合作共治：资源枯竭型城市社会管理创新研究<br/>——以淮北为例

合作共治：资源枯竭型城市社会管理创新研究
——以淮北为例

2015-03-27唐建兵贾敬全

淮北师范大学学报(哲学社会科学版) 2015年1期

关键词：淮北共治主体

唐建兵，贾敬全

（淮北师范大学a.历史与社会学院；b.经济学院，安徽淮北235000）

合作共治：资源枯竭型城市社会管理创新研究
——以淮北为例

唐建兵a，贾敬全b

（淮北师范大学a.历史与社会学院；b.经济学院，安徽淮北235000）

囿于政府主导资源型城市社会管理的惯性思维，多元共治成为资源枯竭型城市社会管理创新中面临的共同难题。淮北在转向多元共治的创新实践中，以权力与责任并行、秩序与活力同在理念导向，本着服务为本培育积极组织、放权让利推动矿区自主、自治为要引导公民参与。而其借鉴价值在于：政府在放权让利的改革中主导社会管理；共治主体既需要各行其事，又应当协调配合；切实关注并解决民生乃社会管理创新的落笔之处。

社会管理；转型社会；公民参与

淮北这座相淮大地上古老却又年轻的城市，缘煤而起、因煤而兴。五十年风雨中，淮北以原煤采掘、煤炭洗选加工等为主导产业，有效延伸产业链条，适度拓宽产业领域，工业化、市场化和城市化稳步向前推进。伴之于此，淮北初步完成了从农业社会向工业社会、乡村文明到都市文明的转型。正值经济社会发展迅猛之时，2009年3月淮北却被国务院纳入资源枯竭型城市名单之列。何谓资源枯竭型城市呢？简言之，即矿产资源开发进入衰退或枯竭过程的城市，其特点主要体现在资源枯竭导致经济效益下滑、经济总量和财政收入薄弱、产业替代难度较大等特点。资源型城市发展中面临的复杂情势及潜在风险，淮北市市委、市政府应当如何回应时代、社会和民众的现实要求，加快政府职能转变，推动体制机制转型，规范市场整体运作，推进社会建设和社会管理创新，培育新型市民以助推公民社会成长，是值得慎思的重大议题。

近五年来，淮北市委、市政府紧握时代脉搏、善于谋划，积极创新社会管理，调整社会管理体制及机制，实现社会协同，特别是在是在引导公民积极有序参与、推动社区自治等方面出台了系列有效举措，“以自主保效益、以民主促民生”，改善了城市及周边矿区治理的政策制度环境。从实践效果看，淮北推进组织培育与服务为本、矿区自主与矿工自由、社区自治与公民参与，极大地调动了市民热情，激发了社会活力。淮北“多元共治”的社会管理选择，不仅对加快政府职能转变、推进管理体制革新，培育社会组织和酿造公民社会，重塑淮北良好形象是颇有助益的，而且对资源枯竭型城市实现“转型变革、治世有为”也具有导向性的意义。

一、治理主体由一元而多元：资源型城市转型中面临的最大难题

所谓资源型城市即指以本区域范围内矿产、森林等自然资源的开采、加工为主导产业的城市。资源型城市作为国家能源资源战略的保障基地和国民经济持续健康发展的重要支撑，现实地位较为突出。在计划经济体制下，基于能源资源总体布局和发展战略考虑，国家/政府给予了资源型城市以特别的关注。这种关注表现在社会管理上，政府俨然如权力中心，拥有极大的权威，可以随意发号施令；而企事业单位、公民团体、群众组织等作为其衍生产品或其附属物，几近置于不知可否的境地，赋予的功能形同虚设，作用发挥也极为有限。上世纪90年代以来，随着改革开放步伐加快和社会主义市场经济体制建立、完善，价值观念趋于多元，社会分工更趋复杂，社会阶层高度分化，社会自主自治能力提升。在此情势下，政府“一元治理”的态势在很大程度上得以缓解，但“冰冻三尺非一日之寒”，惯性使然而形成的社会管理模式非短期所能消除矣！

1.政府行政职能转变缓慢，放权弃利尚需时日。政府扮演何种角色，如何行使其职能是专家学者们乐此不疲的问题。倡言全能型政府实可谓大行其道，然主张政府充当“守夜人”角色亦零星有之。新中国成立后，我们借鉴苏联经验而行之以高度集体的计划经济体制。在计划经济条件下，政府是全能型的，它将人、财、物等各类资源都死死的掌控在自己手中，并通过指令性计划和行政命令手段进行经济调控和社会管理。从政府充任的角色而言，既是生产者、消费者，又是监督者、控制者，乃至在权力运行实践中其管理职能不断强化之时服务意识却悄然淡化，而政府以外的其他社会主体，又因缺乏应有的资源，不得不依赖于政府，结果在一定程度上沦为政府延长的手或附属机构，决策几乎听命令于政府，行事也是被动应付缺乏热情。这种现象在全国普遍存在，而就资源型城市言，只是表现尤为显性罢了。建立社会主义市场经济体制，客观上要求改变政府统的过多、管得过死的现象，切实推进政府职能转变，把微观主体的经济活动交给市场，还予社会，以消除公权力运行中的弊病。但是，面临市场体制的大环境，政府科学定位其角色，转变职能、简政放权，真正做到尊重市场，既不缺位，也不越位，实现由“管制型”转向“服务型”，其本身就是一块“硬骨头”，啃掉它并非一夕之功。

2.民间组织行政化色彩较重，自身建设不成熟。民间组织是指由各级民政部门作为登记管理机关并纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会和涉外社会组织四类社会组织。民间组织作为社会组织的不可或缺的重要部分，是党、政府和人民群众联系的桥梁和纽带，具有上传下达、增进互动、促进沟通的功能；作为民间的智囊团和思想库，汇聚了一批优秀的高端人才，在经济建设和社会发展中的作用不可低估。依据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例、《基金会管理条例》等文件规定，我国民间组织管理坚持“培育发展、监督管理”双项并举的基本方针。同时，国家在政策、资金等方面给予大力支持，适度培育、科学规范并积极引导民间组织发展，促进民间组织的自主自治。但是，数年来，绝大部分资源型城市都将主要精力集中于“以资源优势助推地方经济发展”方面，追求地方GDP增长以凸显施政绩效，高度重视经济建设而忽视了社会建设，民间组织发展缺乏最起码的氛围。由于与此相关的法律法规不完善、管理体制不健全，民间组织发展、运行所需的人、财、物等资源获取不得不看政府的脸色。受此影响，民间组织的机构设置、人事管理等趋于行政化，呈畸形发展态势，缺乏应有的生机和活力，根本无法成为社会管理主体中的应有一极。

3.群众诉求难以表达，缺乏参与社会管理热情。“政府管理是以社会为对象的，也是以社会成员为主体的”［1］。因此，从一定意义上说，社会管理即是以社会成员为主体的管理，他们参与社会管理的积极性高低、主动性强弱很大程度上影响并制约着社会管理的实际效果。而社会成员能否参与其间，与其诉求表达及实现程度密切相关。诉求表达的渠道顺畅，个人权益有效维护或部分地得到实现，社会成员参与社会管理的意愿就高，反之亦然。但是，在计划经济体制下，社会管理是以政府为主导的管理，民间组织、普通群众等社会主体完全处于从属地位，基本上是在政府的“管控”下被动地参与社会管理。加之法律政策的不科学、待完善，即便是社会成员有某种合理诉求，有时也会因“利益冲突”被当作挑战权威的异端，继而设置种种障碍给予软性打压或强权遏制，乃至于群众有限的诉求表达方式也被扼杀了。其实，表达诉求是群众参与社会管理的一种可行性方式，是维护自身权益的重要体现。当群众诉求表达的渠道被阻断时，他们对社会事务的管理异常冷漠也就成了一种常态。

社会管理不是以政府为主导的一元化管理，而是多主体的、民主化的社会共治，政府与其他主体之间是一种共处、依存关系，彼此界限模糊、责任共担。政府、民间组织、普通民众等多主体通过合作、沟通和协调等方式，就权益纠纷是有可能达成最大共识的。然而，就资源型城市而言，由于民间组织相当孱弱、群众意识明显缺失，要实现真正意义上的多元共治，尤其难矣！

二、淮北多元共治社会管理的理念导向与实践探索

伴之社会主义市场经济体制完善和转型快速推进，社会管理模式由政府“一元化”模式渐而向主体“多元化”模式演进，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局。这种管理格局是“通过合作、协调、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理，以建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。”［2］在此过程中，作为资源型城市，淮北市政府积极推动社会管理创新，选择与其他治理主体合作，彼此既合理分权又责任明确，既注重秩序构建又不失去社会活力。

（一）多元共治社会管理的理念导向

理念乃实践之基础，没有理念上的突破就不会带来实践中的飞跃。现代社会旨在“搞活”而非“管死”，理念创新乃当务之急矣！在资源型城市急剧转型背景的催生下，淮北社会管理敢于冲破固化思维，取得了理念上的跃进。

1.拥权担责，权责并行

谓之曰社会管理，即政府、社会组织、企事业单位和公民等社会主体为了促进社会系统协调运转，借助各类社会资源，尝试多种方法、手段对社会系统各组成部分、社会发展中的各个环节及社会生活各领域，进行组织、协调、管控的过程。由是观之，政府是社会管理的重要主体但绝非唯一主体，社会组织、企事业单位和公众亦具有不可替代的作用。如果权力高度集于政府就可能产生权力垄断和行权梗阻，进而造成政府过分作为或不积极作为的诡异现象，这对提升社会管理水平显然是不利的。为了免于陷入行政资源萎缩、施权乏力的困境，淮北地方政府力倡简政放权、让利归责，将部分政府权力或归还给市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，或赋予矿区、社区等社会组织，鼓励各类社会管理主体活跃其间，积极有序地参与社会管理。常言道，拥其权而担其责。在分权让利模式下，权责并行尤为重要，客观上要求多元主体共生并存、协同合作，政府也就变成了“有限责任”政府，主要承担立法、行政和司法方面的相关责任，而经济、社会等职能、职责，政府不再发挥主导作用仅扮演“守夜人”角色，此方面由市场、社会等主体量权而行使之。

2.规范秩序，提升活力

政府转变职能、简政放权，旨在形成良好的社会秩序，激发社会活力，提升社会管理层次和水平。要达到此目的，必须破除伴之行政改革而形成的“统则死、死就放、放而乱、乱复统”怪圈。“社会共识系维持社会秩序，处理共同事务的先决条件”［3］。也就是说，形成良好的社会秩序，就要以科学合理的制度、规则规范各类社会主体的行为，使彼此间通过协商、对话化解社会矛盾，酿成社会共识，这样才能最大限度地减少社会冲突而达到降低社会风险的目的。凡事总是一分为二的，过分地讲求秩序必然导致思想僵化、循规蹈矩。因而又需要在秩序与失范之间保持适度的张力。在政府有限度地主导下，民间组织、企事业单位和公众的协商合作、互动参与无疑是激发创新活力的最重要元素。社会管理主体积极参与其间，能“使整个社会洋溢持久的积极性，具有充沛的活力，充满离开它就不能存在和不论环境如何不利都能创造奇迹的精力”［4］。淮北社会管理的创新实践见证了这一点。

（二）多元共治社会管理的创新实践

淮北在城市转型、产业改造的过程中，社会管理创新实践亦在新理念的指导下慢步前行。社会管理的任何新思路、新举措都不可盲然，而是先行“试点”，在取得成效、总结经验的基础上再行推广，尽管是“摸着石头过河”式的，但却在把握创新脉搏的探索中找到了一条符合自身实际的社会管理道路。

1.秉持服务理念，积极培育社会组织

领导就是服务，政府又何尝不是以服务为旨归呢？但囿于传统思维束缚，由“管制型”政府转向“服务型”政府并非易事。就资源型城市而言，淮北紧跟改革的时代步伐，走在了同类城市的前列。针对社会组织发育明显滞后的问题，淮北市委、市政府要求民政、社联等相关部门强化服务意识，同时进一步明确了职能部门在社会组织建设中的权责，还出台了有利于社会组织发芽、生长的系列举措。在培育社会组织的实践进程中，职能部门始终坚持“培育与引导、发展与监管”双向并举的方针，在创新登记管理制度方面，简化登记程序、降低登记门槛、实行行业协会自主自办；在完善培育扶持政策方面，推进政府职能转移、建立政府购买服务机制、落实税收优惠政策、加大资助和支持力度、优化社会组织结构布局和法人治理结构、加强社会组织人才队伍建设；在服务管理方面，加强管理服务方面，加强社会组织党建工作、提升社会组织管理水平、完善社会组织评估机制［5］。经过近五年的努力，社会组织孵化园和市区便民服务中心初步建立起来，这对社会组织发展起到了较好的助推作用。

2.下放经营管理权限，推动矿区自主

淮北是以煤炭为主要资源的新型城市，煤炭资源就是经济社会发展的重要生命线。仅市区周边分布的矿井就达10余处，而煤炭采掘及其延伸产业的产值几乎占了淮北经济产值的半壁江山。正因如此，淮北政府曾一度将资源所有权、开采利用权都抓在自己的手中。淮北矿业集团在煤炭资源的经营管理上虽然拥有较大程度的自由裁量权，但企业毕竟是经营性质的，行政审批权、资源开采权等仍然受制于政府诸多部门，矿区没有自主权，活力明显不足。经50余年的开发经营，市区周边煤炭资源所剩余无几，岱河矿、朔里矿、石台矿等多个矿井收支不抵，纷纷宣布破产，而原矿井的工人或传入它矿，或发放安置费被迫遣散。为破解此难题，淮北市委、市政府及时进行角色转换，将原来属于企业的权限予以归还，极大地扩大了矿区的经营管理自主权限。在“权责明确、自主经营、自负盈亏”的经营活动中，矿区成为经济活动的独立主体，自主管理能力有了显著提升。

3.促进社区自治，引导公民有序参与

依据《中华人民共和国村民自治条例》等相关法律规定，社区居民委员会、村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。地方政府对基层群众自治性组织是指导关系而非领导关系。但是，在计划经济体制下，社区居民委员会、村民委员会成为基层政府延长的手，本身功能作用严重弱化，自治性较差，问题积压而无法解决，社会有些失序而处于不和谐状态。而“社会和谐的关键在于分享和参与，使公众能够参与影响他们生活的决策，享受改革发展的成果。”［6］但公民参与社会管理没有参与意识较弱是无济于事的，况且“公民意识是需要培养的，它不仅需要知识性的观念教育，更需要实际的参与”［7］。在政府职能转变中，淮北始终坚持人民为主、权力法定原则，做到绝不越权，亦不滥权，积极促动社区自主自治，引导律师、医生、社区工作者、工会人员、心理医生、大学生志愿者等有序参与社会管理。

三、淮北多元共治对资源枯竭型城市社会管理的启示与借鉴

淮北在社会管理实践中虽然有自己独创性的一面，但却非放诸四海而皆准的定律。正所谓量体裁衣、因地制宜，只有适合自己的才是最好的。既然如此，淮北社会管理实践中的可行性做法，对其他城市特别是资源枯竭型城市还是有借鉴价值和参考意义的。

（一）政府在放权让利的改革中主导社会管理

在现代社会里，政府在社会管理中应当充任什么角色，具有何作用？国内外学者虽经激烈论辩、多方研讨，至今尚无定论。持“有限”政府、“守夜人”角色观点的有之，坚持服务型政府、责任政府亦不在少数。尽管关于此的观点多样而庞杂，但转变职能、放权让利是不争的学术共识。就中国特定语境，政府在社会管理中职能转变并不是“守夜人”，更不能不作为，而放权让利也不同于弃权轻利。相反，在此过程中，政府仍然担当最显耀角色，“起着重要的主导作用，是社会规则的制定者、公共服务的主要提供者和社会秩序的主要维护者”［8］。而与传统社会管理不同的是，政府与社会组织、公众等都是平等的管理主体，只不过在协调沟通中各有侧重罢了。社会管理体制改革的确需要攻坚克难，但不是改到政府撒手不管的路子上去。因此，社会管理改革推进的过程，从实质上讲，即是“以政府干预和协调为主导，以基层社区自治为基础，以非营利社会组织为中介，动员公众广泛参与的互动过程”［9］。

（二）共治主体既需要各行其事，又应当协调配合

社会运作如果政府统得过死、参与太多，其他主体渐趋边缘化，市场体制下的自由竞争、公平法治原则就会面临挑战。“将社会管理创新的命题引向国家与社会场域的互动，并导引出多中心公共治理的创新范式，更具有当下中国问题情境的针对性”［10］。就现代社会言，政府、公共组织、非政府机构、非营利组织、公益性组织和公众被定位于社会治理的参与者、合作者，都是相当重要的治理主体。彼此间也非如传统社会社会那样，政府与其他社会主体是领导与服从的关系，而是一种相对平等关系。在这种关系格局下，政府在自身权限范围内依法行事，而将与己无涉的职能、权责转移给具备相应执业资格的社会组织，这类社会组织只要能获得公众的信任和认可，即被视为社会治理的合法主体。当然，各类社会主体参与社会治理，要明确自身的性质和功能定位，在其职责范围内积极为之，但要实现社会资源和社会机会的科学有效配置，则需要多主体间的协商合作、交流沟通。

因而在明确多元主体间责任的前提下，又不能完全厘清其职能界限。唯有如此，社会治理才能向终极目标迈进而达到社会善治。

（三）切实关注并解决民生乃社会管理创新的落笔之处

古语言，民以食为天。民生实乃“人民之生计”［11］也。当前，民生已经突破传统意义上的理解，其内涵也较为宽泛，子女教育、学子就业、资源分配、医疗住房、社会保障等诸都被纳入了民生范围。民生问题直接关系到群众利益，处理不好就会激动发矛盾，引起纷争，甚至酿成冲突，在改革的攻坚阶段尤其如此。社会管理是在对人、才、物的有序调配中更好地服务人，满足人的需要。因此，社会管理创新要将解决民生问题作为治本之策，“让改革发展的成果更好惠及人民大众，这是社会管理创新的根本”［12］。

在全能型政府“管控”模式下，政府犹如社会的大家长，掌握了所有的社会资源。对社会管理也采用管、控、压、罚等简单的方法、手段，刚性有余而柔性不足，人性化、服务性难于彰显，社会组织、民间团体等其他社会主体几乎丧失了自身的创造活力。由于管理始终处于低水平状态，人民群众最关注、最直接、最现实的利益问题难于得到解决，政府在群众中的公信力明显下降。而社会管理创新就是以解决民生问题为出发点和最终归宿，做好顶层设计和总体规划，以机会均等、教育公平推进学有所教，以促进就业、同工同酬实现劳有所得，以购得起药、看得起病印证病有所医，以子女孝敬、儿孙绕膝体现老有所养，以楼上楼下、电灯电话展现住有所居。也就是说，“学、劳、病、老、住”等各个方面的满足是改革成果惠及广大人民群众的有力印证，理当成为社会管理创新的努力方向所在。

[1]杨雪冬．走向社会权利导向的社会管理体制[J]．华中师范大学学报：人文社会科学版，2010（1）：1-10．

[2]王桢桢．多元共治格局下基层社会管理创新的探索与思考[J]．探求，2011（5）．

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[4][美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，等，译.南昌:江西人民出版社，2001：4-5.

[5]中共淮北市委.淮北市人民政府关于加强和创新社会组织建设管理的意见（2012年12月3日）[EB/OL].http：∥www.hbnpo.gov.cn/npo/ShowArticle.asp?ArticleID=108.

[6]孔凡河.社会管理创新的制度梗阻与逻辑进路[J].上海大学学报：社会科学版，2014（4）.

[7]吴晓燕，任耀杰.社会管理创新：从一元管理到多元治理——以温江区永宁镇社会管理创新为例[J].社会主义研究，2012（4）.

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