地方人大应当行使重大邻避项目的决定权——由“杭州九峰”事件引发的思考

吴蕾蕾

(中共浙江省委党校，杭州 310000)

地方人大应当行使重大邻避项目的决定权
——由“杭州九峰”事件引发的思考

吴蕾蕾

(中共浙江省委党校，杭州 310000)

不少邻避项目建设遭到公众的反对，有些引发了邻避冲突事件，地方政府陷入了对邻避项目决策的两难困境中。重大邻避项目决策陷入困境的内因是普遍公共利益与特殊群体利益之间的矛盾；外在诱因是政府决定权与公众参与权之间的失衡；由外因而引发的另一原因是公众对政府独享决定权的合法性质疑。地方人大应当行使重大邻避项目的决定权，不断夯实重大邻避项目建设决策的法理基础、构建重大邻避项目建设决策中的官民对话平台、重构重大邻避项目决策的权力责任体系等方面发挥其独特的作用，并推进地方治理体系和治理能力现代化的进程。

邻避项目；地方人大作用；决定权

随着民众在环保、参与、维权方面的意识增强，地方重大邻避项目建设决策问题已经由以往貌似远离公众日常生活，逐渐转变为今天社会各界的关注焦点。不久前发生的一起由地方重大邻避项目建设前期决策不当引起的“杭州九峰事件”引起社会各界关注。目前，杭州市生活垃圾处理量达到3 087 000吨，每天8 456吨，垃圾处理不堪重负，焚烧处理率不高，造成填埋场的压力增大。而杭州西部地区拥有唯一的一个垃圾焚烧发电厂已经处于超负荷状态，处理能力跟不上垃圾生产量，而且没有地方扩建，所以建立一个垃圾焚烧厂，九峰则是该区内相对有条件的一个位置。然而，这样一个项目选址却成为了一场风暴的中心。这些邻避设施的建设，如PX项目、火葬场、垃圾发电厂等经常上演“政府沉默立项—居民强烈反对—项目决策搁置”的剧情。这些由政府出面举办的重大邻避设施建设项目能够起到加速推进经济、社会发展的作用，项目建成后将直接或间接惠及民生。政府为了地方发展或解决发展中的重大问题，顶着压力、冒着风险上项目，但后果是政府权威和信任的削弱和当地经济的损失。这种现象引发了一些重要的思考,即在地方政府决策者完全为公众着想而制定的决策为何会遭到公众强烈的反对？如何解决这样的决策困境？本文首先探讨这些问题的因果机制，然后在此基础上试图提出一个有效解决这些问题的思路。

一、 地方重大邻避项目陷入决策困境及其原因

杭州九峰事件、广东茂名PX事件、番禺垃圾焚烧等邻避冲突事件后，引发了我们对地方重大邻避项目建设决策源头的重新审视和思考。如果政府还是坚持原先的项目选址和建设必然会招致项目周边相关公众的反对并有扩大事态的影响,给附近的居民带来身体和心理各个方面的危害,但是倘若停止兴建该类项目,则会给城市的长远发展带来更大的损失，并且使地方政府的公信力受到置疑；一方面对于公众有益的民生项目不能不建，政府不能“不作为”，另一方面是项目周边相关民众的维权和反对，公众对政府独享决定权的合法性的质疑。地方政府陷入了进退两难的决策困境。造成这种决策困境的原因主要有：

(一)普遍公共利益与特定群体利益的矛盾冲突

各种政策方案的选择意味着政策收益与成本在社会各阶层中的分布是有差异的。公共利益可以理解为符合社会大多数成员的需求和期盼，能够满足他们一定的物质或精神方面的要求，为他们带来好处的那部分利益[1]。地方许多邻避项目，往往提供的就是那些普遍的公共利益，如养老院能够为老人提供归宿和娱乐，发电厂能够为城市居民提供电力，化工厂能够为城市建设提供基本的原料和设施。然而，负面的外部特征是邻避项目本身所不可避免的,项目产生一些对周边居民的危害和不良影响。这些邻避设施的“善”由公众共享，而“恶”由项目周边居民来承担，也就是“善”的普遍性与“恶”的特殊性之间的矛盾。Lawrence 和 James(1982)认为由于对环境有严重影响的重大建设项目会导致公众的直接利益受损，如空气的恶化、水资源的污染、房地产价格回落、交通出行的不便、投资减少或投资企业撤离，由此引发周边区域经济下滑，人气跌落、各种公共配套不完善，这就不可避免地带来周边地区公众的反对和抗议[2]。这种普遍公共利益与特定群体利益之间的矛盾冲突，是由邻避项目本身具有的区域性、外部性所决定的。

(二)政府决定权与公众参与权的失衡

在当前的决策体制中，地方政府沿袭计划体制下的政府全面主导、控制的决策模式，在对地方重大建设项目的决策过程中吸纳公民参与的意识淡薄。地方政府更多的是采取传统的封闭式和精英式的决策模式，自始自终都是政府或政府领导意志的体现，其中政府的决定权与公众的参与权呈现出不对称、失衡的状态。政府的绝对强势使公众参与的作用过于弱小。在杭州九峰垃圾焚烧项目事件中，政府在决策前并未充分征求公民的意见，也未让公众参与到决策过程中去，认为“只要政府决策的初衷是善意的，就无须过多地与民沟通”。因在有限的体制内利益表达渠道被空置、被堵截，而项目相关的利益公众，往往只能诉诸一些非制度化的参与渠道，如集会、游行、集体签名、抗议、静坐等甚至一些过激行为和群体性暴动来表达自己的强烈利益诉求，只有通过大规模的非法集体行动，形成强大的体制外压力，认为只有这样才能倒逼政策决策主体对其利益诉求做出反应。虽然目前已有许多公众参与权可以表现的途径，如政府信息公开、听证会、座谈会、论证会、民意调查等，但事实上我国的公众参与还远未成熟，参与方式仍需探索，参与权的保障也尚不到位，观念仍需更新。

(三)公众对政府独享决定权的合法性质疑

政策问题的确立是否充分反映了公众的政策意愿，是政策合法性的关键所在。社会契约论和宪政民主理论认为政治权力来自社会契约，被统治者的“同意”“认可”是其合法性的基础。马克斯·韦伯认为，政治合法性是指统治应当是被统治者认可的统治，合法性由合理性、传统和魅力三个方面要素构成[3]。改革开放以前，中国的建立是在政党政府的基础上，其政治合法性的基础是以英雄人物的魅力为主，传统思想、惯例为辅，所以政党、政府仅凭意识形态性质的政治动员和号召，就能获得极高的权威，保证自己所规划的路线、方针、政策迅速向下传导并达成预期的效果。伴随我国社会发展走向深入，和平建设时期人们越来越远离革命的、道义的激情，更重视看得见的利益。既然公民们是国家法定的主人，那么要求政府服从和服务于自己的利益就是天经地义的事情。如果政府做不到这一点，那么公众就会通过种种体制内和体制外的手段来促使它履行职责和义务。不同利益主体参与政策形成过程甚至引导利益博弈的迹象日趋显著，部分利益相关者对政党、政府独享决定权的合法性提出了大声的质疑，甚至是尖锐的反对和批评。民众抗议当地政府不当的决策行为，标志着公众对政府独享决定权的合法性的质疑。政党、政府只要愿意就可以无条件垄断政策过程和决策权力的时代已经基本终结，传统的执政方式和领导方式越来越缺乏效率，治理的效果也大不如前。公众开始尝试利用宪法和法律赋予的民主权利，去维护自己的利益，去争取合法的利益，去争取原本由政府单方面垄断的决策主体的地位。

此类项目决策其内在成因是邻避项目与生俱来的“负的外部性”导致的普遍公共利益与特定群体利益的矛盾冲突，外在诱因是政府决定权与公众参与权的失衡，由外在诱因引发的另一困境成因是公众对政府独享决定权的合法性质疑。普遍公共利益与特定群体利益的内在矛盾是邻避项目本身特点的客观存在，其“负的外部性”是不可避免的，所以难以从客观存在的矛盾上解决问题；而决策困境的外在成因是主观造成的，可以从体制上找到解决方法。外在成因的破解能有效缓解邻避冲突的发生，以把邻避冲突影响控制在最小的范围，从而为地方重大邻避项目建设的顺利开展奠定基础。随着政府决定权与公众参与权失衡问题的破解，由此引发的另一矛盾即公众对政府独享决定权的合法性质疑也就迎刃而解。那么政府决定权与公众参与权之间的失衡这一外在诱因的深层次根源是什么呢？其根源在于中国特色社会主义政治发展道路的三个基本要素中，“民主”、“集中”与“法治”三者之间的不协调发展，其中“集中有余，而民主与法治不足”。那么为何会形成“民主、集中与法治发展的不协调”的现象呢？说到底还是地方政府的执政理念的不当和决策体制的不健全。

二、地方人大在“重大事项决定权”的缺位

在我国的决策体系构架上，党委、政府、人大共同构成了地方最重要的三项公共权力。但在现实情况中，一个重大问题的决定往往采用党政联合发文件的做法，地方人大的重大事项决定权往往是虚置的。地方人大——这一地方范围内的最高权力代表机关和民意代表机关，往往处于边缘化的地位。

(一)人大“重大事项决定权”的虚置

这些重大邻避项目对社会发展大都是有重要价值的，政府也做了大量的调研，对项目的环境影响也大都做了必要的考虑。站在政府的角度，如何破解困局确实是难题。媒体和专家们纷纷给政府开出药方：政府要坚持利益共享、信息透明，要重视公众的知情权；政府要从“决定—宣布—辩护”模式走向“参与—协商—共识”模式。这些讨论虽很有价值，但几乎都遗漏了一个最为重要的问题：地方重大建设项目决定权的归属问题，地方人大在其决策过程中的缺位问题。公开、透明、参与、协商、共识——这些目标的实现，关键不是要依靠政府的觉悟，而是要依靠现代治理体系治理机制的建立和完善。这其中，人大理应扮演主要角色。权力和责任从来是一个铜币的两面，人大的权力回归与其责任担当是并行不悖的；人大是充分体现人民当家做主的政治舞台，人大多一份责任担当，群众对政府就少一分怀疑和对立；群众与人大及其代表间制度性的联系，可以有效避免百姓与政府、民与官之间的对立思维；人大代表不是官员，他们是群众利益的代表，既有“从群众中来，到群众中去”的天然优势，又有监督和影响政府能力，更有协调政府与公众关系的便利条件。

地方人大缺位，即地方人大在行使自身各项职权时的缺位或不到位。地方人大的主要职权有四大项：一是立法权；二是对本行政区域重大事项的决定权；三是对“一府两院”工作和法律法规贯彻实施的监督权；四是对“一府两院”有关人事的任免权[4]。也就是说，地方人大工作主要是紧扣立法权、决定权、监督权和任免权三项职权来展开的。而其中的“重大事项决定权”应当处于核心地位，是地方人大最主要、最根本的职权，是其他几项职权的基础，它最能体现“一切权力属于人民”的国家权力机关特性。根据一切权力属于人民的宪法精神和依法治国的基本方略的要求，地方人大依据宪法和法律行使的重大事项决定权，是任何其他机关不可替代的。但在实践中，地方人大在这些重大事项中较少有真正的决定权。党委政府习惯于一元化领导，对国家事务全包全揽，而且直接对国家机关和人民群众发号施令，党的决定权取代了人大的决定权，从而使人大的决定权形同虚设，影响了人民代表大会制度作用的发挥。正是地方人大的缺位，使得众多地方重大公共决策陷入难于自拔的困境。人大缺位已成为我国公共治理中的一块致命的短板[5]。

(二)地方人大在“重大事项决定权”缺位的原因

1.我国传统决策体制的集权特征。我国传统决策体制的主要特征就是高度集权化，一方面从政治权力系统内部关系上来看，虽然我国法律规定地方政策主体的中枢系统包括地方党委、地方人大及其常委会、地方政府等机构，但在现实中，地方人大作为地方国家权力机关并未完全实现其严格意义上的法律职能，它对决策的影响力要低于党委和政府，人大在地方治理中处于边缘化的位置。执政党单方面绝对权力的结果是，国家对社会的全面干预和渗透，公共政策权力向国家集中。其优势在于政策制定体现出了极高的效率，有利于集中力量办大事，能有效地组织人力、物力和财力从事大规模的生产活动、经济建设。但从地方治理的角度来看，却存在至少以下两个方面弊端。

一是当权力集中在党委政府，而其他权力主体对其制衡作用极其微弱，其政策的“公共性”是让人值得怀疑。孟德斯鸠曾经提出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[6]地方政府权力的集中使个别政府机关蜕变成特殊的利益集团，他们运用手中集中的权力为自身谋取私利或作为官员升迁的筹码，从而形成滋生腐败的“温床”。这种模式运行下的政府作出的决策必然缺乏透明性、科学性、回应性、协商性和公开性，因此党委政府也容易陷入信任危机。

二是当权力集中在国家一方时，国家在整个社会生活中几乎不存在任何制约因素，同时又通过资源的垄断性分配使全体社会成员完全依附于国家，国家形成了对社会秩序空前强大的刚性控制能力。由于政府对社会的集权控制，抑制和扭曲了社会自组织秩序的生长，公众的意见凝聚缺少了必要的组织形式，碎片化的诉求缺乏有组织的表达，诉求表现常常是一大群利益相关者一哄而上，场面混乱而无法有序展开工作，最终导致政府的“被动强势”。政府对社会的集权使得公众与政府缺少了互动合作的环节，使决策执行环节变得不顺畅，不利于民众智慧的发挥，增加了决策的随意性与盲目性，更不利于国家治理体系和治理能力现代化的推进。

2. “依法治理”观念的缺失。坚持形成依法办事、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的依法治理的理念是十八届四中全会的精神所在，然而在实际操作运行中，同人民群众的期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，依法治理的理念还未深入人心。一些地方领导干部依法办事观念不强，以言代法、以权压法的现象依然存在。有些项目未经人大审议就开工建设，有的即使向人大报告了，也是颠倒程序，先斩后奏，走走形式。还有的地方党政领导只是把人大当作挡箭牌，为了逃避重大工程上马而可能引发的政府或社会风险，才提交人大决定。党委是党员根据党章选举产生的，人大是人民根据法律选举产生的，是法律上的公权力，是社会公益的体现。党委的决定只有提交人大并通过法定程序作出决议、决定，才能成为国家意志。

地方上马的重大建设项目，没有经过地方人大决定的法定程序，会出现一些弊端：一是对重大建设项目缺乏科学论证，有些地方对重大建设项目未经过科学分析的情况下，盲目立项，导致一旦建成后出现始料不及的后果。二是一些违法、违纪建设重大建设项目往往成为地方官员政绩的垫脚石，成为不法承包商谋取暴利，把民生工程做成了害民工程。三是民众缺乏对民生项目的了解、参与、表达，找不到当家做主的感觉，主人翁意识得不到有效激发，往往造成项目工程与群众的愿望存在一定差距。

三、 地方人大应当行使重大邻避项目的决定权

如何破解邻避项目建设的决策“集中有余、民主和法治不足”这个问题呢？党的十八届三中全会首次将国家治理体系现代化放在了全面深化改革总目标的位置上。国家治理体系是规范社会权力运行和维护社会公共秩序的一系列制度和程序，指多元治理主体依法履行其角色所规定的治理职能，实现国家安全与发展之目标的有机系统，其核心是党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一[7]。笔者认为，一是重大邻避项目属于重大事项的范围，地方人大应当发挥重大事项决定权的职能，可以行使重大邻避项目的决定权。因为该项职能的发挥能夯实重大邻避项目建设决策的法理基础，以破解“法治不足”导致的公众对政府独享决定权合法性的怀疑。二是能构建重大邻避项目建设决策中的官民对话平台，以有效缓解“民主”不足导致的政府决定权与公众参与权失衡的矛盾。三是能重构重大邻避设施建设决策的权力责任体系，破解“权力集中有余”，从而促使形成党委、政府、人大三驾权力马车各司其职而又相互契合的合理格局。

(一)夯实重大邻避项目建设决策的法理基础

法治化是现代治理体系现代化的标志之一，其主要目标就是运用法治的思维深化改革、化解矛盾、维护稳定、推动发展。法律是公共治理的最高准则，不管是官员还是百姓在法律面前都应遵循人人平等的原则。权利是通过法律来肯定的，而权力的实现又少不了制度的保障。那么人大行使邻避项目建设决定权的法律依据在哪呢?我国宪法第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第8条第3款规定，“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：讨论本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”[4]。这是地方人大重大事项决定权的直接法律依据，因此由地方人大来决定重大邻避项目建设是有其法律依据的。其次，法治的目的是实现“有限政府”的制度或理想，在政府与公民的相互关系中，政府权力受到法律或社会规范的制约，以保障公民的自由、利益和权利，实现人权的基本价值[8]。如何体现如宪法和法律所规定的人民当家做主？在现代民主政治下，权力之所以具有“公共性”就在于它来自于公民的授权，政府经由人民认可才具有合法性，受人民的控制，必须按人民意愿行事，公民权利也是国家权力合法性的来源。因此，人大参与到重大邻避设施的决策能提高公众对决策的认可度，这是一种连接公民和国家之间的桥梁，使政府行为及其政策穿上合法性外衣，是倒逼政府用“依法治理”思维处理各种社会矛盾，是夯实重大邻避设施建设决策法理基础的根本，也是破解法治不足的突破口。

(二)构建重大邻避项目建设决策中的官民对话平台

地方重大邻避项目建设决策中政府决定权与公众参与权的失衡，主要表现为公众话语权的缺失，公民合法、合理的诉求无法畅通地借助正常的合法渠道向政府表达，官民之间的信息不对称，导致公众对项目的不认可。长期以来，政府的决策和行政行为都是在集权模式下进行的，民众很难参与政府平等对话的机会，政府和民众成为两个世界的人，双方之间的沟通互动明显不足，这些都是“民主”不足的表现形式。类似九峰垃圾焚烧项目，原本是一个利于大多数人民群众利益的民生项目，但在官民沟通对话上做得很不到位，是导致公众对项目的不理解、不支持的主要原因。在现有中国体制框架下，各种体制外力量依然得纳入到体制内才能展现其力量和身份，就政府官方以外的治理主体而言，一方面虽然多元化的利益群体有很强的利益诉求，但制度化的利益表达渠道尚不健全；另一方面社会个体目前还没有将其利益诉求普遍地转化为政治参与愿望和行动，社会组织还普遍缺乏自主性，其参与治理还处于被动的“邀请参与”状态，因此，在中国公民社会还处于萌芽的状态下，并不能支撑起一个体制外的多元主体自主参与、平等谈判的治理结构。另外中国利益群体的组织化程度很低，各群体之间也呈现出很大的不平衡性，普通劳动者或弱势群体也难以找到制度化的表达渠道。所以，更多地寻求体制内的对话平台就落在了权力机关、民意表达机关——人大。而人大参与重大邻避项目决策正是构建官民对话平台、解决公众参与不足的有效路径，也是民主协商的表现形式。

(三)重构重大邻避项目决策中的权力责任体系

权力与责任是相伴的，就如一个铜币的两面。政府所拥有的权力应当与其所承担的责任相对等：权力大一点，相对应责任也应当大一点，权力小了，责任随之减少。长期以来政府权力过大，责任过重，而公众缺乏权力，也缺乏责任。要把政府过多的权力和责任进行分离和分解，以破解“权力集中”的弊端。那么，该如何将权力责任进行分解呢？笔者认为过于集中的政府决策权应当向人大回归，此外，还应当让政协、社会团体、事业单位、社会组织、公众参与决策过程。地方政府主要作为执行机关，执行其党委决策、人大决定和法律授权性的工作。人大参与重大邻避项目决策就是能够分担政府一部分过重的责任，赋予更多的决策主体、利益相关者建言献策的权利，调动公众参与的积极性，让公众理解政府面对社会发展过程中建设邻避项目的必要性和困难之处。我国国家权力运行的基本线路图应当是：民众委托人大代表，人大代表通过各级人大代理民众的权力；人大委托政府，政府行使人大委托的各项权力。政府应对人大负责，人大应对选民负责。在这个制度框架中，民众表达自身的诉求，首先是第一个受托方(人大)，而非间接的受托方(政府)。如果民众与政府的沟通和联系出现了断层的现象，人大应是第一责任主体；体察民情、获取民意、联系群众、代表民意则是人大的根本职责。人大的权力回归与其责任担当是并行不悖的：人大是充分体现人民当家做主的政治舞台，人大多一份责任担当，群众对政府就少一份怀疑和对立。在地方重大邻避项目决策中，其利益与各方群众息息相关，人大凭借其“从群众中来，到群众中去”的天然优势，有协调政府与公众关系的便利条件，可以有效避免百姓与政府、民与官之间的对立思维，可以有效促进政府与公众的互动。因此，地方人大参与重大邻避项目决策具有重构权力责任体系的功能。人大各职权的逐步到位，必将推进国家治理体系和治理能力现代化，从目前“党委决策——政府执行——人大监督”的运行机制模式逐步回归到“党委建议——人大决定——政府执行”的法治轨道上来。

四、结语

地方人大在重大邻避项目决定权的运作过程中，往往处于虚置和闲置的状况，虽然《宪法》和《地方组织法》对县级以上的地方各级人大行使重大事项决定权都有明确规定，但界定线条仍很粗，只是一个大概的范围。哪些邻避项目属于本地区范围内的重大事项呢？地方重大邻避项目决定权的行使应遵循什么样的法律程序？如何保障地方重大邻避项目决权的行使？今后这些问题都是值得深入研究的。地方人大参与重大邻避项目的决策模式也可以考虑将其推广到其他重大建设项目的决策中，用以解决地方重大建设项目同样遇到的决策困境。此外，对今后遇到各种群体性事件、社会矛盾更应该用法治的思维去化解，将法治作为治国理政的基本方式，以法治建设为引擎，为更好地发挥集中的作用以及民主建设的健康发展铺好轨道。

[1]曹潇尹.公共利益内涵和外延[J].金融时代，2011，(10).

[2]Bacow.Lawrence S，Milkey. James R.Overcoming Local Opposition to Hazardous Waste Facilities.The Massachusetts Approach[J].Harvard Environmental Law Review，1982，(6)：265- 305.

[3]马克斯·韦伯.经济与社会：上卷[M].北京：商务印书馆，1998:241.

[4]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 [EB/OL].http://baike.baidu.com/view/105100.htm?fr=aladdin.

[5]吴锦良. 发挥县级人大在践行群众路线中的优势功能——宁波市江东区人大创新群众工作的调查与思考[J]. 中共浙江省委党校学报,2013,(06).

[6][法]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].北京:商务印书馆,1982：35.

[7]俞可平.沿着民主法治的道路 推进国家治理体系现代化[EB/OL],http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/01/c_125788564.htm,2013-12-01.

[8]胡锦光,韩大元.中国宪法[M].北京:法律出版社,2007:28.

[责任编辑：王咏梅]

2014-11-18

吴蕾蕾(1982-)，女，浙江武义人，硕士研究生。

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1008-8520(2015)01-0041-06