关范畴，共同担负打击违法犯罪，保障司法秩序的职责任务，对他们的职业保障理应具有相似之处。所以我们在建立健全人民警察职业保障制度的时候，要将其纳入司法改革的整体系统之中，协调法院、检察院系统，借鉴相关部门的有益经验。

二、建立健全人民警察职业保障制度的必要性与重要性

（一）建立健全人民警察职业保障制度是公安机关的性质、任务及职业特点决定的

公安机关是武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，担负着巩固党的执政地位、保障人民安居乐业和维护国家长治久安的历史与社会重任。当前，我国社会治安形势复杂多变，公安机关任务繁重艰巨，日益增加的维稳压力导致公安民警 “5＋2”、 “白＋黑”已成为工作常态。人民警察的职业特点决定了其面对着巨大的职业风险。繁重的工作压力、复杂的治安形势更使公安民警风险增加，近些年全国平均每年四百多人牺牲、三四千人负伤，公安民警已经成为和平时期牺牲奉献最大的一支队伍。长期超负荷工作使工作也使得生活压力倍增。[7]除此之外，民警还要面对经常发生的暴力抗法、暴力袭警事件，精神上高度紧张。有些基层民警受机构规格和职数比例限制，职业发展空间受限，民警流失现象比较严重。建立健全人民警察职业保障制度是由公安机关的性质任务决定的，是公安机关长期发展的必然要求。

（二）建立健全人民警察职业保障制度体系是司法体制改革的必然要求

党的十八届三中全会决定把 “全面推进依法治国”确立为今后推进我国政治建设和深化政治体制改革的重要任务，并对 “加快建设社会主义法治国家”作了重要部署。此次会议划时代地把 “建立健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”用全会的纲领性文件形式确定下来，并提出有针对性的确立与司法系统工作人员的实际情况相符的管理制度，完善统一招录机制，允许在不影响工作的前提下不同地区的工作人员有秩序的相互流动，当工作能力和工作年限达到一定的水平时可以通过正当渠道有晋升的机会，通过对司法人员的各种管理制度进行分类，积极进行改进，逐步的健全和完善法官、检察官和人民警察的职业保障体系。因此，建立健全人民警察职业保障制度体系是依法治国的根本要求，也是推进司法体制改革的必然要求。

（三）建立健全人民警察职业保障制度是世界各国警务发展的趋势

职业保障制度的出现是人类文明的体现。进入现代社会，伴随着法治国家的建设，职业保障制度成为世界各国发展的共同目标。西方发达国家的职业保障制度起步于英国的法官身份保障制度建设。英国的职业保障制度在整个社会保障制度之下，英国社会保障制度项目有40多种，涉及社会保险、社会救助、福利津贴、社会服务、医疗保健等方面。例如特殊行业的公职人员如监所警察、管制所的工作人员55岁就可以退休，领取养老金。[8]1787年的美国 《宪法》确定的法官身份保障制度一直延续至今,而对于警察部门来说，也建立了许多职业保障制度。如建立压力管理处和心理辅导组，通过法律、教育和咨询服务提升警察局所有警员的情绪、精神和身体状况，并聘请州政府颁发执照的心理学家问诊。除此之外，还建立了许多特殊的奖励，例如针对警察建立勇士奖章。勇士奖章是警察机构职员的最高档次奖励，一般会授予那些在十分危险时刻有英雄和特殊表现的职员，如在枪战中救助同事或在即将爆炸俄机动车救出被害者等。[9]

三、我国人民警察职业保障制度建设存在的问题

目前我国对人民警察职业保障越来越重视，相关的制度保障也相继出台。但由于该领域发展较晚，相关制度散见于众多的法律文件中，相关制度配套不完善。加上长期以来对警察职业定位的缺失与错误，我国的人民警察职业保障仍然存在着一些现实问题，主要表现在：

（一）法律规定混乱，职业保障尚未形成合力

我国于1995年2月28日颁布 《人民警察法》，在该法的第五章规定了警务保障的内容，并从法律保障、社会保障、财务保障、警力保障、警察福利待遇保障和信息保障几个方面规定了警察的权利。但是， 《人民警察法》对于警察职业保障的种种规定过于笼统，当警察的权益受到损害时，并没有很好地救济与申诉机制，民警的利益诉求得不到真正实现。因为该法只有相关的法条规定，实践中并没有形成保障机制和具体制度办法，人民警察职业保障法制化还未实现。除此之外，相关保障制度规定散见于众多的法律文件中，并没有形成体系。目前，关于人民警察职业保障的法律文件主要包括 《公务员法》、 《人民警察法》、 《公安机关人民警察抚恤办法》和 《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》 （民函〔2004〕）等。相比于欧美发达国家对于警察职业保障规定的完整性，我国人民警察职业保障制度的建立健全任重道远。

（二）警察职业定位错误，职业保障难以实现

目前，我国正处于经济社会转型的关键时期，改革使原有的经济政治等利益格局打破，社会矛盾激化，社会治安形势复杂多变。在这种情况下，公安机关担负着前所未有维稳压力。 “在稳定压倒一切”的政治使命要求下，人民警察始终处于紧张之中，也成为和平时期牺牲最大的一支队伍。与此同时，随着我国法制化进程的不断推进，民众的法治意识不断增强，对于公安机关的要求越来越严，公安机关不仅要做好打击犯罪的工作，还要做好服务群众的工作。在政府看来，公安机关是 “刀把子”是 “暴力工具”；在民众看来，公安机关是无所不能、有求必应的服务者。加上片面、不切实际的提出 “有困难找警察”等错误宣传，非警务活动浪费了大量警力资源。各方对于人民警察的职业定位错误导致民警的工作任务和压力倍增，警察职业保障制度的构建如果不破除这些因素的影响，将会困难重重。

（三）保障经费不足，无法体现警察职业特殊性

目前，人民警察执行公务员序列，属于行政单位。这一规定使人民警察的福利待遇长期得不到提高，相关保障资金投入势必不足。在现有体制之下，人民警察的工资待遇、福利待遇等职业保障由各地方提供，但由于我国经济发展水平地区差异过大，很多地方政府对人民警察的职业保障经费投入偏低，导致武器警械落后，工资福利偏低，民警的工作积极性不高，辞职率呈现上升趋势。除此之外，由于警衔、职务与工资待遇挂钩，但很多地区限于编制问题，无法实现民警的正常晋升，民警的工资水平长期得不到改善，久而久之降低了公安机关的战斗力。人民警察的特殊性决定了其必须要有别于其他的政府机关，执行独特的保障制度，而我国现行的制度并没有体现人民警察的特殊性。

经济基础决定上层建筑，没有充足的经费支撑，任何空想都是纸上谈兵。建立健全人民警察职业保障制度，一定要加大经费投入，真正实现 “高于地方、略低于部队”的工资福利待遇原则。只有这样才能增强民警的工作积极性，提高公安机关的战斗力。

四、人民警察职业保障制度的构建与完善

十八届三中全会已经将建立人民警察职业保障制度提上日程，2015年2月中央审议通过的全面深化公安改革再次提出要加快建立健全人民警察职业保障制度足以看出其重要性。公安机关要抓住改革的机遇，深入研究相关制度、法律法规，系统化地提出职业保障的相关构想和建议，从而为深化公安改革、司法改革，促进依法治国进程提供动力和支持。

（一）加强立法支持，构建法律保障体系

建立健全人民警察职业保障制度要有法可依。在 《人民警察法》基础上，细化人民警察的职责、权利，着重解决原有工资待遇、福利待遇不明确的问题，打破地域差距，实现各警种、各部门良性发展的职级与警衔制度。同时，在法律规定下推动完善部门规章，以规章的形式解决各部门、各单位在警察职业保障方面面临的困难和问题。在法律法规规章的规定下，加快建立相关奖惩制度，实现“法律—规章—制度”三位一体的法律法规体系，为人民警察职业保障制度的建立提供法律依据。实现人民警察职业保障的正规化、法制化。

建议由公安机关牵头，相关法学机构、科研院校共同整理我国现存的有关人民警察职业保障的法律法规，整合相关法条，进行重新编纂制定，逐步将相关规定纳入 《人民警察法》之中，以该法为主，构建我国人民警察职业保障的法律体系。

（二）明确警察职业定位，缓解警察执法压力

实际上，人民警察职业保障进行缓慢除了原有法律规定混乱之外，另一重要原因就是人民警察面对太多的执法压力。原有的职业保障制度在复杂的治安形势下已经不能真正起到保障作用。警力不足、治安形势严峻加上不恰当的职业定位使每名警察面对的警情异常复杂，这使的一般的保障措施根本无法满足需要。对于前两者是社会历史事实，其存在具有客观性。而错误的职业定位则是主观造成的，是我们关注的重点。

针对相关保障难以实现的问题，要找出根源，打破旧体制束缚。要进一步明确对人民警察的职业定位，破除“警察就是万金油”、 “警察无所不能”的错误观念，完善110报警系统受理非警务活动和群众救助报警系统的交接制度，将非警务活动控制在一定范围，逐步解放被占用的警力。同时，建议设立 “袭警罪”等罪名，保障人民警察的生命健康安全，净化恶劣的执法环境。同时公安机关也要加强职业培训教育，明确职能定位，将 “有困难找警察”的宣传改为 “有危难找警察”等更切合实际的行动。真正将警察作为一种职业而不仅仅是任务来对待，还警察以正常的工作、生活节奏。

（三）加强保障资金投入，将保障制度落实到位

职业保障的实现是为了更好的保障人民警察的合法权益。警力不足、保障难以实现是客观现实，在目前，我国警力不可能立即得到提升，因此科技强警是缓解警力不足、促进职业保障制度实现的捷径。建立完善人民警察职业保障制度要增加相关经费的投入。

建议在全面深化公安改革的推动下，抓住机遇，建立专项基金，用于改善办公环境，实现执法办案的现代化，计算机化，保障基本的硬件与软件支持。改革原有旧工资福利待遇制度，打破原有地区限制，统筹公安机关的工资待遇、福利待遇等工作，落实人民警察生活待遇 “高于地方、略低于军队”的原则，建立符合职业特点的工资待遇保障体系，完善津补贴等相关政策。将资金着重向基层一线、艰苦危险等重点岗位倾斜，建立健全人身意外伤害保险等职业风险保障制度等。解决好人民警察的后顾之忧，真正杜绝警察流血又流泪的现象。

（四）重视职业保障制度建设，全面深化公安改革

要明确，人民警察职业保障制度的建立并不是孤立的也不是一蹴而就的。对于人民警察职业保障制度建立要以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案为总纲，着重建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制。建立人民警察分类管理制度，按照职位类别和职务序列实行分类管理，合理确定警官、警员、警务技术职务层次，科学设置职务职数比例，同步实行职务与职级并行制度。加强调查研究，科学规范人民警察职业保障法律法规建设，并逐步增加对人民警察职业保障的资金投入。

建立健全人民警察职业保障制度事关国家长治久安，事关广大人民群众切身利益，事关国家治理体系和治理能力现代化，对于建设平安中国、法治中国具有重大的现实意义和深远的历史意义。将人民警察职业保障制度建设纳入司法改革的整体之中，构建司法责任终身制，建立具有中国特色、符合中国国情的人民警察工资待遇、福利待遇制度，不断提高警察职业认同感和职业荣誉感，从而提高警察的战斗力，为经济社会发展保驾护航。

[1]新华社播发《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》[EB/OL]．http://news.sina.com.cn/o/2013-11-15/210428723442.shtml.

[2]《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经中央审议通过[EB/OL]．http://www.sn.xinhuanet.com/2015-02/15/c_1114379473.htm.

[3]岳嵬.公安机关人民警察职业保障机制研究[D].石家庄:河北师范大学,2013.

[4]张兆端.警察哲学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010.

[5]王庭保.关于建立法官职业保障制度的几点建议[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/life/2010-11/16/c_12780342.htm）.

[6]何强,凌雯.加强检察官职业保障的几点建议[J].人民检察,2014,(18).

[7]公安部负责人就全面深化公安改革有关情况答记者问[EB/OL]．http://news.163.com/15/0215/12/AIGDT4CS00014JB5.html.

[8]夏永祥.英国市场经济体制[M].兰州:兰州大学出版社,1995:135.

[9]石子坚.美国警察管理体制和执法规范[M].北京:中国人民公安大学出版社,2006:152-155.