论社区矫正检察保障机制的完善

朱汉卿，高剑波

(1.湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053;2.襄阳市高新区人民检察院，湖北 襄阳 441100)

近几年，我国的社区矫正工作取得了重大进展。2011年5月1日实施的刑法修正案(八)规定:“对判处管制的犯罪分子，依法实施社区矫正”“对假释的犯罪分子，在假释考验期内，依法实施社区矫正”。这是我国的基本法律第一次明确规定社区矫正。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部根据相关法律和社区矫正工作的实际，联合发布了《社区矫正实施办法》。

2015年7月13日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正教育管理工作会议。在会上，司法部长吴爱英强调，各社区矫正有关机关和各社区矫正工作人员，要增强社区矫正工作的责任感、使命感和紧迫感，紧紧围绕促进社区矫正人员顺利回归社会这一目标，进一步加强协调配合，严格落实工作责任制，加强社区矫正教育管理，加强各项规章制度贯彻落实，加强社区矫正组织机构和工作队伍建设，加强社区矫正经费和物质保障，确保各项措施任务落到实处、见到实效。

以上现象表明，近年来党和国家高度重视社区矫正工作，在社区矫正方面做了大量的工作，取得了重大进展。诚然，社区矫正是近年来刑罚执行上的重大创新，在促进社区矫正人员顺利回归社会，维护社会的安定团结等方面发挥了日益重要的作用。

当然我们也要清醒的认识到，我国从2003年开展社区矫正试点工作到现在仅有十余年，包括检察保障机制在内的相关体制机制还不够健全，需要进一步完善。因此，探讨社区矫正检察保障机制的创新与完善是摆在我们面前的严峻任务之一。

一、社区矫正检察保障机制的解读和定位

1.什么是社区矫正保障机制

在界定社区矫正保障机制之前，首先要搞清楚什么是社区矫正和社区矫正的目的，这是定义社区矫正的先决条件。

社区一般是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。“对犯罪人的矫正意味着犯人重新获得他们在监禁期间失去的技能、装备或能力。”［1］社区矫正则是国家专门机关利用各种社会资源、整合社会各方面的力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的服刑人员或经过监管改造、确有悔改表现、不致再严重危害社会的服刑人员在社区中进行教育、监督、改造的一种非监禁刑罚执行活动。

社区矫正的目的是将社区矫正人员改造成守法公民。从西方国家的情况来看，实施社区矫正的目的主要有三个:保护公民安全、帮助服刑人员重返社会、减少行刑成本。第一种目的属于社会政治目的，第二种目的属于刑事执法目的，第三种目的属于客观经济目的。我国社区矫正在追求上述目的的同时，更多的强调对被判处管制、剥夺政治权利和缓刑、假释、暂予监外执行的服刑人员的刑罚执行、考查、监督、教育改造。也即是说，社区矫正侧重于将服刑人员放在开放的社区，在行刑的同时，充分利用社会力量和社会资源对服刑人员进行教育改造，以最大程度的消除服刑人员再社会化的心理障碍和行为偏差，帮助其回归社会。2012年1月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部的《社区矫正实施办法》第1条明确规定，“为了将社区矫正人员改造成守法公民”，制定本法。

社区矫正保障机制就是保障有关社区矫正的法律依法实施，保障社区矫正工作顺利开展，将被判处管制、剥夺政治权利和缓刑、假释、暂予监外执行的服刑人员改造成守法公民的各种制度、方法的统称，也可以说是改造社区矫正人员的各种制度、方法的有机统一体。

2.什么是社区矫正检察保障机制

社区矫正检察保障机制就是检察机关依法行使法律监督权，通过法律监督保障有关社区矫正的法律依法实施，保障社区矫正工作顺利开展，将被判处管制、剥夺政治权利和缓刑、假释、暂予监外执行的服刑人员改造成守法公民的各种制度、方法的统称。

在这种保障机制中，检察机关是各种保障制度的主角，也是各种保障行为的发出者、实施者;保障制度的内容是各种与社区矫正有关的工作;保障制度的落实、保障方法的使用的最终目的是将社区矫正人员改造成遵纪守法的公民。

3.社区矫正检察保障机制在社区矫正保障机制中的定位

社区矫正检察保障机制是司法保障机制的一种，在社区矫正保障机制中具有至关重要的地位，它是社区矫正任务能否完成、社区矫正目的能否实现的关键。社区矫正是一个庞大的系统工程，需要人大、公安、法院、检察院、民政、劳动和社会保障等相关部门的积极参与和密切配合。从保障主体的角度看，不管是立法保障、行政保障，还是包括检察保障在内的司法保障都必不可少。立法保障关涉社区矫正的法律规范的制定，主要解决社区矫正工作有法可依的问题。行政保障主要关涉对社区矫正人员日常社区矫正工作的开展。检察机关的检察保障则既关涉司法局、司法所这样的行政机关，又关涉法院、监狱、公安局、派出所这样的司法机关。检察机关是专门的法律监督机关，因此，检察权行使的直接目的在于对这些机关的社区矫正工作进行事前、事中和事后的监督，确保社区矫正工作的依法进行和社区矫正目的的实现。正因为如此，可以说社区矫正检察保障是众多社区矫正保障制度的关键，社区矫正检察保障机制是社区矫正保障机制的核心。

二、完善社区矫正检察保障机制的必要性

1.完善社区矫正检察保障机制是检察机关履行法律监督职能的基本要求

法律监督是人民检察院的法定职能之一。法律监督是指检察机关监督法官的审判活动是否合法、法院所作的生效判决、裁定是否合法，公安机关的侦察活动是否合法，监狱、看守所的监管活动是否合法，监督罪犯是否符合减刑、假释、保外就医等刑事变更的条件。这些内容中，除开公安机关的侦察活动之外，都可能和社区矫正发生关系。法院可能作出管制或缓刑或单处剥夺政治权利的判决，也可能直接作出监外执行的决定，也有可能对服刑犯人减刑等从而关涉到社区矫正的适用。监狱、看守所则对罪犯、犯罪嫌疑人是否可以假释、监外执行有着至关重要的作用。因此社区矫正检察保障机制完善与否直接关涉到检察机关对社区矫正的检察监督职能是否能够实现。

2.完善社区矫正检察保障机制是健全监外执行制度的基本要求

监外执行是社区矫正服刑人员执行的一个重大特点。“社区的核心内容是社区中人们的各种活动及其互动关系”［2］，因此，社区服刑人员不再被羁押在监狱、看守所等执行场所，而是在社会上服刑，其人身自由在监狱等执行机关的监禁状态转变为社会上服刑的非监禁状态。社区矫正的目的在于通过开放式的矫正措施将服刑人员改造成遵纪守法的公民，而且通过修复犯罪人与社会的各种联系，增强其适应社会的能力，使其顺利回归社会。很显然，要想以非监禁的方式真正实现社区矫正的目的并不容易。开放式的环境容易使社区矫正服刑人员放任自流。而对于社区矫正的执行主体来讲，公安机关还担负治安管理、刑事案件侦察的重任，对社区矫正工作难免顾此失彼。如此一来，社区矫正服刑人员很容易假释变成“真释”，监管变成“脱管”。因此，没有完善的社区矫正检察保障机制就没有监外执行制度真正意义上的贯彻落实。

3.完善社区矫正检察保障机制是维护社区服刑人员的合法权益、促使其重新融入社会的基本要求

尊重和保障人权是现代社会的重要标志，也是刑罚现代化的必然要求。社区矫正正是尊重和保障服刑人员人权制度设计的典型。“社区矫正正是立足于人性的基本要求，以人性关爱为出发点，以服刑人员人性的复归为归宿点，真正体现了对服刑人员人权的尊重和保护，比监禁刑更能体现出刑罚的正当性。”［3］社区矫正服刑人员可以和普通人一样拥有健全的家庭生活，可以从事一定的职业，还可以进行法律允许范围内的正常的社会交往。正是这些人性化的举措有效保障了服刑人员未被剥夺的各项权利，为其重新融入社会奠定了坚实的基础。然而，在社区矫正的过程中，如果没有完善的社区矫正检察保障机制，就难以避免司法机关滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法行为和侵犯社区服刑人员合法权益的现象。服刑人员的合法权益被侵犯势必会动摇其重新做人、重返社会的信念，甚至会导致重新犯罪的严重后果。因此，只有完善的社区矫正检察保障机制，才能杜绝司法机关和社区矫正工作人员的滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法行为，才会有效保障社区服刑人员的合法权益，才会确保社区服刑人员重返社会。

三、目前社区矫正检察保障机制存在的问题

目前涉及社区矫正检察保障的法律主要有两个:一是2008年2月22日最高人民检察院检察委员会通过的《人民检察院监外执行检察办法》，二是2012年1月10日两院两部发布的《社区矫正实施办法》。通过分析这两部法律，可以发现目前的社区矫正检察保障机制还存在许多亟待改进的地方。

1.社区矫正检察保障的法律渊源规格不高，尚没有基本法律对社区矫正的检察保障问题进行规范

我国目前对社区矫正进行明确规定的由全国人大常委会通过的法律惟有刑法修正案(八)，这是关于社区矫正的最高规定。但即便是全国人大常委会通过的刑法修正案(八)，也没有对社区矫正的检察监督、检察保障作出规定。也就是说，我国目前对社区矫正的检察保障制度，从全国人大、全国人大常委会颁布、通过的法律来看，还是一片空白。用《人民检察院监外执行检察办法》和《社区矫正实施办法》来规范社区矫正检察保障，不仅后者有违反法律保留原则之嫌，而且两部法律的制定者不是民意代表机关，立法层次相对较低，削弱了它们的权威和法律效力。

2.《社区矫正实施办法》和《人民检察院监外执行检察办法》在检察监督方面的法律冲突没有解决

首先，两部法律的立法任务存在冲突。《社区矫正实施办法》规定各国家机关介入社区矫正的目的在于“将社区矫正人员改造成遵纪守法的公民”。《人民检察院监外执行检察办法》则规定，检察机关监外执行检察是为了“保证国家法律法规在刑罚执行活动的正确实施，维护监外执行罪犯合法权益，维护社会稳定”。这里没有把“将社区矫正人员改造成遵纪守法的公民”作为监外执行检察的任务之一。单从形式上看，两部法律立法目的、立法内容不同，立法任务就应该不一样。但如果从社区矫正的角度考察，二者都服从于社区矫正工作，所以就社区矫正的大方向而言并无实质性的不同。而且，《社区矫正实施办法》是社区矫正的基础性的法律，其效力应该高于《人民检察院监外执行检察办法》，所以二者在立法任务上不应该存在冲突。

其次，两部法律规定的检察监督的对象也不完全一致。《人民检察院监外执行检察办法》中明确规定检察监督的对象是法院、公安机关、监狱、看守所，没有规定司法机关。那司法机关到底是不是检察机关社区矫正监督的对象呢?《社区矫正实施办法》对检察监督的对象具体是哪些机关虽然没有明确规定，但从“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”的规定可以看出，检察机关可以监督司法行政机关。而且，有学者认为“社区矫正的执行主体应该明确为司法行政机关”，“试点经验表明，司法行政机关牵头组织实施社区矫正的模式及形成的基本制度是可行的”。［4］因此，检察机关在社区矫正检察中监督司法行政机关就成为必然。更进一步说，两部法律监督对象的错位必然会导致法律上的混乱。

3.检察监督者的责任规定模糊容易导致检察懈怠、检察专横

法律责任是指由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、赔偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务。它既有社会评价、道义谴责的功能，也有行为规范、行为引导的功能，也有社会控制、恢复社会秩序、保持社会平衡的功能。然而现行的社区矫正法律规范关于法律责任的规定存在明显局限。

我国关于检察监督者责任的法律规定很少，且比较模糊，缺乏可操作性。关于检察监督者责任的法律规定主要是以下两条:《社区矫正实施办法》第38条规定，“在实施社区矫正过程中，司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的，依法给予相应处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《人民检察院监外执行检察办法》第27条规定，“检查人员在工作中，故意违反法律和有关规定，或者严重不负责任，造成严重后果的，应当追究法律责任、纪律责任”。这里既没有规定检察权行使者法律责任、纪律责任的构成要件、认定标准，也没有规定法律责任、纪律责任的追究主体、追究程序。而且规定非常笼统，不针对具体的环节，缺乏可操作性。模糊规定自然缺乏威慑力，容易导致检察懈怠、检察专横。

4.在实施社区矫正过程中检察监督方法的有限性、事后性和弱强制性妨碍监督职能的发挥

检察院检察监督的方法主要体现在《人民检察院监外执行检察办法》第23条中，第23条是纠正违法的程序的规定。该条规定，检察监督的方法主要包括“填写《检察纠正违法情况登记表》”“发出《纠正违法通知书》”“填写《严重违法情况登记表》”和“检察建议”等四种。这些方法简单来说就是对社区矫正过程中违法的行为进行登记，并告知违法行为的主体其行为违法，最后提出一定的建议。也即“依靠书面审查的方式去发现社区矫正执法、司法活动中存在的一些比较突出的问题，从而履行关于社区矫正法律监督职责”。［5］除此之外，其它条款还规定了“查阅相关材料”“了解情况”“组织谈话”的检察方法。这些监督方法有一个共同的缺点，那就是弱强制性，或者说没有实际上的强制力，不能导致违法行为的阻却或违法行为被撤销、变更的法律后果。再从监督介入的时间来看，不管是违法登记表、违法通知书的填写还是检察建议的提出，都发生在违法行为已经发生之后，不存在将违法的社区矫正行为扼杀在萌芽状态之前的监督手段。这就必然导致监督滞后，妨碍检察监督职能的正常发挥。

5.检察机关内部尚没有建立专司社区矫正检察监督的机构

我国检察系统内部基本上不存在专司社区矫正检察的机构。以最高人民检察院为例，最高检内设刑事执行检察厅，负责包括社区矫正检察监督在内的刑罚执行检察工作，不存在专司社区矫正检察监督的机构。由于我国各国家机关往往对口设置，所以各地检察机关，从省级人民检察院直到基层人民检察院，都没有设置专司社区矫正检察监督的内部机构。这无疑与当今世界社区矫正工作专业化、职业化的发展趋势大相径庭。

四、建立健全社区矫正检察保障机制的对策和建议

1.建立健全社区矫正检察保障法律体系

建立健全社区矫正检察保障法律体系的首要问题就是要搞好立法。因为“法治的第一个环节就是立法，立法是要把一种社会公认的实质价值予以规范的确认。因为法律的特点在于规范性，没有规范就无所谓法律。法的这种规范性使实质价值物化为一种制度，可以为社会正义客观的提供更为稳定的制度保障”。［6］搞好立法要注意以下几个方面:第一，对事关社区矫正检察保障的法律法规进行法规清理、法律编纂，消除法律冲突。我国目前关于社区矫正检察保障的法律不多，主要是《社区矫正实施办法》和《人民检察院监外执行检察办法》，但即便是这两部法律，存在的冲突也不少。因此，应该通过法规清理、法律编纂，消除前文提到的两部法律在立法任务和监督对象上等方面的差异，维护法制统一。比如，在立法任务上，清理、编纂后的相关法律都应该将把社区矫正人员改造为遵纪守法的公民作为两部法律的任务之一;在监督对象上，清理、编纂后的相关法律都应该把司法行政机关作为检察监督的对象，避免司法行政机关不在监督范围之内。第二，在条件成熟的时候制定《社区矫正法》。将来的《社区矫正法》作为全国人大常委会通过的法律，在规格上高于目前的《社区矫正实施办法》，不仅强化了其作为社区矫正基本法律的权威地位，也有效的避免了《社区矫正实施办法》违背法律保留原则之嫌。

2.强化责任意识，明确社区矫正司法工作人员及社区矫正检察监督者的法律责任构成和承担方式

首先要明确责任主体。责任主体既包括公安机关、监狱、法院等机关与社区矫正有关的工作人员，还包括社区矫正检察官。因为这二者一个是被监督者，一个是检察监督者，是检察监督法律关系中必不可少的两级。其次，强化责任意识。责任主体强烈的责任意识可以让责任主体的行为保持克制，依法履行自己的职责，责任主体的责任意识可以通过灌输、学习、培训等方法进行强化。其三，明确责任构成和责任承担方式，增强可操作性。比如说，应该明确规定什么样的行为构成“玩忽职守”“徇私舞弊”或“滥用职权”;什么样的行为构成“严重不负责任”“造成严重后果”;什么样的情形应该被警告，什么样的情形被记过、记大过等，这些都应该被具体化。只有被具体化的规范才具有可操作性。只有可操作性很强的法律责任的规定才更具有威慑力。当然还需要强调的是，这里的的责任构成和责任方式同样既包括社区矫正司法工作人员的，也包括检察监督者的。因为规定社区矫正司法工作人员的责任构成和承担方式，可以方便检察监督者对其法律责任的认定和归结;规定检察监督者的责任构成和责任承担方式是规范检察监督者检察行为的需要。

3.在革除原检察方法弱强制性弊端的同时，创新社区矫正检察监督方法

填写《检察纠正违法情况登记表》和《严重违法情况登记表》、发出《纠正违法通知书》、检察建议以及查阅相关材料、了解情况、组织谈话，是目前我国检察机关在社区矫正检察监督中使用的主要方法。在理论上的强制力无可否认，但实践上的强制力却值得怀疑，因为它们不能直接导致违法行为的被阻却，比如违法行为被撤销或被改变等，被监督者在接到《纠正违法通知书》或检察建议后可能会依然故我、不理不睬。这既削弱了检察机关的权威，也不利于检察监督目的的实现。

在创新社区矫正检察监督的方法上，可以借鉴行政监督的有关方法，赋予检察机关对社区矫正司法机关的司法行为的确认权、变更权、撤销权。也就是说，检察机关发现社区矫正中的违法行为可以视违法情节、违法后果等对违法行为进行确认，也可以行使撤销权进行撤销，也可以在必要时进行变更。这些监督方式与仅仅发放通知书、建议书相比，最大的完善在于监督手段强化、刚性十足，直接导致了检察监督法律关系的产生和对被监督者社区矫正行为的干预。

4.在完善事中监督、事后监督的同时，建立健全事前监督制度

从监督方法来看，检察机关填写《检察纠正违法情况登记表》、《严重违法情况登记表》、发出《纠正违法通知书》和检察建议都属于事后监督，查阅相关材料、了解情况、组织谈话则主要属于事中监督。虽然对社区矫正的事中监督、事后监督都已具备，但在监督的具体程序和方式上还要进一步完善，比如前文提到的增强监督手段的强制力、创新新的监督方法等。

再从监督的内容上看，我国对社区矫正的检察监督，单单缺失了对社区矫正“入口”的监督。这里的“入口”指将不符合社区矫正条件的犯罪分子监外执行，进行社区矫正。因此在社区矫正事前监督制度上亟待改善。为此，检察院在对可能判处管制、缓刑、单处剥夺政治权利的犯罪嫌疑人提起公诉时，可以提出量刑建议;对不符合判处管制、缓刑、单处剥夺政治权利的犯罪嫌疑人判处管制、缓刑、单处剥夺政治权利时，提起抗诉。同理，监狱、公安机关、法院的假释、监外执行决定，检察机关也应该有决定前的介入权，从而确保只有符合社区矫正条件的人员才有机会被监外执行，确保社区矫正立法目的的真正实现。

5.加强检察机关内部社区矫正机构的组织建设

加强检察机关内部社区矫正机构的组织建设，是检察机关对社区矫正发挥监督职能的组织保障。第一，设置专司社区矫正的内部机构。“在检察机关内部设立专门社区矫正监督机构”［7］，配备专司社区矫正检察的检察官，既有利于明确组织机构彼此间分工，也有利于避免职权职责交叉重叠，还符合社区矫正工作专业化、职业化的国际潮流。第二，打造一支精干的社区矫正检察监督的干部队伍。为内设的社区矫正检察机构配置干部时，要选拔热爱社区矫正执法检查、精通社区矫正业务的检察官。在此基础上，还要建立常规的培训制度和奖惩机制，以保持社区矫正检察官队伍的活力。

［1］ 理查德·霍金斯，杰弗里·P·阿尔伯特.美国监狱制度——刑罚与正义［M］.孙晓雳，译.北京:中国人民公安大学出版社，1991:217.

［2］ 郑杭生.社会学概论新修［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:272.

［3］ 姜祖桢.社区矫正理论与实务［M］.北京:法律出版社，2010:33.

［4］ 姜爱东.关于社区矫正立法中的几个问题［J］.中国政法大学学报，2010(6):54－60.

［5］ 张云霄.探析我国社区矫正法律监督制度之完善［J］.中国司法，2014(7):97－99.

［6］ 陈兴良.刑事法治的理念构建［M］//北京大学法学文存·第三卷.北京:法律出版社，2002:63.

［7］ 林雪标.新形势下社区矫正的检察监督［J］.云南大学学报，2010(6):72－76.