在编人员“吃空饷”乱象探析

牛庭伟

(中共固原市委党校，宁夏固原756000)

据《人民日报》报道，截至2014年9月25日，全国共清理清退各类“吃空饷”在编人员162 629人，涉案金额达30多亿元。其中，仅河北、四川、河南、吉林四省就清理出10万“吃空饷”人员，追回被侵吞的经费达几亿元。目前，一场声势浩大的“清查风暴”正席卷神州大地，方兴未艾。然而，这些年来全国究竟有多少人在“吃空饷”?目前所有“吃空饷”现象是否已被彻底终结?它造成的政治经济损失究竟有多大?这一情况恐怕算得上是个社会学意义的“哥德巴赫猜想”，堪称千古奇观，世所罕见。

一、在编人员“吃空饷”乱象的产生根源

所谓“吃空饷”，通俗地讲，就是“光拿钱不干活”，是一种特权现象和“潜规则”泛滥的必然结果，也是对公平正义原则的恣意践踏，有悖于“不劳动者不得食”的现代文明社会基本分配制度，有悖于社会主义和谐社会建设的价值尺度和全民共同的思想道德基础，更是与“制度面前人人平等”的社会道义与人类公理背道而驰。

“呆在家里工资一分不少，福利毫发未损”，这对许多人来说，简直就是天方夜谭。然而，这种不劳而获的事情，多年来却一直真实地存在于华夏大地许多党政机关和事业单位，虽为政策法规所不允，为社会大众所诟病，却始终“风雨不动安如山”，总是“按下葫芦浮起瓢”。一方面是大学生就业难度有增无减，不少下岗工人和失地农民生计艰难，另一方面是有些人凭借着特权和关系尸位素餐，坐享其成;一方面是许多单位有事没人干，另一方面是有人没事干。对许多稀奇古怪、匪夷所思的奇事、怪事人们早就司空见惯了。“吃空饷”者不与他人同工却能与他人同酬，不干活却能领薪。同在蓝天下，同为共和国公民，“有背景”与“有背影”的利益差距竟然有着天壤之别。人们对于这种社会病态现象要么熟视无睹，装聋作哑，习以为常;要么愤愤不平，怒火万丈而又无可奈何。这种人事劳动制度中的管理乱象和腐败行径，制造分配不公，产生利益失衡，败坏社会风气，腐蚀党群关系。这颗社会“毒瘤”不除，难以平民愤，明法度，正风纪，立党威。

在当下中国，凭借着权力、金钱和关系可以“吃空饷”的类型大概可以分为:官宦子女边上学边领钱的“娃娃饷”;凭借权力安插亲朋好友进编领钱的“关系饷”;丈夫利用权势让妻子呆在家里相夫教子的“官太饷”;伪造在职人员虚报多领的“冒名饷”;领导干部工作调动而不核减工资的“原职饷”;长期旷工但工资照领的“旷工饷”;假借“借调”其他部门却不去上班照领工资的“借调饷”;官员相互间为亲朋谋利的“友谊饷”;以有病为由在外做生意赚大钱的“病假饷”;瞒报去世继续代领的“死人饷”;一人领取两份以上工资的“多头饷”;被判了刑、入了狱而继续发给工资的“违纪违法犯罪人员饷”，甚至领导干部家里的宠物冠以人名享受的“特别饷”(几年前曾被媒体曝光的宁夏同心县领导干部挖空心思“吃空饷”现象震惊全国，轰动一时)……可谓名目繁多，不一而足，真的让人瞠目结舌，大跌眼镜。造成在编人员“吃空饷”屡清屡吃、越清越多乱象的根源何在?让我们寻踪觅迹，追本溯源。

一是乱在编制配置不合理上。在中国，编制无疑是一种非常稀缺珍贵的特殊资源，编制内与编制外的身份之别导致人与人之间利益差别十分明显。呆在编制内不仅经济收入旱涝保收，工作稳定，而且有着各种显形和隐形福利待遇，职业进入终身保险箱，因而几乎人人都梦寐以求进入体制内，千方百计地要谋得一个有编制有保障的就业岗位，端着永远都衣食无忧的“铁饭碗”。编制外的人则无法分得这杯“羹”，因而只能望洋兴叹，徒唤奈何。正因为如此，大凡那些有权有势的官人和手眼通天的能人，在权力没有受到有效规制的情况下，在金钱所向披靡的环境里，在潜规则无所不在无所不能的社会生态中，不择手段、神乎其技地让自己的亲朋好友进入编制内，为其创造“吃空饷”的身份条件。不少单位人浮于事而编制过多，又疏于管理，失之严察，存在着“临时工干，正式工看”的不平等用工现象，存在着当权者凭借着移花接木、偷天换日的特异功能创造“奇迹”的弄权空间，这就给“吃空饷”提供了可乘之机。

二是乱在预决算信息公开不周详上。施行预决算信息公开制度如今已是从中央到地方的普遍做法，财政预决算信息不再是尊难见真容的“神秘大佛”。然而，从近年来各地各部门施行预决算信息公开制度的具体实践看，能做到让民众真正满意的还为数不多。民众对于一些部门公开的预决算信息，要么是雾里看花，模糊其容，莫名其妙;要么是“众里寻他千百度”，但想要知道的信息却“千呼万唤不出来”。预决算信息公开的程度，与民众的期待仍有很大差距。各级政府部门公开的信息大都比较粗略和生涩，有些甚至连一些专业人士都不明就里。这种“外行看不懂，内行说不清”的现象相当普遍。之所以造成这样的现象，除了因预决算本身编制得比较粗疏、含金量不高外，另外一个重要原因就是这些预决算信息公开之后，相关政府部门没有养成与民众主动沟通说明的自觉习惯。各部门也没有公开自己的电子邮箱和联系电话，以便于接受民众对于本部门预决算信息的询问，及时答复社会各界对于预决算信息的各种疑问，官僚主义和神秘主义色彩较浓。从法规层面讲，缺乏在相关法规制度上明确政府有关部门进行“解疑释惑”“开门纳谏”的方式和程序，更没有对于那些不积极履行政务公开法定义务的部门依法予以严厉问责。预决算资金是否存在着跑冒滴漏的“黑洞”，谁也说不清，道不明。加之财政部门不可能对各单位各部门的在编工作人员是否长期在岗情况了如指掌，做到明察秋毫，洞若观火，因而极易被一些虚报冒领单位和个人钻了空子，瞒天过海，偷梁换柱。

三是乱在人事管理不严格上。由于官场上存在大量权力寻租和权钱交易、权色交易等腐败现象，加之各种潜规则作祟，环环相扣的利益链使少数当权者结成休戚相关的牢固利益同盟。对于“吃空饷”一事，他们大都持“睁一只眼闭一只眼”的消极态度，放任自流，不闻不问。少数一言九鼎、为所欲为的各级“一把手”们，权力一把抓，决策一言堂，财务一支笔，有着太大的自由裁量权，在自己掌控的“一亩三分地”里，可以翻手为云，覆手为雨，堪称说一不二、一手遮天的“土皇帝”，党性原则早就被他们抛到九霄云外去了，“吃空饷”对他们来说，就是“张飞吃豆芽——小菜一碟”。在这种政治生态环境中，对于“吃空饷”现象，绝大部分干部职工要么装傻充愣，熟视无睹;要么敢怒不敢言，只好随波逐流，与世无争。而那些能够“吃空饷”者大都是能够叱咤风云的能人和点石成金的高人，对于如何应对上级部门的“清查”，早就把“游戏规则”玩得轻车熟路，得心应手了，他们有着“扭转乾坤”、“再造山河”的“神功”“绝技”。

四是乱在用权行令不公平上。既然领导者权为民所授，就理当为民所用，尤其应该在用权上做到“一碗水端平”，不偏不倚，公而忘私。但实际上，权为哪些“民”所用和如何用，其中大有名堂，妙不可言。“吃空饷”者个个神通广大，人人卓尔不凡，背靠权力这棵“参天大树”，能够呼风唤雨，撒豆成兵。此外，有法不依、执法不严、违法不究、权大于法等枉法行为造成“吃空饷”乱象如同割韭菜一般越割越粗，越割越多。从法理上讲，那些“吃空饷”者明明犯有贪污罪和诈骗罪，却往往以清退或整改了之，导致重罪轻罚或有罪不罚;责任人明明犯有渎职罪或包庇罪，却以批评教育、警告、异地调任为官等方式予以袒护和包庇;一些当权者怕“拔出萝卜带出泥”把自己安插人“吃空饷”的违纪违法问题也“带”了出来，因而对“吃空饷”现象漠然视之，表现得若无其事，安之若素;安插“吃空饷”的官员太多了，法不责众，是造成“吃空饷”乱象屡治屡犯、愈治愈乱的一个重要根源;怕查处“吃空饷”者得罪人，尤其是怕得罪有安插“吃空饷”嫌疑的上级领导影响自己仕途，损害自身利益，使自己得不偿失，因小失大，也是导致部分官员渎职失职的重要心理病根。

五是乱在正风肃纪不给力上。实事求是地讲，这些年来，中央清查“吃空饷”者的纠风行动从来就没有停止过，声势不可谓不浩大，但其结果却总是“风吹草自偃，雨过地皮湿”。“一阵风”式的“清查”行动让“吃空饷”者根本无所畏惧，能够应付裕如，却让广大群众大失所望，让一些官员变本加厉。在权大于法的人治环境下，许多有关制度规定都是“不带电的高压线”和徒有虚名的“稻草人”，产生不了应有的震慑力和影响力。按理说，一个单位出现了“吃空饷”人员，上级主管部门理应对该单位主要负责人予以党纪政纪追究甚至是法纪处理，可现实情况则大都是“板子高高举起，轻轻放下”，这种扬汤止沸、隔靴搔痒式的惩戒，实际上是一种欺骗公众的“保护性”问责，自然难以起到让那些作奸犯科者闻风丧胆、望而却步的警示作用，“屡禁不止、屡治屡犯”必定成为一道十分棘手的“西西弗斯难题”。

“吃空饷”乱象造成的社会危害十分巨大:它虚耗公共财政。那些“吃空饷”者浪费了大量财政资金，成为侵吞纳税人血汗钱的“官仓之鼠”，它制造社会矛盾。由于这些“吃空饷”者长期“占着茅坑不拉屎”，造成人力资源配置上的结构性失衡和权利行使上的严重不对称;它助长权力自肥。“吃空饷”者背后的权力背景和职务因素不但为官场恶习推波助澜，更是一种以权谋私的典型反映;它加剧分配不公。“吃空饷”现象造成了有的人没饭吃，有的人则“吃着碗里的还占着锅里的”，有损于社会主义社会的公平正义原则和起码的社会生态伦理。

二、治理在编人员“吃空饷”乱象的路径探索

针对社会各界对严厉整治“吃空饷”乱象发出的强烈呼声和热切期盼，早在2005年中央编办就开始着手狠抓清理“吃空饷”这项工作。2006年国家人事劳动部门下发了《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题》的通知，明令严查“吃空饷”现象。2007年中央编办、监察部联合颁发了《机构编制监督检查工作暂行规定》，要求各单位、各部门以常态化的监督检查手段封杀“吃空饷”现象的屡禁不止。2012年6月19日《检察日报》报道了四川、重庆、湖南等七省市清理出“吃空饷”人员达七万多人。但这一乱象并未就此绝迹，而是“涛声依旧”，我行我素。自党的群众路线教育实践活动开展以来，各地区各部门把清理“吃空饷”现象作为践行“为民、务实、清廉”，改进党风、政风的一项重要工作内容，雷厉风行，真抓实干，取得了很大成效。但目前不少“吃空饷”者仍然心存侥幸，幻想清查活动“一阵风”后能“雨过天晴”，“一如既往”。在从严治党、依法治国成为推进国家治理体系和治理能力现代化根本手段的时代背景下，沉疴需猛药，治乱用重典，矫枉须过正，成为我们解决“吃空饷”老大难问题的必然选择和必由之路。

一是人员编制透明化。“吃空饷”现象，究其本质而言，是一种彻头彻尾的人事劳动制度上的腐败。而阳光是最好的防腐剂。欲有效防范和彻底杜绝在编人员“吃空饷”现象的发生，除了加快编制制度改革，实行以事定编、人随编走、人走编撤、只减不增的动态化管理制度外，还要充分发挥现代互联网信息技术已经十分普及的资源优势和城乡居民身份证管理网上查询系统臻于完善的便利条件，将全国所有行政事业单位(除确属国家保密单位之外)在编人员个人岗位信息予以全面公开，发动亿万人民和新闻媒体适时进行全方位及时的监督，构建无处不有、无时不在的人民监督网络的汪洋大海，大打一场“围剿”“吃空饷”乱象的“心理战”、“持久战”和“攻坚战”。另外，一个单位的编制人数、出勤状况、工资发放情况都有账可查，只要纪检监察部门、人事部门和财务部门都认真履职尽责，严明纪律，秉公办事，铁面无私，就能杜绝此类现象的一再发生。编制、财政、人社等相关部门要配备专人，瞪大眼睛，明察秋毫，齐抓共管，防止出现“灯下黑”现象。同时，建立有奖举报制度，让“吃空饷”者彻底暴露在众目睽睽之下，无法肆无忌惮地玩“潜伏”，脸谱繁多地耍“把戏”，千方百计地搞“变脸”;让制造“吃空饷”者丢官去职，身败名裂，得不偿失。

二是领导用权规范化。权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败。针对“吃空饷”乱象背后权力行使失范、查处惩治不力、违规成本过低等问题，必须给权力这匹桀骜难驯的“烈马”带上规则的“笼头”，勒紧民主法治的“缰绳”，使它不得胡作非为，随心所欲。具体来讲:一是要建立“一把手”不直接分管人、财、物等权力运行机制，以规制其过大的自由裁量权，限制其权力的恣意扩张和无度滥用，使其无法“越位”和“错位”。二是要明晰各级各类官员的权力清单，尤其是要厘清领导核心的权力边界，打造“有权必有责、用权受监督、滥权须受罚、违法定追究”的权责一体化责任链，促使其慎权守节，严于律己，干净干事，不越雷池。三是要健全和完善民主集中制的党内政治生活制度，充分发挥批评与自我批评这个重要的防错纠错机制，在遏制“一把手”滥权专权方面的巨大威力，激活党内以权制权的民主正能量，用优良作风挤压权力寻租和滥用的违规空间。四是要加大纪检监察部门巡视、巡查工作力度，充分调动广大人民群众检举揭发“吃空饷”者及其幕后操盘手的积极性和主动性，以此倒逼官场政治生态不断趋于净化和优化，把权力真正关进制度的“笼子”里，使其无法“出轨”和“溜号”。

三是问责惩戒法治化。古人云:“杀一人而三军震者，杀之;赏一人而万人乐者，赏之。”又云:“严刑重典者成，弛法宽刑者败。”有罪不罚或重罪轻罚都会助长不正之风，都会误国害民。在当下这个法治时代，只有严厉惩恶，才能匡扶正义。《中华人民共和国刑法》中对“吃空饷”的性质与诈骗罪、贪污罪、滥用职权罪、玩忽职守罪并列，明确用刑罚保护国有财产和劳动群众集体所有财产不受侵犯。所以，从依法治国的战略高度讲，按照中共十八届四中全会精神要求，推进法治国家和法治政府建设，就必须对那些胆大妄为、作奸犯科者绳之以法，坚决捍卫法制的尊严与神圣。这既包括那些充当“吃空饷”者幕后保护伞的操盘手，也应当包括那些不作为、乱作为的部门单位。据报道，贵州赫章县为有效防治“吃空饷”现象，定期对乡镇和县直单位人员在编在岗情况进行明察暗访，一经发现，除严肃处理本人外，还将按“吃空饷”数额的5倍扣发单位公用经费，并从严追究主要领导干部及有关责任人的党纪政纪责任。这一做法，值得借鉴。此外，对于人社部门、财政部门、监察部门的失察渎职行为和懒政、怠政行为，按照有关法律规定，也得追究其相应的连带责任，不能使其置身法外，作壁上观。

四是预决算信息公开明细化。人民当家做主的政治制度，最重要的一点就是体现在人民有权知道政府究竟是怎样花钱的、钱花出去了多少、这些钱都花到哪些地方和其效益到底如何。所以，一是要强化各级人大及其常委会对“一府两院”的财政监督职能。人大代表们一定要不辱使命，秉持高度的责任心和使命感来履行职责，敦促各级政府须用老百姓能够看得懂和辨得清的方式来编制预算，使他们能够明白政府的财政收支状况和资金具体流向。同时，各级政府也要依法为代表们的履职大开方便之门，为他们自觉主动地提供必要的信息资源，为实现阳光财政搭建便捷平台。二是要对《保密法》进行修改，使各级政府不能动辄以涉及“国家机密”、“信息敏感”等为借口而拒绝公开财务项目，确保公众依法享有的知情权和监督权能落到实处。三是要进一步细化预决算信息公开内容，使各级政府部门的工资、津贴补助、办公费、水电费、差旅费、招待费等财务支出科目能使公众一目了然，洞若观火，便于群众有效监督。四是要按照建设服务型政府的目标要求，加快转变政府职能，建立完整系统的预决算收支体系，着力打造阳光政务。五是要加强立法，在国家预决算法的基本框架下，健全和完善财政预决算编制公开的相关法律法规，尤其是预决算法实施条例及其细则，以此提高预决算监督管理法规的科学性、实效性和可操作性。明确各级政府部门在预决算管理方面的责、权、利，落实各监督主体对财政支出的监督职责;建立财政预决算公众咨询机制和信息反馈机制，不断提高财政预决算信息的透明度和能见度。

五是治理整顿长效化。古人云:“善除害者察其本，善理疾者绝其源。”针对在治理“吃空饷”乱象上呈现出的“弹簧”式反复性特征，欲达到常态化长效化的治理目标，就要在顶层设计上力求具有全面性、协同性和实效性，形成全国“一盘棋”的监管格局，消除各自为政、自弹自唱的弊端，由中纪委、中组部、人社部、财政部等中央国家相关部门牵头，制定出管长远、管根本的应对之策和有效办法。详而言之，就是:一要“施以重典”。要使“吃空饷”者及其背后的“靠山”必须为其违法乱纪行为在政治、经济、和精神上付出高昂代价，彰显出法治在捍卫公平正义原则上的巨大震慑力和社会公信力，杀鸡骇猴，敲山震虎，并保证产生预期的政策效力和社会影响。二要“严明纪律”。要真正形成各部门既各负其责、各守其职，又通力协作、密切配合的工作机制，构筑起在源头上防范“吃空饷”现象出现的严密监管网络，严惩不作为、乱作为的失职渎职行径，谁在“吃空饷”上玩忽职守、网开一面、徇私枉法就要严厉追究谁的责任，决不允许搞“上有政策，下有对策”，决不允许姑息养奸，养痈遗患，坚决铲除“吃空饷”现象赖以滋生的社会土壤。三要“广开言路”。各相关部门除要开通举报电话、电子信箱和官方微博等便于群众反映问题、揭丑亮短的信息平台，畅通官民互动交流的信息渠道外，还要有效保护敢于检举揭发“吃空饷”的有正义感的人民群众，给予奖励，为其保密，弘扬正气，鞭笞丑恶。充分发挥互联网具有及时性、交互性和隐秘性这个“第四权力”的资源优势，发挥新闻媒介的监督作用，为防治“吃空饷”提供“千里眼”和“顺风耳”。