提升民主党派民主监督实效探讨

杨君武

(湖南师范大学,湖南 长沙 410081)

提升民主党派民主监督实效探讨

杨君武

(湖南师范大学,湖南 长沙 410081)

影响民主党派民主监督实效的因素既有主观方面的观念问题和态度问题,也有客观方面的体制问题和机制问题。民主党派民主监督具有充分的必要性和较大的可能性。要想从根本上解决被监督者的态度问题,必须制定和实施有关民主党派民主监督的法规。要想从根本上解决监督者的态度问题,必须建立和健全有关民主党派民主监督的机制。民主党派民主监督应建章立规,可考虑分步推进其制度化,以约束力逐渐增强的刚性制度规定其对象、范围、形式、程序等。执政党及其政府应像鼓励和支持各民主党派从事参政议政和社会服务那样,建立或健全考核、激励、信息共享、多方联动等多种机制,采取多种切实措施,鼓励和支持民主党派从事民主监督。

民主党派民主监督;实效;观念问题;态度问题;体制问题;机制问题;对策

关于民主监督概念,存在着一种流行的误解,即把民主监督与人大监督、新闻监督、群众监督等并置,仿佛这些监督类别不属于民主监督。民主监督作为一种外部的异体监督,是相对于执政党及其政府内部的同体监督(包括中共纪检监督和行政监察监督)而言的,在当代中国可分为人大民主监督(简称人大监督)、政协民主监督(简称政协监督)、民主党派民主监督(简称党派监督)、新闻机构民主监督(简称新闻监督)、公民个人民主监督(简称公民监督)等。本文只论民主党派民主监督。

民主党派民主监督意指当代中国各民主党派以组织的名义对执政党及其政府的机构和人员的涉政制度、公务行为以公开批评和建议的方式所做的监督。它不包括民主党派成员以个人名义所做的监督。它具有不同于其他类别的民主监督的独特性。不过,它与政协民主监督有交叉重合之处,即属于各民主党派的政协委员可以界别名义参与政协的民主监督。正如民主监督是政协三大职能(政治协商、民主监督、参政议政)中的短板,民主监督也是民主党派三大职能(参政议政、民主监督、社会服务)中的短板。近年来,民主党派的民主监督工作有所加强,但是其实效依然极为有限。

一、影响民主党派民主监督实效的诸方面因素

影响民主党派民主监督实效的因素既有主观方面的观念问题和态度问题,也有客观方面的体制问题和机制问题。

(一)观念问题

影响民主党派民主监督实效的观念问题主要在于:监督者和被监督者许多人对民主党派民主监督的必要性、可能性和性质、特点认识不足。

有人认为,在当代中国,已有中共纪检监督和行政监察监督,已有人大民主监督和政协民主监督,已有新闻机构民主监督和公民个人民主监督,民主党派民主监督可有可无,况且,民主党派成员可在人大和政协参与监督,也可以公民个人身份从事监督,没有必要单独搞什么民主党派民主监督。还有人认为,在当代中国,各民主党派获取相关信息渠道不畅,能投入的时间和精力有限(因其各级委员会成员、各级人大代表、各级政协委员中绝大多数是兼职者),因此很难搞好民主监督。持上述观念的人不在少数。

(二)态度问题

影响民主党派民主监督实效的态度问题主要在于:监督者有顾忌和忧虑,从事民主监督的积极性、主动性不强,而被监督者有误解和反感,接受民主监督的自觉性、自愿性不强。

在当代中国,各民主党派经济上缺乏独立性,政治上独立性不够,其各级组织的机构设置、人员编制、办公经费和人员薪酬,其成员在人大、政协、政府、司法机构的职务安排,牵涉到多个党政部门,因此,各民主党派在从事监督活动时难免有所顾忌和忧虑——顾忌的是,说不定某项监督活动冒犯了某个或某些“关键”部门,得罪了某个或某些“要害”官员;忧虑的是,本党派的机构或成员是否会因监督活动而在人事和财务等方面遭遇或明或暗的冷遇、打压、刁难、制裁。执政党及其政府的一些部门和许多官员把民主党派民主监督视为多事、添乱、拆台甚或争权,从而不自觉、不情愿接受监督,甚至极度厌恶、反感监督。

如果说各民主党派作为监督者的顾忌和忧虑情有可原的话,那么执政党及其政府的某些部门和官员作为被监督者的误解和反感则是共性的,因为在任何国家和任何时代,权力总是寻求最大限度的“自由”。也正因此,如何把权力关进笼子里是一个永恒的和普遍的难题。

(三)体制问题

影响民主党派民主监督实效的体制问题主要在于:民主党派民主监督虽早有指导性的宏观政策依据,但迄今尚无操作性较强的具体法规可循。

民主党派民主监督的政策依据可追溯到1956年中共领袖的讲话和报告。1956年,毛泽东在中共中央政治局的一次扩大会议上发表题为《论十大关系》的讲话,提出“两个万岁”(共产党万岁,民主党派万岁)的说法。同年,李维汉在全国人大一届三次会议上做题为《巩固和扩大人民民主统一战线》的发言,依据毛泽东的“两个万岁”说提出共产党与各民主党派“长期共存,相互监督”的主张。同年,刘少奇在代表中共中央所做的中共八大主题报告中明确提出“长期共存,相互监督”是处理共产党与各民主党派关系的基本方针。1957年,毛泽东在最高国务会议第十一(扩大)会议发表题为《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话,专辟一节谈论共产党与各民主党派“长期共存,相互监督”,自问自答地提出:共产党之所以需要各民主党派的监督,是因为“一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音”。同年,周恩来、邓小平等在公开会议讲话中也都提出共产党与各民主党派要“长期共存,相互监督”。中共与各民主党派相互监督,前者可监督后者,后者也可监督前者,但由于执政的中共所拥有的权力比参政的各民主党派所拥有的权力大得多,实际上,相互监督主要体现为各民主党派监督中共。1989年底发布的《中共中央关于坚持完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》提出要聘请一批符合条件的民主党派成员在部分行政机构和司法机构担任主要从事民主监督的特约人员(如教育部门的特约教育督导员、监察部门的特约监察员、审计部门的特约审计员、检察院的特约检察员)。虽然特约人员是以个人身份参与部分行政机构和司法机构的监督活动的,但由于他们是由民主党派推荐任职的,因此特邀人员监督可视为民主党派民主监督。2005年发布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》专辟一节谈论民主党派民主监督(即第四节“充分发挥民主党派的民主监督作用”),指明了民主党派民主监督的重点范围和主要形式,提出要进一步拓宽和畅通民主监督渠道,切实完善各种民主监督机制。尽管早有中共中央文件和中共领袖著作提供政策依据,但是民主党派民主监督迄今没有任何法规依据。

中共纪检监督有《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》为依据;行政监察监督有《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国行政监察法实施条例》为依据;人大民主监督有《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为依据;政协民主监督有《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》为依据,且近年来若干省份的中共省委或省政协制定和实施了有关政协民主监督的专门规章;新闻机构民主监督在当代中国虽无法规依据,但因其受众面广、社会影响力大,其于法无据的缺陷得到了弥补。在各种机构性监督中,唯独民主党派民主监督既无明确的法规依据,又缺乏强大的社会影响力,从而处于弱势。

(四)机制问题

影响民主党派民主监督实效的机制问题主要在于:民主监督工作没有纳入各级民主党派组织的绩效考核范围,鼓励和支持民主党派从事民主监督的机制很不健全。尽管民主监督与参政议政、社会服务同为各民主党派的主要职能,但是由于民主监督工作没有跟参政议政工作和社会服务工作一起纳入绩效考核范围,因此各级民主党派组织重视参政议政工作和社会服务工作,而不同程度地轻视民主监督工作,认为这方面工作可做可不做,多做少做没区别,甚至认为多做不如少做,少做不如不做。从评先评优来看,民主监督工作也不如参政议政工作和社会服务工作那样受重视,各级民主党派组织、各级中共统战部门定期或不定期评选参政议政和社会服务方面的优秀成果或项目、先进集体或个人,但是从来没有评选过民主监督方面的优秀成果或项目、先进集体或个人;在综合性的评先评优中,民主监督工作也几乎(不说绝对)没有作为一个重要指标加以考量。从机构设置来看,民主监督工作还是不如参政议政工作和社会服务工作那样受重视,各级民主党派组织都有实体性参政议政部、处或科和社会服务部、处或科,有些还设有虚体性的参政议政委员会或顾问团,但都没有实体性的民主监督部、处或科,也很少有虚体性的民主监督委员会或小组。

要提升民主党派民主监督的实效,必须先行解决上述四个方面的问题。

二、提升民主党派民主监督实效的若干主观性对策

观念问题相对较易解决。只要监督者和被监督者双方都深刻把握民主党派民主监督的必要性和可能性,正确认识其性质和特点,观念问题就可以解决。态度问题,尤其是被监督者的态度问题较难解决。因为权力的本性就是尽可能规避监督和约束。而在当代中国特殊的政治环境中,民主党派在经济来源和政治资源上仰赖执政党及其政府,这决定了它们在扮演监督者角色时不能不前瞻后观、左顾右盼。

(一)深刻把握民主党派民主监督的必要性和可能性

民主党派民主监督具有充分的必要性。其必要性主要来自政治的内在要求、执政党的实际需要和民主党派自身的历史使命。任何政治权力都必须受到外部制约,否则就会自我膨胀和趋于腐败;执政党长期执政需要不断净化自身和改善治理;各民主党派在当代中国安身立命必须有所凭依。

民主党派民主监督具有较大的可能性。其可能性主要来自政治制度空间的包容性、执政党高层的支持、民主党派成员的相关实践经验。多党合作制度和协商民主制度为民主党派民主监督提供了比较开阔的活动空间;执政党及其政府高层认可和支持民主党派民主监督;一大批民主党派成员以人大代表、政协委员、特约人员等身份参与过多种多样的民主监督工作,积累了比较丰富的民主监督经验。如果说人大代表和政协委员的主要职责还不是民主监督的话,那么特约人员的主要职责无疑是民主监督。自1989年开始实施特约人员制度以来,特邀人员类别多次增加,起初是“特约一员”(特约监察员),接着是“特约四员”(增加特约检察员、审计员、教育督导员),后来是“特约七员”(增加特邀公安监督员、税务监察员、国土资源监察专员),以至于“特约十员”(增加特约人事监督员、审判监督员、环境监察员)——其实,各类特约人员可统一称呼为某某行业(或领域)监督员,不必采用“监督员”、“监察员”、“审计员”、“督导员”、“监察专员”等多种称呼。尽管特约人员制度因特约人员是由政府部门和司法机构聘任而非由民主党派或政协机构委派而未能充分实现其应有的民主监督效果,但是毕竟为各民主党派的民主监督积累了一定经验。

(二)正确认识民主党派民主监督的性质和特点

在当代中国,多党合作制度确保了各民主党派作为参政党所开展的民主监督不是为了与执政党争夺政权,而是为了维护执政党政权、改善执政党治理。多党合作制度也确保了民主党派对执政党及其政府的民主监督不是根本利益冲突前提下的一种恶意抨击,如两个水火不容的商业竞争对手之间的关系,而是根本利益一致基础上的一种善意批评,类似于同一个企业的监事会对董事会的关系。

民主党派民主监督不是可有可无的,而是不可或缺和不可替代的。它具有入乎其内的知情与出乎其外的超脱相结合、丰富感性体验与深邃理性思索相结合、同舟共济兴衰与共的同心与代表各异诉求有别的异议相结合等特点,能够发挥同体监督和其他异体监督所不能产生的独特作用。

各民主党派既知悉政务而又处境超脱,拥有开展民主监督的独特优势。“当局者迷,旁观者清”在治国理政方面是常见的情形。在当代中国政治舞台上,参政而不执政的各民主党派是配角,戏份不多也不重,大多数时候可以站在舞台周边或舞台下面做旁观者,因此既能知晓一些内幕(有关法律、规章、政策、计划、方案、措施的制定和执行),又拥有相对超脱的态度(不必为法律、规章、政策、计划、方案、措施的实施结果承担主要责任),从而能够发现当局者和局外人不能或难以发现的问题。各民主党派在监督方面的这种优势是各种同体监督(中共纪检监督和行政监察监督等)所不具备的,也是各种局外监督(新闻机构民主监督和公民个人民主监督等)所不具备的。

(三)执政党及其政府应自觉自愿接受各民主党派的民主监督

执政党及其政府应尽可能摈弃误解,抑制反感,自觉自愿接受各民主党派的民主监督。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》要求各级中共党委及其领导人自觉地和真诚地接受民主党派民主监督。

民主党派民主监督不是添乱,而是除乱;不是挖墙,而是修墙;不是拆台,而是补台;不是夺权,而是护权。它针对的是个别的人员和机构、具体的事情,而不是整个执政党及其政府,不是国家基本制度。

若不通过包括民主党派民主监督在内的各种异体监督清污除垢,驱逐害群之马和坏汤之蝇,那么最终乱的就不是某些部门或地区而是整个国家,倒的就不是某些官员而是整个执政党及其政府。苏联共产党政权覆灭的教训之一就是:它长期未受包括民主党派民主监督在内的各种异体监督制约,以致逐渐沦落为贪腐泛滥、民怨深重、病入膏肓、无可救药的特权集团。

要想从根本上解决被监督者的态度问题,单凭思想的力量是不够的,更重要的是依靠制度的力量,即必须制定和实施有关民主党派民主监督的法规。

(四)各民主党派应积极主动从事民主监督

各民主党派应尽可能消除顾忌,抛开忧虑,积极主动从事民主监督。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出要保护各民主党派的民主监督权利,鼓励各民主党派在民主监督过程中知无不言、言无不尽,做中共的挚友和诤友。在政策层面上,各民主党派关于民主监督的顾忌和忧虑确实是不必要的。

既然民主监督与参政议政、社会服务一起同为民主党派的基本职能,那么民主党派就应像对待参政议政和社会服务一样高度重视民主监督,像致力于参政议政和社会服务一样倾心倾力参与民主监督。

民主监督是民主党派的权利所在,要敢于监督。民主监督是民主党派的职责所系,要善于监督。民主监督是民主党派的价值所在,要乐于监督。

类似于被监督者的态度问题,要想从根本上解决监督者的态度问题,仅有观念的改造是不够的,还需要机制的变革,即必须建立和健全有关民主党派民主监督的机制。

三、提升民主党派民主监督实效的若干客观性对策

体制问题较难解决。民主党派民主监督应建章立规,可考虑分步推进其制度化,以约束力逐渐增强的刚性制度规定其对象、范围、形式、程序等。机制问题相对较易解决。执政党及其政府可通过建立或健全多种机制来鼓励和支持民主党派从事民主监督。

(一)分步推进民主党派民主监督的制度化

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”可见,民主监督(包括民主党派民主监督)的制度化是有顶层政策依据的。

2011年以来,先后有多个省份(如青海、湖北、浙江等)的中共省委或省政协(在中共省委支持下)发布了有关政协民主监督的专门规章,如《中共青海省委关于加强人民政协民主监督的意见》(2011年09月)、《湖北省政协委员担任民主监督员工作办法(试行)》(2013年06月)、《中共浙江省委关于加强人民政协民主监督的意见》(2013年11月)等等。这些规章对政协民主监督的主要内容、主要形式、一般程序、保障机制等做出了比较明确的规定,在推进政协民主监督制度化方面迈出了举足轻重的一步。

政协民主监督已有章可循,民主党派民主监督也应建章立规。考虑到目前这种建章立规工作尚有较大难度,建议分四步走。第一步是在省级政协民主监督规章中增加允许各民主党派以界别名义开展民主监督的条款;第二步是中共中央统战部召集各民主党派中央协商制定有关加强民主党派民主监督的办法;第三步是中共中央颁布有关加强民主党派民主监督的决定;第四步是全国人大或其常委会审议通过包括民主党派民主监督一章的《中华人民共和国民主监督法》。

在制定和实施这类法规时,要全面理解民主党派民主监督的范围,聚焦于其当前重点;要积极探索民主党派民主监督的形式,多采用更可行或更有效的形式。

(二)在全面理解民主党派民主监督范围的基础上开展重点监督

一提起民主监督,许多人首先想到的是针对某一或某些权力机关和公务人员挑刺找茬。对民主监督的这种理解是极其偏狭的。

民主监督的范围是非常宽广的,可以从监督政策、法律、规章的遵守执行情况和涉政计划、方案、措施的贯彻落实情况扩展到监督政策、计划、方案、措施的合法性、合理性和法律、规章的合理性、合德性,即监督环节前置;也可以从监督履行职责、服务民众的情况扩展到监督失职渎职的惩处情况,即监督环节后移。

为了减少阻力,民主党派民主监督当前应以对事不对人为主,可重点监督政策、法律、规章的制定、执行情况和涉政计划、方案、措施的制定、实施情况。例如,民盟可重点监督各级政府部门制定、执行或实施教育、科技、文化、医卫、司法、“三农”等方面的政策、法律、规章、计划、方案、措施的情况。

(三)在积极探索民主党派民主监督形式的过程中采用行之有效的方式

民主党派民主监督的形式是多种多样的。有会议、考察文案等形式。其中会议又有全委会议、专委会议、常委会议、主席(或主委)会议等不同层次;考察又有访谈、调研、视察、检查等不同类别;文案又有提案、调研报告、建议书、来信等不同体裁。

在这种种形式中,可以有专项监督,也可以有全口径监督;可以有对口监督,也可以有广角监督;可以有小组监督,也可以有专委会监督;可以有提案办理监督,也可以有来信办理监督;等等。其中,专项监督相对于全口径监督等,对口监督相对于广角监督等,小组监督相对于专委会监督等,提案办理监督相对于来信办理监督等是更可行或更有效的方式,应当成为常用的主要形式。

各民主党派可依据自身特点探索和采用各种形式的民主监督。如民盟可探索开展教育、科技、文化、医疗、司法、“三农”等领域的对口监督。各级政协在安排民主监督工作(包括委派民主监督小组)时应考虑各民主党派的特点,发挥各民主党派的对口监督专长。

(四)多举措鼓励和支持各民主党派从事民主监督

既然民主监督是民主党派的一项重要职能,那么执政党及其政府就应像鼓励和支持各民主党派从事参政议政和社会服务那样,建立或健全考核、激励、信息共享、多方联动等多种机制,采取多种切实措施,鼓励和支持民主党派从事民主监督。

首先,可以考虑把民主监督纳入各级民主党派组织的绩效考核范围。各级民主党派组织每年在其参政议政重点调研课题中应设立民主监督方面的课题,在其政协集体提案中应包括民主监督方面的提案,在其专项考察活动中应安排民主监督方面的考察。有人建议把接受民主党派民主监督情况纳入地方各级中共党委和政府的绩效考核范围,这种建议用意是良好的,但是不太可行,也不太合理。不太可行是因为连接受中共纪检监督、行政监察监督、人大民主监督、政协民主监督情况都还没有纳入地方各级中共党委和政府的绩效考核范围,接受民主党派民主监督情况就更不可能纳入了。不太合理是因为包括民主党派民主监督在内的机构性监督针对的往往是被监督者工作中比较严重的缺陷、失误、过错乃至罪行,若把接受机构性监督情况纳入绩效考核范围,这就意味着事先认定所有被监督者的工作中一定会出问题,而这是一种“有罪推定”。总体上,公共权力机构的工作中难免会出现这样那样的问题,因此需要监督。但是,不能事先断定每个公共权力机构每年的工作必定会出问题,因此不宜把接受监督情况纳入地方中共党委和政府各工作部门的年度绩效考核范围。

其次,可考虑在面向民主党派的各类评优评先活动中增加民主监督项目或向民主监督方面适当倾斜。如政协在每年优秀提案评选中向有关民主监督的提案适当倾斜;中共党委统战部参照评选参政议政优秀调研成果的做法,每两年或三年一次定期评选民主党派民主监督优秀成果;各级民主党派组织参照评选参政议政、社会服务、组织工作、宣传工作方面的先进集体和个人的做法定期或不定期评选民主监督方面的先进集体和个人;在优秀政协委员、优秀统战人物、优秀民主党派成员等的评选标准中增加民主监督绩效的权重;等等。

再次,可考虑在民主党派与对口政府部门之间建立政务信息交流渠道或平台。民主党派与对口政府部门双方共享相关信息,特别是让民主党派比较充分地知晓对口政府部门的相关信息,可以避免不必要的误解,减少民主监督的阻力,增强民主监督的针对性和准确性。

复次,可以考虑在民主党派民主监督和其他各种机构性监督之间因情制宜地开展联合监督活动。各种机构性监督各有其特点和优势,若把它们中的两种或更多种内在地组合起来,则可产生“一加一大于二”的监督合力。事实上,中共纪检监督与行政监察监督长期以来是内在组合的。在此要强调的是,民主党派民主监督应该且可以与政协民主监督、人大民主监督、新闻机构民主监督乃至中共纪检监督、行政监察监督因时、因地、因事制宜地联合行动。

此外,可以考虑在各级民主党派组织设立从事民主监督的专门机构(如专委会或小组),安排专门人员负责民主监督工作的组织和协调。在这方面,可以借鉴一些省级政协组织向部分同级政府部门和司法机构委派民主监督小组的做法。有人建议在各级民主党派组织设立实体性的民主监督机构(如民主监督部、处或科),这一建议有其道理。但是,就现实可行性而言,还是在各级民主党派组织先设立虚体性的民主监督专委会或小组为好。

提升民主党派民主监督实效的机制建设还可从加强监督过程宣传、开展监督结果公议(特别是互联网公议)、完善特约人员工作机制等方面入思。

[1]中共中央.中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见[A].中共中央文献研究室编.改革开放三十年重要文献选编(上).北京:中央文献出版社,2008.

[2]中共中央.中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作的政治协商制度建设的意见[A].中共中央文献研究室编.改革开放三十年重要文献选编(下).北京:中央文献出版社,2008.

[3]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

[4]中共中央.中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要) [A].政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编.人民政协重要文献选编(下).北京:中央文献出版社、中国文史出版社,2009.

[5]全国政协.中国人民政治协商会议章程(2004年修订版) [A].政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编.人民政协重要文献选编(下).北京:中央文献出版社、中国文史出版社,2009.

[6]全国政协.政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定[A].政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编.人民政协重要文献选编(中).北京:中央文献出版社、中国文史出版社,2009.

(责任编辑:刘亮红)

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1009—2293(2015)

杨君武,湖南师范大学公共管理学院教授、博士生导师,中国统战理论研究会党外人物工作研究(湖南)基地特邀研究员,民盟中央参政党理论研究中心特邀研究员。

【DOI】10.3969/j.issn.1009—2293.2015.02.007