依靠体制创新促江苏利用外资转型升级

中共十八届三中全会指出中国要构建开放型经济新体制，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。江苏经过30多年的创新探索和成功实践，已成为中国开放度最高、开放型经济最发达的地区之一。利用外资是江苏开放型经济的重要组成部分，率先实现利用外资的质量效益型增长、结构优化升级和创新驱动发展，是江苏开放型经济率先转型发展和打造中国开放型经济升级版的关键所在，还将为其他地区利用外资起到示范和引领作用。鉴于江苏利用外资以吸纳外商直接投资为主，本文研究对象主要为吸纳外商直接投资。

一、江苏利用外资质量观的演化

利用外资的目的主要是想要获取四种效益：经济发展效益、技术管理效益、生态环境效益和社会效益。经济发展阶段的变化决定了利用外资目的之变化，从而使利用外资质量观发生了变化。美国经济学家华尔特·惠特曼·罗斯托（Walt Whitman Rostow）将经济发展分为传统社会、准备起飞、起飞、走向成熟、大众消费和超越大众消费六个阶段。依据这一划分，一国或地区在不同阶段，其利用外资的目的会有所变化。如我国改革开放初期，经济处在准备起飞阶段，利用外资的目的主要是弥补国内资金不足，促进经济发展。在起飞阶段，利用外资的目的不仅是弥补资金不足、解决就业，更重要的是引进先进技术和先进管理，促进产业结构调整。到了成熟阶段，利用外资的目的在于，追求经济、技术效益时，更加注重生态环境效益。在后来的阶段，利用外资则应更注重社会效益。随着利用外资目的的变化，人们对利用外资的质量观也相应改变，评价利用外资质量的标准发生调整，即不同阶段对经济效益、技术管理效益、生态环境效益和社会效益的评价权重会有所不同。

江苏利用外资的规模一直处于国内前列，自2003年至今均保持全国第一，从1985年至2014年上半年，引资规模达4000亿美元。在招商引资的初期，江苏利用外资追求引资规模，看重经济效益和就业人口的吸纳。招商引资成为江苏地方官员政绩考核体系中的一个重要指标。各地设立各类开发区，凭借区位优势和土地低成本及政策优惠吸引外资，为当地带来了充足的发展资金，也吸纳了大量的就业人口。从江苏统计局提供的数据来看，外资企业对江苏固定资产投资的贡献率从1985年的2%上升到1995年的13.6%，外资工业企业创造的工业产值比重到2010年达到40%的最高水平，对江苏就业的贡献率在2010年也达到27%的最高水平。但由于各地对招商引资项目的争夺，导致对外资项目不加选择，引进很多处于产业链低端环节、附加值低、社会效应和生态环境效应低甚至为负的外资项目。

20世纪90年代后期以来，招商引资的目的是在提高经济效益基础上侧重于技术和管理的引进，对外资引进质量的评价标准也侧重于技术密集型项目的引进规模。江苏经济的快速发展，已使资金缺口问题得到有效解决，外资企业对就业人口的吸纳作用也在降低，因此利用外资的目的是希望通过鼓励外资与内资合资，一方面实现产业结构的调整，另一方面内资企业可以在合资中学习国外的先进技术和管理经验。在合资阶段，由于国内企业的技术差距，合资企业释放出较强的技术溢出效应。但加入世贸组织后，我国对三资企业的限制政策逐步放开，为外资企业提供了更为良好的市场空间和政策空间，合资优势弱化，外资独资化现象愈加明显，外商独资企业所占比重高达80%。独资化倾向给内资企业通过“干中学”实现引资技术溢出带来障碍，对中国内资的技术溢出带来一定的抑制和挤出效应。在未能获得较高技术和管理效应的同时，江苏各地的土地资源出现严重短缺，生态环境承载力接近上限，严重损害了社会公众利益，污染环境，破坏生态平衡。

当前，中国经济发展进入由高速转向中高速的换挡期，经济增速“下台阶”，经济进入新常态，进入发展方式转变、结构调整和动力转换的新时期，要向创新和体制要红利。在江苏，由于各种资源和环境的约束，人口红利的削减，税收土地等优惠政策的取消，生产成本连年大幅攀升。同时，利用外资中还存在着很多问题，如大多外资企业处于产业链低端环节，产品附加值低；产业结构不合理，先进制造业和现代服务业比重偏少；外资来源地过于集中在亚洲，抗风险能力差，且对技术结构的优化作用相对较小；外资独资化倾向进一步加强，导致溢出效应降低；区域分布不均衡，呈现“南高北低”的态势等。因此，外资对江苏经济的拉动力减弱。在现有经济发展水平上，江苏在对外资的选择上已有更大的余地，利用外资的目的应是以不破坏生态环境或促进生态环境的改善为前提，促进创新驱动战略的实施，实现发展方式的转变和结构的调整。利用外资的质量观也应侧重于以是否促进本地区技术创新能力和管理创新能力的提高和生态环境正效益为评价标准，强化对外资的考察和选择，把破坏生态环境的外资拒之门外，特别是鼓励引进具有正生态环境效益的外资，以及促进本地区技术创新和管理创新的外资。在此指导思想下，江苏利用外资的转型升级是适应新常态、转变发展方式、实现结构调整和动力转换的必然选择。

二、国内外经济环境变化

倒逼江苏利用外资转型升级

由于江苏大多外资主要投资于产业的低端生产环节，受国内外环境的影响较为敏感。自国际金融危机爆发以来，国内外经济环境已经发生了重大变化，这些新情况给江苏利用外资带来新的挑战，倒逼江苏利用外资转型升级。

发达国家资本回流倾向明显增强。从20世纪六七十年代起，发达国家制造业大量外移，造成国内产业空心化。在经历了2008年金融危机的沉重打击和长期经济下滑之后，欧美发达国家认识到，以金融为主导的经济发展模式最终还是要被实体经济所取代。因此，纷纷提出回归实体经济和制造业再造等口号，鼓励资本回流。在美国，2012年2月，奥巴马政府表示要在2015年前把美国的出口提高一倍，同时大力吸引美国跨国公司重返美国设厂，并呼吁美国国会修改宪法，促进美国制造业发展，鼓励企业在国内投资设厂，甚至建议在海外投资设厂的跨国公司应当向美国支付基本的最低税金，用来为选择留在美国并雇佣美国人力的公司减税。奥巴马还鼓励研发和创新，重夺全球尖端科技制造业的领先地位。这些鼓励资本回流的举措对江苏吸引美欧发达国家外资带来了明显的影响。

发展中国家和新兴经济体投资环境逐步改善，利用外资竞争更趋激烈。金融危机后，发展中国家和新兴经济体呈现巨大活力，与部分发达经济体复苏乏力形成鲜明对比。2012年，发展中国家在吸引FDI方面走在了前面。发展中国家吸收的外商直接投资有史以来首次超过发达国家，占全球外商直接投资流量的52%。在发展中国家集中的区域，流向亚洲、拉丁美洲和加勒比地区的外商直接投资保持在历史高位，非洲的外商直接投资流入量也较2011年有所增加。不少新兴经济体如印度、巴西、俄罗斯等国通过调整吸引外资政策以及不断改善投资环境，对国际资本的吸引力显著增强。目前，新兴经济体外商直接投资流量占GDP比重均高于世界平均水平并呈稳步上升态势。这意味着，今后江苏利用外资的竞争会更趋激烈。

投资和贸易保护主义抬头影响外资企业在江苏的发展。受金融危机的影响，发达经济体由于市场需求不足，制约了它们的经济发展和就业，各国之间争夺市场的竞争势必加剧，这就使得各种贸易保护主义措施明显增加，全球国际贸易和投资环境进一步恶化。美国、欧盟和日本通过一系列加强检验检疫、调整原产地规则、提高环保标准等措施设置贸易壁垒，部分国家的法规、政策调整明显表现出限制本国企业海外投资的政策意图；俄罗斯、印度、越南、韩国等新兴市场国家则分别通过提高进口关税、限制部分商品进口、增加出口补贴、实施严格海外劳务雇用政策等措施加强贸易和投资保护。江苏外贸依存度较高，出口面临严峻考验，国际投资和贸易保护主义的加强在很大程度上影响外商来华投资的信心和决心，进而影响外资企业扩大生产和经营的规模，甚至有可能导致外商撤资。

第三次工业革命将对利用外资形成新的冲击。以互联网技术和可再生能源的结合为基础，以数字化制造为标志的第三次工业革命是一种新的经济模式。在这种新的经济模式下，可再生分布式能源的利用能够缓解能源紧缺，减少对环境的破坏。随着数字化制造技术的成熟，工业机器人等装备制造业的兴起，使工业生产对劳动力的需求大幅减少，如富士康在2011年就计划三年内装备100万台工业机器人替代人工，上演马克思在《资本论》中讨论过的“工人和机器之间的斗争”。3D打印机的普及应用，将使规模化生产方式变为大规模定制化生产，集中生产、分散销售的生产组织方式也将让位于到消费者所在地分散生产、就地销售。人们的生活方式也将会发生改变，人们思想活跃，参与设计、生产，分享创新性的思想、观念。这种经济模式将改变各国的竞争态势，进而对世界经济格局产生影响。由于在第三次工业革命中，资源、能源、环境和劳动力的约束放松，技术密集型和劳动密集型的产业有可能向发达国家“回溯”。这将对江苏利用外资产生冲击，更是给以“引智”和“择资”实现利用外资的转型升级带来一定的难度。

资源成本上升，土地、生态环境承载力下降。改革开放以来，凭借土地、劳动力、资源能源等低成本优势，江苏在利用外资上一直走在全国前列，但主要承接的是西方国家转移出来的粗放型和劳动密集型产业。产业和资本总是向成本洼地集聚。随着江苏经济的不断发展，经济规模的不断扩大，劳动力成本大幅攀升，用工荒常态显现，原材料价格不断上涨，土地资源出现严重短缺，生态环境承载力不断下降，要素的制约不仅使江苏原有粗放式发展模式已难以为继，促使外资项目加速向其他成本洼地转移，还阻碍了江苏吸引发达国家高科技项目等高端外资的投入。

利用外资政策红利趋于弱化。随着产业结构的调整，中国原来给予外资的优惠政策已逐渐取消，利用外资政策红利趋于弱化，对外资的吸引力下降。2008年国际金融危机以后，发达经济体为了走出危机泥潭，鼓励本国资本回流，一些新兴经济体和发展中国家也纷纷实施优惠的引资政策，对江苏利用外资工作提出了挑战。在国内，中西部内陆地区交通等基础设施条件大为改善，成本优势十分明显，承接产业转移的能力不断增强。重庆、河南、安徽等省相继出台了地区性利用外资的优惠政策，不仅使以加工类产品为主的劳动密集型产业向中西部转移，还使原来的一些外资龙头项目（包括先进制造业和总部经济等）向中西部地区转移。十八届三中全会后政策上放宽投资准入、扩大内陆沿边开放也给中西部地区带来了利好。这些变化都使江苏在新一轮利用外资的国际、国内竞争中面临新的不稳定因素。

三、加强体制创新，率先实现江苏利用外资

向高端产业、高端环节的突破

提升外资质量，实现向高端转型，不是一蹴而就的，还需要一个较长的周期。从深层次来看，需要解决利用外资体制改革相对滞后，利用外资的体制建设不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出，不适应国内外形势和开放型经济自身发展需要等问题。党的十八大指出，我国仍处于大有作为的重要战略机遇期，但战略机遇期的内涵和条件发生了新的变化。江苏面临的机遇已不再是简单纳入全球分工体系、扩大出口、加快投资的传统机遇，而是以加快转变经济发展方式为主线，推动经济结构战略性调整和创新发展，强调加强制度改革和对外开放的制度创新机遇。应充分利用上海建立自由贸易区的辐射效应，加强体制创新，以质谋变，抓住关键的战略环节，优化外资结构，提升价值链，提高利用外资的综合效益，率先实现利用外资的转型升级。

创新外商投资市场准入体制。现阶段江苏的利用外资不应是简单的引进资金，更重要的是吸收国际投资中搭载的技术创新能力和先进管理经验，这对江苏产业结构调整和经济转型升级至关重要。

加大战略性新兴产业引资体制创新。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的若干规定》提出要进一步放开一般制造业的投资准入。在“十二五”期间江苏利用外资政策应积极引导外资转向一般制造业，加强外资与当地产业关联度的紧密结合，注重产业关联效应，并向集约化、高端化、链条化方向发展。一是要围绕新兴产业倍增计划，建立鼓励外资投向新能源和智能电网、新材料、生物技术和新医药、节能环保、软件和服务外包、物联网等战略性新兴产业的新体制，促进新兴产业特色基地的发展。二是要建立鼓励外资投向高端产业的新体制，主要是从“微笑曲线”两端，着力引进生化、纳米、生态环保等领域更高层次的制造业，不断延伸高端产业的产业链。三是要建立以高端技术促进传统产业转型升级的新体制。当前应针对江苏高端制造业缺乏、产业链高端环节缺失的现状，加快引进欧美发达国家先进适用技术和设备，重点是引进专利技术、专有技术、软件及配套技术和一些“大”、“高”、“新”投资项目，提高传统产业突破关键核心技术的能力，培育一批旗舰式高端制造业企业，实现传统产业与新兴产业互动发展。同时，也可以解决外资来源地过于集中的问题。

加大服务业利用外资领域的体制创新。现代服务业与先进制造业融合发展是现代产业演进的客观规律。以知识为核心要素，以提供高附加值、高层次、知识型的生产和生活服务为主要特征的现代服务业比重越来越大，成为经济发展的重要增长点和突破点。十八届三中全会提出要推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制。《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中明确规定，上海自贸区将选择金融、航运、商贸、专业、文化和社会6大服务领域、18个服务子项，实施扩大开放措施，暂停或取消相关准入限制，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。江苏服务业开放程度低、竞争力弱，仍是经济发展中的一块“短板”，应抓住这一政策机遇，进一步扩大投资领域的开放，尤其是扩大服务业的开放，以此带动服务业与制造业跨越式融合发展。一是创新体制促进生产性服务业外资。要进一步扩大区域内合作，对接自贸区建设的重点领域，鼓励各地及企业与自贸区开展全方位的交流合作。自贸区是服务业、金融业对外开放的实验区、示范区，服务业的进一步改革将给上海带来产业提升的效益，并给区外带来溢出效应。江苏应抓紧研究自贸区经验的复制和推广，在学习借鉴中接受辐射带动，在深化合作中推动转型发展。注重引进现代物流、金融保险、商业服务等生产性服务业外资项目，提升对制造业的配套服务功能和水平，促进先进制造业与现代服务业深度融合。二是创新体制促进高端服务业利用外资。要拓展科研设计、管理咨询、地区总部、风险投资等高端服务业利用外资的新领域，引进国外先进的技术、设备和管理方法，改组改造传统服务业，提高服务业管理水平和整体素质。三是创新体制促进服务外包利用外资。大力引进以业务改造、应用管理、财务管理、采购等为重点的业务流程外包和以投资、技术、评估、专利申请和市场分析为重点的知识流程外包等方面的外资企业，积极推动服务外包转型升级并向高端攀升。此外，通过利用外资引进先进经营理念，注重信息化和技术服务标准带动，加快传统服务业的转型升级。

创新利用外资方式。当前，利用外资的内外部条件都发生了质的变化，对外资的需求开始从以数量为主转向以质量为主，现有的引资方式已不能完全适应经济发展的要求。创新利用外资方式，推动利用外资方式多样化，是优化利用外资结构，提高利用外资质量，促进开放型经济转型升级的迫切需要和重要路径。除了传统的直接投资外，当前国际产业转移越来越多地采用跨国并购、证券投资、风险投资、非股权安排、项目外包、业务离岸化等新兴方式。江苏要适应这种趋势，在创新利用外资方式上取得新突破。

突破以绿地投资为主的单一利用外资方式，拓宽利用外资的渠道。应鼓励外资企业通过参股、并购等方式整合产业链，提升产业水平。20世纪90年代以来，跨国并购的平均增长速度（30.2%）超过了国际直接投资的增长速度（15.1%）。在全球范围内，跨国直接投资当中80%以上是通过并购方式进行的。应大力引进各类投资基金，着力吸引跨国公司在江苏设立地区总部、研发中心、采购中心、财务管理中心、结算中心以及成本和利润核算中心等功能性机构；应鼓励企业境内外上市，并允许符合条件的外资企业在境内公开发行股票、企业债和中期票据等；应支持环境保护、节能减排、医疗卫生等领域利用国外优惠贷款，加大间接利用外资的力度。

突破依靠低成本的单一引资优势，引导外资由成本取向转为市场、创新和高科技取向，从而促使产业链高端环节、研发和营销环节的进入，努力向产业链的两端延伸。

突破以独资为主的外商投资形式，推进内外资企业合资合作。应鼓励本土企业与跨国公司构建战略联盟，搭建跨国公司技术转移平台，提升企业研发能力；应加强内外资企业配套协作，发挥本土企业与跨国公司在价值链上的关联效应，从而扩大技术溢出效应；应创建有利的政策环境支持企业承接国际项目外包，扩大与国外企业的合作。

创新利用外资管理体制。虽然从总体看，江苏经济持续稳定增长，市场发展潜力巨大，吸收外资的综合优势仍然存在，但当前世界经济增长放缓，全球外国直接投资流入量下降，吸收外资面临挑战，进一步提升外资质量和水平，必须创新利用外资的管理体制，改革外资管理方式和法规，积极对接国际先进理念和通行规则，大力营造竞争有序的市场环境、透明高效的政务环境、公平正义的法制环境。

紧密结合各地实际，以各类开发区为主阵地，复制推广上海自贸区先进经验，申请获批新的自由贸易区争取政策红利，实现战略性新兴产业、现代服务业、服务外包等相配套的产业环境的不断完善与发展。

积极借鉴上海自贸区体制机制创新的新理念、新举措，借力、借势推进江苏地区改革创新，强化“亲商、富商、安商、便商”的现代政府理念，创造更加高效、周到、便捷的政务环境。树立对外资服务的新理念，即从以“商”为主转变到以“我”为主，从以“服务”为主转变到以“引进和促进”为主，从以“宜物环境”为主转变到以“宜人环境”为主，不断提高利用外资的管理水平，创造更加高效、周到、便捷的服务环境。在全面深化改革规定的指导下推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，实行注册资本认缴登记制，以投资便利化更好地适应利用外资转型升级的需要。

注重营造稳定透明的法律政策环境，研究探索对外资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，积极创新调整引资政策，建立公平开放透明的市场规则。对外商投资企业继续实行国民待遇，关注和解决投资者的投诉，加大打击各种侵权行为的力度，建立多部门参与的打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的长效机制，将打击侵权和制售假冒伪劣商品的专项行动制度化、常态化，切实提高法律和行政法规实际执行的能力，努力创造更加优良的法律环境和政策环境，尽一切可能使投资政策符合国际惯例，依法维护中外投资者和外商投资企业的合法权益，努力为外商投资营造公开透明的法律政策环境和平等竞争的市场环境。

参考文献：

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[4]王海峰.新形势下提高我国利用外资质量和水平的战略思考[J].国际贸易，2014（1）.

（执笔人：梁曙霞 祖 强）

责任编辑：高 莉