高校法律援助平台建设研究＊

□ 周利民 孙素香

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081）

高校法律援助平台建设研究＊

□ 周利民 孙素香

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081）

高校法律援助平台建设是法律援助事业发展的必要补充，是高校法学实践教育模式的良好探索。但在实际运行中也面临着办案经费不足、案源少且办案难度大、专业的实践型法律人才缺乏、内部制度建设不完善等困境。高校法律援助机构依托于高校，并在智力、人力和社会认可方面有着得天独厚的优势，因而高校法律援助机构平台建设应坚持以高校为基地，并积极寻求当地各级政府及相关部门的扶持，同时主动寻求与其他相关社会组织的合作。

高校法律援助平台；法学实践教育；高校基地；部门扶持；社会合作

高校法律援助机构，是指由高校法学专业学生组成的自发开展的以法律援助为主要内容的社会组织，或者是指由专门的法学专业教师领导、其他教师学生志愿参与，以帮助社会弱势群体解决法律纠纷为主要内容的社会组织。湖南师范大学法律援助中心属于后者。湖南师范大学法律援助中心是经湖南省司法厅批准成立的社会法律援助机构，它主要是以湖南师范大学法学院的师生为主体，依托湖南师范大学，面向社会开办的，为社会弱势群体以及在校大学生提供无偿法律服务的，以法制宣传、法律咨询、纠纷调解、诉讼代理为主要内容的公益性法律服务机构和法学教育实践基地。

一 高校法律援助——法律援助模式的必要补充

（一）高校法律援助:法律援助事业与法学实践教育的完美碰撞

1993年我国的律师制度改革使律师脱去了“国家法律工作者”的外衣，而成为了市场经济下自负盈亏的法律服务者，这意味着律师不再仅仅是社会公平正义的守护者，更是委托人利益的代言人，这也是我国的法律援助制度产生的重要契机。法律服务的市场化与法律援助制度的建立其实是同一个问题的两个方面。法律服务的市场化使其成为有钱人的消费品，高昂的律师费成为一部分人实现公平正义道路上的一条迈不过去的坎，这无疑加重了由于贫富分化而引起的社会矛盾，增加了社会的不稳定因素，不利于社会和谐。因此，怎样保障付不起律师费的那一部分人能享受到同等的法律服务成为一个社会问题，法律援助作为一项公益性法律服务成为解决这一问题的不二选择。但是随着法律援助制度逐渐深入人心和公民法律意识的增强，社会对法律援助的需求不断增加；与此同时，援助案件的办案经费不足却一直困扰着援助律师，严重挫伤了援助律师的积极性，加剧了法律援助的供需矛盾。

另一方面，我国传统的灌输式的法学教育模式正经受着严峻考验，怎样将理论与实践相结合，怎样培养出社会所需要的法学专业人才已成为各大法学院校必须面对的课题。美国大法官霍姆斯曾指出:“法律的生命是经验而不是逻辑。”为顺应时代的要求，很多高校相继确定了实践型法学专业人才培养的方向，并建构了相应的实践性教学方案。但是，无论是案例教学、模拟法庭、社会实习，还是法律诊所都存在着内在的不足。［3］从这些教学方案的实施结果来看也是差强人意的，并没有达到设计时的预期效果。与上述的教学方案相比，法律援助最大的特点就是可以让学生真正地参与到一个具体的、真实的、结果未知的案件办理过程当中，这对学生各方面能力的全方位锻炼是其他任何一种教学方案所不能达到的。另外，法律援助的无偿性对增加学生的社会责任感、培养学生的法律素养也具有不可忽视的作用。

我们惊喜地发现，法律援助事业自身发展的需要与培养实践型法学人才的要求完美地相互契合于高校法律援助平台。

（二）高校法律援助具有其他的法律援助机构没有的天然优势

相较于其他的法律援助机构，高校法律援助机构在智力、人力和社会认可方面有着得天独厚的优势。高校法律援助机构依托于高校，以法学专业的师生为实施主体。法学专业教师由于从事法学教学工作的要求，具有深厚渊博的专业知识，通常对某一领域有着比较深入的研究并掌握着该领域最新的国内外动态，其中不乏专业的实践型人才，智力优势显而易见。法学专业教师的指导使法律援助这一公益性活动与教学科研、社会实践紧密结合起来，不仅能促进法学教育模式的改革，也能促使更多的学生崇尚公正。［1］法律援助这一公益性实践教育是学生（包括本科生和研究生）在校学习期间为数不多的践行法学理论、积累实践经验的机会之一，学生对其表现出极大的热忱，并成为高校法律援助机构援助志愿者的主要组成人员。由于法律援助的无偿性，相较于其他社会志愿者，学生更能为一个案件投入其全部心力以求达到其所认为的最佳效果，这无疑是对法律援助精神的最好诠释。这种人力优势也是其他法律援助机构所不能比拟的。根据我们调研反馈的统计数据显示，普通市民对理想中的法律援助提供者的选择中，有74%的市民选择了法律援助志愿者协会与高等法学院校，23%的市民选择了社会团体组织，3%的市民选择了其他。［2］可以看出，相对于政府法律援助机构和其他社会团体组织，人们对高等法学院校法律援助等民间法律援助组织给予了更多的信任，高校法律援助的社会认可度也是其他法律援助机构所不能等量齐观的。

二 高校法律援助机构目前的运行状况及其面临的困境

由于我国高校法律援助起步较晚，没有形成一个较为成熟的并具有普遍适用意义的模式可供借鉴，即便有一两所高校的法律援助模式取得了较好的效果，积累了较为成功的经验，也因为各地区之间政治经济人文环境等因素的差异而不能简单复制批量生产，高校应该根据各自的实际情况予以扬弃。如湖南师范大学法律援助中心虽然于2005年被批准成立，但是直到2010年以后才实际开展业务，并在其发展运行过程中遇到了诸多困境。

（一）法律援助案件办案经费不足

先进的企业文化能够激励职工士气，所带来的是群体的智慧、协作的精神、新鲜的活力。企业文化创新的实质在于突破与企业经营管理实际脱节的旧的文化理念和观点束缚，实现向贯穿于全部创新过程的新型企业经营管理方式的转变。南津渡水电站就确定了“团结拼搏，争创一流”的企业精神，对统一职工思想、规范业务流程、提升整体素质、增强企业自下而上的发展能力具有强大的推动力。

法律援助案件办案经费是指法律援助机构以及案件承办人在承办法律援助案件，开展相关工作时所必须支出的费用。一般说来包括文印费、交通费、差旅费、通讯费、案件调查取证的费用以及对案件承办人的必要补贴和法律援助机构办公场地所需要的必要费用等。

任何一项工作的开展必然要耗费一定的人力物力或者财力。正常情况下，法律服务中的这笔开支应该由案件的委托人支付，法律援助正是由于委托人无力承担该笔费用又不能因此受到不平等的对待应运而生的，因此援助经费的来源问题一直困扰着法律援助志愿者，并制约着法律援助工作的展开，成为法律援助工作中亟待解决的重要问题。例如，湖南师范大学法律援助中心的办公室设在湖南师范大学法学院401室，它同时是司法鉴定中心、湖南师范大学卓越法律人才培养基地办公室、国际法学教学实验中心。虽然中心的办公设备和日常办公支出如文印费、水电费等由法学院承担，但负责中心日常工作的办公室值班人员的经费补助一直没有着落，他们只能凭借自己坚定的信仰和满腔热忱而坚持不懈。直到2013年，法律援助案件承办人的经费补贴也一直悬而未决，承办人需要自掏腰包为委托人服务，这大大降低了教师和学生从事法律援助事务的积极性，影响了法律援助案件的办案质量，限制了法律援助事业的发展，这与其“匡扶正义，服务社会”的宗旨是背道而驰的，同时也有违法律援助扶弱济贫、维护社会公平正义的初衷。

（二）案源少且办案难度大

理论上，高校法律援助机构的案件来源大概有三类:一是由政府法律援助机构的指派过来的案件；二是由司法实务部门指派过来的案件；三是当事人直接找到高校法律援助机构的案件。［4］然而从现实的情况看，当事人直接找到高校法律援助机构几乎成了唯一的案源。以湖南师范大学法律援助中心为例，2013年全年中心共办理结案26件，全部是当事人直接找过来的，这其中有一部分案件是当事人直接找到承办人，承办人因当事人确实经济困难属于援助范围为减轻其负担而用中心的名义以法律援助的方式为其代理或辩护，这类案件的当事人通常与案件承办人相熟，承办人对委托人的情况较为了解并在情感上愿意帮助当事人，因此此类案件办理也较为顺利，但数量较少；还有一部分案件是当事人直接找到中心，中心再根据情况为其指派代理人或辩护人，这种案件往往是经过多次审理已经做出了终局裁判，当事人不服判决而上讼，或者是案件已经过了诉讼时效或虽未过诉讼时效却由于年代久远而证据不足的情形，这种案件既耗费了援助人员的时间精力，对司法资源也是一种浪费，同时无法为受援人挽回损失，也不能很好地实现锻炼学生法律实践能力、培养学生的社会责任感和法律职业素养的目的。

（三）缺乏专业的实践型法律人才

高校法律援助机构同时具有公益性法律服务机构和法学教育实践基地的双重属性，从而决定了其援助模式为教师——学生模式。通常是学生在专业教师的指导下为受援人提供法律咨询、代写法律文书、代理调解纠纷、代理诉讼等法律服务，在使受援人得到专业的法律服务的同时也让学生有机会参与到法律实务中实践理论知识、锻炼专业技能、积累社会经验，从而达到双赢的社会效果。

的确，高校是各种专业的高素质人才聚集的地方，可以为高校法律援助提供丰富的优质的智力和人力资源。但是，在实际运行当中，高校的教师大多注重理论研究、注重拿了多少个课题、发了多少篇文章，对法学实践则重视得不够，因此能够符合教师——学生模式所要求的既有丰硕的理论成果又有丰富的办案经验的教师为数不多，在这为数不多的符合要求的教师中，能腾出时间和精力来从事法律援助事务的教师更是少之又少。另一方面，即使有符合上述要求的教师愿意承办法律援助案件，由于办案经费、时间以及其他各种因素的限制，所能惠及的学生人数也非常有限，通常情况下大多数学生只能参与案件的讨论，能实际参与到案件的具体事项中的学生也就一两个，这就使得法律援助的法学实践教育功能难以实现。以湖南师范大学法律援助中心为例，2013年实际承办案件的只有教师8人，学生10人。

（四）法律援助机构内部制度建设不完善、执行不到位

内部制度建设是高校法律援助平台建设的一项重要内容，它直接影响着法律援助机构业务的开展以及法学教育功能的实现。内部制度建设包括人事管理制度建设和工作管理制度建设两方面，从目前的情况来看，这两方面的建设都不甚完善。以湖南师范大学法律援助中心为例，中心仅设置了1名主任，由湖南师范大学法学院委任，没有设置副主任、办公室助理或其他专门工作人员，援助志愿者也是应工作需要而临时召集，人事管理制度存在较大漏洞；在工作管理制度上，中心制定了案件受理制度、值班制度、案件补贴发放制度、档案管理制度，而考勤制度、奖惩制度则由于缺乏相应的人力、财力作支撑而无法建立；此外，由于没有设置专门的办事人员和缺乏相应的经费，致使中心的人员变动迅速，导致既定的制度实施起来也较为艰难，甚至流于形式。

三 高校法律援助平台建设的路径选择

高校法律援助的产生顺应了我国法律援助事业发展的潮流，契合了高校法学实践教育的要求，是我国社会主义法治现代化建设的必然产物。然而高校法律援助在其发展过程中遭遇的诸多困境告诉我们，在新的形势下高校法律援助组织孤军奋战的模式已经无法适应社会的需求，政府与社会力量进行法律援助活动时也面临高成本的压力，因此，双方有效结合既符合目前在法律援助领域政府力量为主其他力量为辅的定位，也有利于双方取长补短更好地为社会服务。［5］因此针对高校法律援助在发展过程中所面临的困境，总结湖南师范大学法律援助中心发展的经验，并结合所见所闻所感提出高校法律援助平台的建设路径为:高校法律援助机构应坚持以高校为基地，并积极寻求当地各级政府及相关部门的扶持，同时主动寻求与其他相关社会组织的合作。

（一）坚持以高校为基地

高校法律援助机构应坚持依托于高校，以高校作为开展业务的基地，以法学专业的师生作为活动主体，这是保持其天然优势和实现法学实践教育功能的必然要求。高校法律援助模式设计的出发点和落脚点就在于其“高校性”，这正是其区别于其他法律援助模式的核心优势。一旦丧失这一特性，高校法律援助模式就如同无源之水必将丧失其生命力，其本身拥有的天然优势将不复存在，而其培养实践型法律人才的功能也就不攻自破，这是不言自明的。

高校法律援助机构要发挥其天然优势，就应当建立一套完善的、并能确保执行到位的内部管理制度，并将其与高校法学专业内部的教师考评机制以及学生考核机制对接起来，这也是缓解高校法律援助机构缺乏专业的具有丰富经验的实践型法律人才的有力措施。正如前文所述，高校在智力和人力资源上具有天然的优势，然而这些优势在法律援助事业上并没有得到很好地发挥，其原因固然有很多（如前面所讲的经费不足），但与高校考评制度也不无关系。目前，高校对教师的考评主要集中在科研成果和教学时数两个方面，法学专业也不例外，基本上没有对教师法学实践活动方面的要求也没有相关的激励措施，难怪教师无心于既耗时费力又没有收益的法律援助事业了。同样，法学院校对于学生的毕业考核也仅限于考试成绩、毕业论文写作和毕业实习等方面，也没有鼓励学生参与法律援助的相关措施。因此，笔者认为，法学院校应当将教师指导学生办理法律援助案件的数量作为教师晋升职称和评奖评优的重要参照，并按一定比例折合为课时数，从经济上对教师的实践性教学活动进行鼓励。［6］此外，法学院校也应当将学生办理法律援助案件的数量作为学生综合测评的加分项目以吸引更多的学生参与到法律援助的事业中来。这也是保障高校法律援助机构内部管理制度执行到位的基础。

（二）积极寻求当地各级政府及相关部门的扶持

高校法律援助机构应该积极寻求各级政府及其有关部门的扶持和帮助，这是保障其自身良好运行和发展的必然选择。正如前文所述，援助经费来源不足的问题一直困扰着法律援助机构和援助案件的承办人，严重挫伤了承办人的积极性，阻碍了法律援助事业的发展，同时也限制了法律援助缓和社会矛盾、维护社会公平正义功能的发挥，而这原本是各级政府及其组成部门的职责所在。也可以说，法律援助制度存在的意义就是减轻政府部门的工作负担、促进社会和谐稳定发展，一旦法律援助不能发挥其应有的作用时，相应的工作就会重新落于政府的肩上，因此由政府来承担援助经费的主要部分是顺理成章的。再者，除了政府，其他的社会团体或个人也难以承担起这笔巨额的支出，更何况这笔支出正随着法治建设进程的推进而不断增加，因此政府更是责无旁贷。例如，湖南师范大学法律援助中心正是通过参与中央专项彩票公益金项目大大缓解了法律援助经费不足的问题，该项目由财政部、司法部委托中国法律援助基金会负责项目实施的管理工作。财政部、司法部有关司局、单位对项目实施给予指导。参与该项目后，承办人办理本区域内刑事案件、执行案件的可以获得办案补贴1200元，办理本区域内民事、行政案件的补贴为2000元，疑难案件和跨地区办理的案件可以适当提高，最高不超过4500元。补贴基本上抵销了办案的成本费，消除了案件承办人自掏腰包的情形。再者，该项目的补贴申报程序和条件也较为便捷、宽松，因此受到案件承办人的热烈欢迎，大大提高了师生参与法律援助案件的热情。

此外，相比于其他社会团体，政府及其组成部门还有一个巨大的优势——政府公信力，这是其他任何组织所无法比拟的。在高校法律援助的司法实践中，学生志愿者该以一种怎样的角色参与案件的办理一直是一个较为尴尬的问题，特别是公民代理受到更严格的限制之后，学生的办案资质问题已成为制约高校法律援助模式发展的重要因素。怎样既能保证案件办理的质量又能让学生名正言顺地承办案件呢？政府的公信力将发挥不可替代的作用。以湖南师范大学法律援助中心为例，在校学生可以向湖南省法律援助中心提出申请，由湖南师范大学法律援助中心推荐，湖南省法律援助中心根据《湖南省法律援助志愿者管理办法（试行）》的规定，经审核确认符合条件的申请者为湖南省法律援助志愿者，并颁发《湖南省法律援助志愿者工作证》，学生持证上岗。这样就很好地解决了学生办案资质的问题。

（三）主动寻求与其他相关社会组织的合作

高校法律援助机构应该主动寻求与其他相关社会组织的合作，这是其顺利开展业务、扩大社会影响力的必要途径。高校法律援助机构应与社区、律师事务所和媒体等社会组织开展广泛的合作以解决其案源不足、缺乏专业的实践型法律人才等问题。社区是人群的集中地，是大多数市民的归宿，也是人与人之间发生关系最密集的区域之一，“人多是非多”，社区当然也是产生纠纷的重灾区；此外，由于历史上我国社会长期属于熟人社会，熟人意识在人们心里根深蒂固，而社区正是制造熟人的高产区。显然，这对拓展高校法律援助机构的案源具有明显的积极作用。与此同时，由于人们对法律服务需求的增加和法律援助的无偿性，社区也十分乐意与法律援助机构进行合作。湖南师范大学法律援助中心为了拓展案源、锻炼学生的实践能力，更好地服务社会，就曾与长沙市开福区8个街道、雨花区4个街道、芙蓉区一个社区成功合作开展法律义工服务活动，让学生在援助律师的指引下积极做好街道、社区的法律宣传、法律咨询、社区矫正、民间调解工作，这一举措不仅为帮助他人、服务社会、践行义工精神、传递爱心、传播文明作出了贡献，更重要的是培养了学生的社会责任感以及独立思考问题和独立处理问题的能力，让我们的学生在社会实践中得到了锻炼。

律师事务所是实践型法律人才的生产地和聚集地，各大法学院校则是律师事务所法律人才的原材料供给地，律师事务所为高校法律援助机构提供优质的法律实践指导人才，高校为律师事务所推荐优秀的法学毕业生，二者也有合作的空间。湖南师范大学法律援助中心与湖南金州律师事务所合作，建立“校所合作型”的高校法律援助中心运行模式，实现优势互补、资源共享。采取律师事务所安排律师每天到高校法律援助中心值班，学生按计划安排到援助中心接待、咨询，参加案件讨论会，参与案件的整个诉讼过程，学生在老师和律师的指导下办理法律援助案件，让“模拟演习”转为“实战训练”，使学生亲身体验办案过程，从而迅速掌握办案技巧，提高办案技能。同时，我们把法律援助中心接到的案件和合作律师事务所接到的案件，经过针对性的选择，建立法律教学案例库。并且还可以将律师事务所的律师请到课堂开展法律实务讲座，让学生和实务近距离接触。

此外，随着科技的飞速发展，网络已经成为人们日常生活必不可少的一部分，媒体的重要性也日益凸显，利用媒体进行法制宣传、发展法律援助事业也已成为大势所趋。湖南师范大学法律援助中心运行以来，尝试和湖南都市频道、三湘都市报、湖南红网、华声在线等多家媒体合作，让各家媒体的援助热线电话直接切入湖南师范大学法律援助中心，这样，不仅解决了高校法律援助案源少的问题，更重要地是方便群众、锻炼学生，并更好地服务社会。

［1］王兵，刘志龙．法律援助的高校模式新探——以宁波大学科学技术学院法律援助为例［Z］．科技信息，2015．

［2］张雪瀛．高校法律援助事业的历史使命及进路探析［J］．东南大学学报（哲学社会科学版），2007，（12）：153．

［3］叶竹梅．我国高校法律援助工作的困境与对策探讨［J］．兰州教育学院学报，2013，（8）．

［4］华东政法大学大学生社会法律援助中心（研究生）课题组．高校法律援助现状调查与模式创新探索［J］．上海法治报（法治中国），2013，（5）．

［5］叶竹梅．我国高校法律援助工作的困境与对策探讨［J］．兰州教育学院学报，2013，（8）．

DF85

A

1008－4614－（2015）03－0033－05

2012年湖南师范大学教学改革研究项目、2012年湖南省教育厅教学改革研究项目“高校法律专业学生实践平台建设研究——以高校法律援助中心为例”（湘教通【2012】401号）。

2015－4－23

周利民（1966—），男，湖南常德人，湖南师范大学法学院副教授。