当下司法改革的目的、路径和措施

杨 翔

（中国农工民主党湖南省委副主委、省高级人民法院副院长）

十八届四中全会决议明确表述依法治国在党和国家工作全局中的重要地位和重要作用。在一定角度看，中央几个重要决议和习近平系列讲话精神体现了现阶段执政党对于什么是真正的法治、法治与社会经济发展的关系、如何建设中国法治等方面新的深刻理解认识，这意味着要真正贯彻落实中央的法治理念和措施，需要我们进行新的思想解放——重新理解法治意义、重新建立法治思维、重新认识司法规律、重新确立依法生活的信心和方式。司法是国家法治的重要组成部分，更是推动其它法治工作的重要抓手。司法改革已经从热门话题正变成全国各地的实际行动。目前，有关司法改革的顶层设计和地方自主推进两个区域已经基本厘清。根据顶层设计的统一安排，一些省市区进行了从法官分类管理、跨行政区域的管辖法院的设立、主审法官与合议庭负责制的改革。但是基于先前司法改革不佳的实际效果，人们对于当下司法改革能否成功民众有许多疑虑，对有关司法改革的目标及其可能实现的程度也存在不同看法，这些分歧对于司法改革措施的确定和落实造成了困扰，最终可能会影响到司法改革应当获得的效果，必须得到合理适当的阐释。

一、规律与共识：司法改革及其面临的质疑

司法改革在渐近地推行着，有关改革的质疑在司法系统内外广泛存在。质疑之一：长期以来司法就是党委和政府工作的重要抓手，改革以后，实现省级以下司法机构人财物的统一管理。那么省级以下的地方党委和政府的工作如何推进？质疑之二：内地司法机构长期以来就是地方政权的重要组成部分，是“刀把子”，是强制力，受地方党委领导、人大监督、政府支持。省级统一管理人财物以后，基于管理有效幅度的影响，是否会出现管理缺位、不到位等状况？失去了地方党委、人大、政府的领导、监督、支持，司法机构在解决当地纠纷过程中能否有效运行？质疑之三：长期以来，司法工作一直都置于地方党委等多重机构的监督之中，就司法机构内部而言，司法权的运行始终坚持了行政审批式的案件处理流程，坚持审委会、检委会讨论重大、疑难、复杂案件。换言之，集体决定和集体负责是司法权运行的基本状态，也是宪法和组织法规定的内容。人们认为系统外的领导监督和系统内的集体责任制有效地防止了大量的司法腐败和不公等问题的发生，也解决了一些司法腐败和不公之类的问题。当这种集体把关、集体承担责任方式被改革成为主审法官、合议庭独立办案后，在司法程序具有严格的时间、顺序和效力约束时，如何防止并且有效解决主审法官滥用司法权的问题——解除公职或者启动审判监督程序能否实现合理而有效的错误纠正目的？等等。这些质疑要么是站在政治视角，提出司法改革措施中有关地方法院与地方党委政府关系的调整是否符合坚持党的领导的宪法规定；要么是站在司法现实状况，提出现在的司法机构和司法队伍能不能够、可不可以适应中央顶层设计的司法改革预期；在这些质疑和担心中，有关司法权本身应当如何配置、如何运行才符合司法规律，才能真正发挥其应有的作用和功能似乎没有引起人们足够的关注和重视。一个需要引起注意的问题是，这些质疑在某种程度上把现行的司法机制，无论是司法权力配置还是司法权运行，都被视为符合中国实际状况的最合理最科学的模式。因此，在质疑者看来，司法改革本身是否需要都成为一个问题。

二、独立审判与司法公正：当下司法改革的关键及其把握

中华人民共和国司法改革自建国伊始就在进行。2 0世纪5 0年代初期的司法改革运动最终成为一场对于司法专业化、规范化、职业化的反向革命。［1］可以看出，真正意义上的司法改革是从2 0世纪7 0年代末8 0年代初才开始的。当下司法改革的措施是上述改革的继续和深化，比如省级以下司法机构人财物的统一管理，当然也包括对于其中某些问题和弊病的再纠正。［2］与此前进行的N次司法改革相比较，当下的司法改革无疑具有更加鲜明的特色，改革的目标、路径和措施都更加具有广度、深度和力度。

首先，本轮改革是中共中央直接主导和推定的，因此它必然会要也能够触动现行司法机构和党委政府等公共权力机构之间盘根错节的复杂关系，厘清不同权力之间的边际及其相互影响；另一方面它必然触动司法机构体系内部深层次的机制障碍，突破司法机关基于部门利益纠葛所导致的司法主体自身对于非司法权力的追逐和坚守，排除司法机构对于司法改革的非理性反对。

其次，当下司法改革的目标比较明确，无论是跨行政区域司法机构的设置，还是省级以下司法机构人财物的统一管理，或者司法权运行方式的改变，目的都是为了使司法机构真正获得独立行使审判权的基础和条件，使司法机构能够真正独立行使审判权。试图排除现行机制和体制障碍，使司法权运行更加符合司法规律，真正发挥现代司法机制在社会治理过程中不可替代的作用是当下司法改革的重要预期。因此，除了前面所提到的有关司法机构设置方面的改革措施外，人们还可以在改革设计方案中找到诸如“推进以审判为中心的诉讼制度”“实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”等反映现代司法特质的内容。

再次，改革措施的初步是要实现司法机关独立行使审判权，而通过法官责任终身负责、领导干预案件记录等配套措施，使司法机构和司法人员逐渐具有公正、廉洁的特质和品格，并最终达到独立行使的审判权能够公正、廉洁、高效运行。一支长期适应甚至依赖领导、监督、支持来办理案件的司法人员队伍无疑会缺乏对于维护法律权威的坚定信念，并且因此缺乏相应的裁判能力和公正立场。当下司法改革所蕴含的风险之一，就是目前的司法人员尚不完全具备按照改革路径运行改革设计的司法权的全部能力。这样的司法人员又必须以现有的人员作为基础培养而成。这一过程中，人们既可能面对机制不顺和机构相互抵触产生的司法权运行受阻问题，更加可能面临司法人员品格和素质缺陷产生错案而难以及时有效纠正带来的负面影响。对此，我们必须具有充分的意识和准备。

三、信心和耐心：真正实现独立行使审判权仍然有待时日

有关司法改革的积极和消极看法［4］，实际上还包含着人们有关独立行使审判权所需要的前提和条件的不同认识，以及司法机关在获得相应前提和条件时能否真正独立行使审判权的困惑。

（一）在“领导 、监督、支持”仍然存在情况下，司法权的独立行使程度取决于领导、监督、支持的依法程度。目前的司法改革不可能使地方党委和政府对中级法院、基层法院的所有联系都被切断，同时，省级党委和政府对于司法机构的领导和监督还得到加强。［5］如何能够保证领导权监督权在法律轨道里运行尽管不是司法改革的内容，但是对于司法改革目标的最终现实具有重要意义。

（二）法律权威的良法前提：良法是善治之前提。

近三十多年来，现行法律体系的缺陷实际上导致两个重要的负面结果：一是改革经常突破法律规定；二是法律在社会生活中没有得到人们特别是公共权力机关的尊重和遵守。因此，健全或者改善现行法律体系，使之更加符合社会治理和经济发展的需要，法律内容更加全面、科学和合理是重塑或者增强法律权威的重要前提。但是人们对于遵守的法律自身可以并且应当提出一定的要求，即法律必须符合科学、合理等良法要求。就我国法治现状而言，尊重和维护一个不完备的法律体系实际上比遵守良法更加重要，因为这是创制良法的开始。只有社会形成了尊重法律权威的基本共识，领导权监督权才可能在法律规范中行使。

（三）政府与市场经济关系及其影响：经济方式一直是法治建设一个关键的条件或者阻碍。2 0世纪5 0年代开始的司法演变过程实际上就是伴随着当时经济社会主义改造过程——私有经济成份的逐渐减少直至消亡，公有制性质经济成份的扩大直至独占天下；2 0世纪7 0年代末开始的法治建设则与公有制经济逐步开发、私有经济逐渐发展相伴随，轨迹上正好与五十年代的情况相反。

中国特色社会主义市场经济模式的特点之一，是政府在市场经济中的地位和作用。这主要体现在三个方面：一是政府充当着市场的重要主体，直接和间接地参与市场经济活动；二是政府在市场中的作用往往是经济性的，政府具有追逐经济利益的冲动；三是上述两个原因导致政府在市场监管过程中的中立立场受到影响，并且常常成为诉讼过程中有形或者无形的当事人。经济纠纷是司法机构目前面临的最大案件来源，司法改革后的司法机制能否真正独立行使审判权，与政府在市场经济中的角色具有巨大的关联。当下的市场经济改革主要围绕政府功能的合理改造进行，这也与司法改革的要求相适应。可以预见的是，市场经济改革的程度会在一定层面上决定司法改革的效果——只有当政府回归到它应有的位置，司法机构在解决纠纷过程中才会渐渐看不到政府的身影。

（四）正当程序基础上的司法正义与实事求是的诉讼请求。如果说前面三个问题意味着公共权力对于司法改革后独立行使审判权的影响，那么，正当程序则是社会民众、文化传统和社会治理理念共同面对的问题。换言之，现代司法机制仍然是建立在正当程序基础之上，是通过形式正义达到实体正义。在这一过程中，基于法律事实与客观事实的差异，由于法律规范与社会生活具体场景的差异，也由于社会多元利益调整的需要等原因，司法裁判往往只能体现部分公正，是一种有限的正义。［6］而中国传统中实事求是的理念使人们对于原本不完善的司法机制赋予了追求实体正义的严格要求，并且为此设置了复杂的审判监督程序等纠错路径。现实中，这种理念一方面体现为当事人难以满足的诉讼请求，另一方面也可能成为公共权力机关对于司法过程的重要考量——司法必须铁证如山，并在每一个案件中实现人们能够感受到的公平正义。如果把这里所说的公平正义都理解成为一种实体意义上的公平正义，这是否可能会成为司法机制的不可承受之重？而司法机构为了尽量实现这样的要求，就可能将裁判纠纷功能转化为调和矛盾，运用一切手段和方式，借助各种社会力量和影响使纠纷得到平息，甚至可能不惜使通过改革刚刚能够独立行使的审判权又重回混沌之中。

对于当下的司法改革我们有理由抱有充分的热情和希望，因为在当下的改革图景中我们能够看到司法应有的地位和功能获得相应的确认；同时，对于改革的艰难和曲折，我们也必须抱有明智的认识和清醒的自省，特别是应当认识到每一个法律人对于改革负有的责任。我们没有任何理由也不可能坐等司法改革成果的到来，而是要直接参与改革过程之中，为改革目的的最终实现共同承担风险和成本支出。

［1］大批拥有法律专门素质的司法人员由于其具有在旧政府工作的经历而被逐出了新中国的司法队伍，取代他们的是一批根正苗红的工人和农民。事实上，建立在完全废除“六法全书”前提下的新中国司法体制在改革过程中主要遵循或者选择的方式，是模仿前苏联司法制度和深入发展延安司法经验，也就是坚持司法工作方方面面的政治领导，比如党委审批案件；坚持司法的人民性、大众化和去程序化。一种现代司法机制的中国化改造最终导致正常司法制度在中国社会治理过程的完全消失。

［2］这些问题往往是上述改革过程中形成的，如涉法涉诉信访机制、去专业化职业化和弱化诉讼程序功能等。这些问题在当时往往还是在所谓司法改革名义下创制的，结果却是司法的去司法化。

［4］有关司法改革措施的落实和司法改革预期目标的实现是与司法改革相关的两个关联性问题。前者是对于在当前环境下改革措施能否真正落实的一种担心，后者则是在改革措施落实到位以后能否达到改革设计者预期的目标的一种担忧。所谓乌托邦和反乌托邦现象，主要就是对于上述问题态度：乐观的或者悲观的。其中最为悲观的观点认为：司法改革不仅存在相关措施在当下环境中难以完全落实的困境，而且即使改革措施落实到位了，也难以实现改革者的预期。

［5］2015年1月20日展开的一年一次中央政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱对于省级以下司法机关人财物的统一管理具体安排进行了阐述，各级党委对于司法工作仍然具有不同程度的领导职能，比如司法机构领导人员的管理。

［6］南京的彭宇案件与美国的辛普森案件相比较，就裁判的实体内容看，没有人可以说辛普森案件的裁判比彭宇案件更加高明，甚至就案件事实而言，辛普森案件就是一个错案。而只是由于这个错案是经过正当程序产生的，人们接受了司法机关提供的瑕疵产品；彭宇案件中，被告是否见义勇为本身在证据上就存在问题，法官的裁量并非背离法律规定。只是裁判结果违背了人们有关褒奖见义勇为的预期，实际上是这个社会需要一个见义勇为的典范，因此人们不在乎法院裁判是否合法，更不在乎司法权威的确立对于整个社会的意义，而是在乎是否符合社会一时的预期需要。