法律现实主义与检察管理模式嬗变的契合促动

摘要：

我国司法改革正处于转型期，与此同时检察改革将面临新的挑战。借鉴法律现实主义之目的是为我国政治体制改革中的检察制度改革提供些许方法论及思路，尤其是法律现实主义对于规范司法行为方面，可以拓宽检察管理模式的视野。在中国检察制度改革的语境下，引入法律现实主义，理性对待形式主义在一定程度上更能体现检察管理模式中的客观性，达到实现社会正义之目的性，将有助于构建合理衔接检察制度改革的检察管理模式。

关键词：法律现实主义;检察管理;契合;促动

中图分类号：DF83

文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.01.14

司法改革的转型使检察管理面临许多新的问题和新的挑战，认真履行主体责任，建设过硬检察队伍，必须加强检察管理，推进检察管理体制创新[1]。 2011年以来，最高人民检察院多次强调健全执法管理、队伍管理和保障管理机制，创新检察管理模式。探讨检察管理规范化的途径与方式引起了全国检察机关的高度重视，也为法学界广泛关注。理想主义的检察管理模式固然能让我们心潮澎湃，但却未能解决我们的实际和现实问题，而契合检察改革特点、检察管理现实条件、渐进式的检察管理模式才是理性的选择，这便是法律现实主义语境中的检察管理模式嬗变路径。法律现实主义与检察管理模式嬗变的契合促动则从法律现实主义的理论与检察管理机制之间关系的角度考察检察管理创新与检察管理法制化、规范化发展模式变革的契合关系及其促动作用，对正确认识检察管理创新与检察管理规范化建设的实践提供理论支撑。

一、法律现实主义为检察管理机制正当性之补充

从形式上看，检察管理是结合检察工作实际，依托现代管理模式和手段，对检察机关内部各要素进行组合，以实现法律监督职能规范、公正、高效运作的活动。它是检察机关自行颁布的规则，或者是一种自治型的行政规范。按照法律现实主义的观念，“其所描述的制度的方法和社会中行为主义比较接近。”[2]只有正视当下检察管理机制的现实，以法律现实主义所秉持的现实主义，尤其是体现务实性和可操作性，推动检察管理机制法制化建构才具有检察管理机制的正当性。换言之，将法律现实主义引入检察管理机制的建构，才能解决检察管理机制建构中出现的协调性、执行性和决策性不和谐因素。

从比较法的经验来看， Oliver W. Holmes认为：“法律的生命在于它对时代所反映的道德和政治理论以及相关政策的遵守规则所起的作用。”同样，检察管理模式是检察机关活动行为的规则，检察管理模式嬗变也会受到它的“作用力”影响。在对我国检察业务管理进行梳理时，不难发现检察管理模式两方面的特性：一方面检察管理模式最终取决于检察权中的性质——层级集权化。在检察业务管理上实行个人负责、集体讨论、检察长和检察委员会决定的模式，而在检察工作一体化机制下，现有的案件管理与案件办理分离机制及诉讼监督职能与诉讼职能的分离，职务犯罪批捕权上提，检察机关的内部监督制约机制等，对于新出现的检察管理重点，沿用过去的考核机制明显不妥。另一方面为层级化模式——检察院上下级领导和检察官的分级与分层管理。这种分级与分层管理所产生的科层制管理模式带有明显的行政化。

当前，强调形式主义概念的检察管理模式占据主导地位，在其管理中主要表现为：以考核制规定或工作实施方法为大前提，以具体的检察官个性目标为小前提，然后推导出机械的、形式的结论。检察官的工作实绩不外乎考核制度所要求的结果的精确复写，检察官不过是考核成绩的工具。对检察管理，只要坚持这一程序并采用上述三段论式的方法运用于检察管理，就能得到“理想”的结果。

需要注意的是，持形式主义概念的检察管理模式虽然在考核中可能会交上一份漂亮的“成绩单”，但并不能真正解决检察管理现实中的问题，仅考虑某一终极目标或检察管理的应然问题并非检察管理的真正取向。应将如何正确履行检察权和法律监督权，并将其适用于实际检察工作看作检察管理的重点，特别要注重检察官的行为规范。法律现实主义的代表性人物 Karl N. Llewellyn曾言：“关于法律的最富有成效的趋势，应当去关注和重视可见的法律行为。”将视域定格在检察管理情形，法律现实主义不再单纯地强调既定的检察管理的规则，而是更切实际地关注检察管理本身的过程，将注意力集中在解决检察管理中出现的具体问题之解决。

可见，形式主义的检察管理概念难以调整现在的检察管理行为，问题的根源在于无法转达检察管理的真正目的。相反，我们发现法律现实主义解决“现实”问题的作用及其对检察管理的新方法，以可检验和可控的方式导向检察管理实践，以可论证的方式探求检察管理所出现的问题。将基本思路致力于检察管理机制中适用权益权衡，重视经验归纳而不拘泥于简单的演绎推理，对各项检察管理机制的标准制定“关键性概念”，架构起合理衔接检察工作的检察管理模式。也许正是基于“现实世界对司法影响”这些理由，借鉴法律现实主义拓展我们建构检察管理机制的视野，并有助于分析检察管理现存的条线式、分段式的分散管理模式中存在的重结果、轻过程，重纵向、轻横向，重部门、轻整体等弊端[3]。需要考量的核心因素，是来自法律现实主义所蕴含的“经济社会发展与司法实践相统一”的逻辑，检察管理模式要在传统检察管理模式的基础有所完善[4]，使法律现实主义与中国检察管理模式得到契合促动。

二、法律现实主义对检察管理的组织架构之影响

随着改革的深化，检察管理也相应发生变化[5]。如果要求检察管理模式从过去分头推进走向全方位一体化的法治形式[6]，那么检察管理仅考虑严格履行法律监督职能的应然问题是远远不够的。

检察管理作为实现检察职能的引擎[7]，要注重检察活动与社会评价相结合、检察业务管理、事务管理和人员管理相结合[8]。通过检察管理的组织结构与设计，按照顺序对法律行为做出有序的安排和分配，使其尽可能地被实际应用[9]。基于法律现实主义对检察管理的组织结构与设计的影响，在其建构中同样也围绕着提高“实际应用”，即检察工作效率而展开。

第一，法律现实主义对检察组织结构与设计的要素影响。从提升检察工作效率的检察管理角度看，认识和理解检察管理组织结构设计，其要素主要呈现“三化”，即检察管理专业化（表现为检察机关内部分工的细化）、部门化（实行职能部门集约管理）和规范化（在检察管理中体现司法的程序性、专业性和权威性）[10]。同时结合《检察机关执法工作基本规范》中的九项主要检察业务工作的执法规范，以规范化、标准化规范检察活动及检察官行为。

第二，法律现实主义对检察组织结构与设计的决策影响。法律现实主义的“实际应用”经验，使我们清楚地认识到检察组织结构与设计的决策因素必然受制于某些客观因素，在探究法律现实主义推动检察管理模式法治化过程中应关注检察环境因素对检察管理模式的影响。处理好检察机关与人民群众的关系、检察机关与其他司法机关和行政机关的关系等，这些关系都将影响检察机关组织机构对外和对内的设置，也影响着检察管理活动。

三、法律现实主义促动检察管理模式向法治化嬗变

法律现实主义主张法律对变化了的社会条件进行相应地反应。法律不是一堆僵硬的、丝丝入扣的逻辑推理，而是一种不断积累的、并能及时回应现实需求的经验。一个国家治理体系和治理能力现代化，是对一个国家全面现代具有根本的作用[11]。法律现实主义在促动检察管理模式走向法治化需要形成以“坚持执法办案为中心，严格监督执法不严司法不公”[12]的检察管理体系，并以全面提高检察机关的法律监督能力作为检察管理模式形态。

（一）集权化：实现检察机关组织行为一体化的管理模式

集权化的检察管理架构使检察组织活动呈现一体化，其目的是为了克服检察权的地方化、分散化、各自为政，实现检察权的宏观运行管理机制，推动检察权在上下级检察院之间正常运行而形成的工作流程。检察权的宏观运行管理的内在机理表明，推动检察权宏观运行管理机制的要素主要有两个方面：一是推动检察权的宏观运行主体为上下级检察院;二是上下级检察院启动检察权运行的理由。在推动检察权的宏观运行管理中必须明确上述要素的内容，在管理机制的上明确上级检察院享有信息知悉、工作部署、办案指挥、业务考评、人事培训及监察权等情形下可以启动检察权往下行，相对应的下级检察院则在享有独立办案权、请示权、质疑权、建议权的情形下可以推动检察权往上行[13]。

（二）一致性：实现检察机关组织行为上下统一的管理模式

上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，最高人民检察院领导全国各级人民检察院的工作，既是《宪法》和法律规定的组织原则，也是实现检察机关组织行为上下统一的管理模式的重要体现。只有下级人民检察院的组织行为始终保持与上级人民检察院的一致性，才能保证检察权的正确行使，防止检察权滥用。而现实的检察管理制度中所反映的上下级检察院组织行为的不彻底性，是导致上下级检察院组织行为的不一致性根本原因。这种不彻底性主要表现在两个方面：一是，在上下级检察院组织行为一致性上过于强调原则性的规定。如在制定司法解释和其他规定性文件中所规制原则性规定较多;在处理重大疑难案件时，上级检察院对其领导权行使所产生的结果应当担当的责任无明确规定，容易引起双方责任不明确的情况，甚至出现敷衍下级检察院的对重大疑难案件的请示。二是上下级检察院组织行为一致性上缺乏应有的具体性内容。如在保证下级人民检察院独立行使检察权问题，《宪法》和法律规定了人民检察院依法独立行使检察权，是指每一级人民检察院都是依法独立行使检察权，而不仅仅是人民检察院作为一个整体对外独立行使检察权。在上下级检察院的关系中还涉及如何处理上级检察院的领导权和下级检察院依法独立行使检察权的关系问题。从理论上讲，上级检察院似乎可以对下级检察院所有的检察工作都有领导权，实际上这些领导权应该存在一定的边界。对于检察管理而言，上级检察院只能在下级检察院请示或出现工作疑难时才能介入。下级检察院根据法律规定正常开展检察组织行为时上级检察院应不予过问，这一确保下级检察院依法独立行使检察权的检察管理机制就需要具体性的内容。

四、促使检察管理模式与法治化同向发展

长期以来，在检察管理中形成的一些基本理念，如粗放式的检察管理理念、注重实体管理和科层制管理理念等指导着检察管理工作。而现代检察管理模式要求检察业务管理由依据经验管理向法治化管理转变，使检察管理与法治发展良性互动、同向发展。

（一）改进“科层管理”机制，创新检察管理思路

由于司法传统的惯性和历史性因素，至今中国司法仍处于官僚行政科层化管理的模式。而司法行政科层化管理不仅是我国司法改革中一个非常重要且又难以解决的问题[14]。因此，在检察管理理论中应该对“科层管理”中行政权在检察管理中的局限性有一个充分认识。

在我国，检察管理为程序化的管理方法，而“科层管理”则是最基本的检察管理模式，这一管理模式很自然地划归于行政管理模式[15]。“科层管理”主要包括以下基本要素：一是检察官按照每日重复的常规进行工作;二是其履行的职责由检察机关根据确定的规则来安排;三是每位检察官的职责和权力都是一个科层式的权威体系的组成部分，上级负责监督下级的工作和绩效;四是检察官对为其履行的职务所必需的资源并不享有所有权，但需要为这些资源的使用负责;五是检察官对职务也不享有所有权，这些职务在退休前将被撤销;六是检察官的检务活动大多是形式化的文书写作。这种“科层管理”模式的理想类型正如韦伯所言：“此组织由官吏来操作，在职官安排上遵循规定之职权范围以及官位阶层划分之原则来组织。官职本身只凭一种客观化之专业资格受到雇佣依法行事，完全忠于职责义务，毫不徇私地彻底执行。”[16]这种“科层管理”模式是否适用于当下检察管理，这主要取决于我们如何辨别检察机关的司法价值与检察机关科层行政化管理价值的本质和属性。我们无须回避在探讨检察管理问题时“去行政化”思潮对检察管理问题的讨论产生较大的影响，但行政管理制依然是我国检察管理中的重要内容，我们应当清楚地认识到司法改革的任务不是别的，正是在泛行政化的规则下，如何建构一个现代意义上的独立的检察管理体制。

很长一段时间以来，在我国检察机关内部管理机制上，存在行政职能与司法职能严重错位的现象，使得司法领域内行政权和司法权不分，甚至以行政权代替司法权，这是我们在架构检察管理模式中需要剔除之处。其次，是检察管理行政化。虽然检察官管理具有等级特征，但检察官待遇却不是与检察官等级挂钩，而是套用行政级别，将检察官当成公务员进行管理。检察院内部普遍采取岗位目标责任制等行政手段对检察官进行考核。另外，其内部案件的审批制度也体现了强烈的行政化色彩，检察官审查的案件往往要向检察长、各所在科室局长请示报告，检察长、各所在科室局长有权对案件的审查提出意见，拟定的批捕决定书、起诉书等法律文书也必须经检察长、各所在科室局长审阅签署以后才发生效力，这实质上是行政首长负责制[17]。而检察管理机制是保障“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。从制度上维护这一条宪法原则，是因为检察权的独立行使对于保障司法公正具有极其重要的意义。只有独立行使检察权，才能保障检察机关在具体的案件的处理中不受他人的干预和影响，才能尊重事实和法律，严格依法办事，才能发挥检察官职业能力，体现公平、正义司法价值观。显然，检察机关享有的独立性地位，检察官的独立审查案件的话语权，这些与行政级别毫不相干，国家必须依法保障对检察制度改革的投入，检察院靠权威、公正和诚信获取民众的尊重，靠对社会的贡献树立检察的品牌。

（二）摒弃“统治工具”价值观，厘清检察管理思路

效率为先的行政价值影响人们对法律监督性质和功能的认识，在我国历史渊源下，人们通常把法看作是统治阶级实施统治的工具，忽视甚至否定法的独立价值，影响着我国检察管理制度与法治同向发展。一是对行政效率的重视。检察管理制度的建构目的是为实现法律监督职能规范、公正的司法价值观。人们对检察机关的期望更多地则是在伸张正义，维护司法公正，而不会着重于要求其对效率的追求;同样，对检察官最严重的批评不是说其办案效率，而是在主持公平、正义过程中没有真正发挥法律监督作用。强调对行政效率势必在检察管理模式体现的却是功利主义、效率为先的行政价值观，社会对其评判更多是根据其工作效率、达到其目的的能力。这样很容易将人们的视线转移到对检察院工作效率层面，而忽视维护公正的法律监督职能。如果人民要求检察官审查案件如同行政管理一样体现效率第一，就可能产生办案程序形式化、流水线作业，在极短时间内完成审理案件全过程，这就为冤假错案的发生创造了条件。对于检察工作来讲，不能为了提高效率而以损害公正为代价。二是对独立行使检察权的侵蚀。从早期的“为××保驾护航”，到“为××提供法律保障”，检察机关的法律监督工具价值与功能一直被强化，法律监督的目的价值一直被有意无意地忽略，法律监督因为缺少其独立的地位，检察管理法治化目标常常被某个时期的政治任务所冲淡，甚至以放弃为代价来实现某一经济发展目标，如检察机关参与本地区拆迁，派员参与工作近十年，在此期间所做工作与检察职能毫无关联。检察机关作为政府实施社会管理的手段和作用被得到推崇，人们更多地关注政府是如何利用各种手段包括检察权管理社会，忽视如何强化与实现法律监督作用对国家公权力的控制与制约，将检察权作为国家公权力的附庸。如此，法律监督如何面对政府在社会管理中滥用及对公民权利的侵害。法治在构建检察管理机制既是手段，又是目的。在正确履行检察权与参与社会管理创新关系中应该是正确行使检察权至上，检察权不是公权力的附庸而是保障公民权利的最后救济，我们不仅要重视检察权的法律监督价值，更需要坚持这些权利自身的独立价值与目的的价值，强化法律监督对公权力的制约作用，将法治建设作为最根本的检察管理模式架构加以推进。

（三）强化检察业务管理法治化，推进检察管理发展

检察管理向法治化推进是中国检察管理模式嬗变的必然之路，除了加强检察机关组织行为的理性、平和、文明及规范执法，其更深层次是使检察工作实现忠诚、公正、清廉，在正确的价值观支配下行使检察机关的组织行为，通过规范化的检察业务管理，履行法律监督职能。

1.加强自身监督确保检察行为公正性

对检察权的监督和制约来自两个方面，即外部监督和内部监督。外部监督主要来自党委、人大、政协、新闻媒体、人民群众等其他主体的监督;内部监督则来自上下级检察机关的监督、同一检察院上级对下级的领导。从中不难看出其优点在于监督主体与监督对象为同一检察院，工作职能相近，技术手段相互熟悉，监督制约内容更为细致，但也要注意过度强调内部监督会忽视检察官在行使检察权中的主体地位，不利于调动检察官办案的积极性和责任心，不利于建设高素质、专业化的检察队伍。这是检察管理向法治化发展中存在的自我发展所面临的问题，需要通过深化检察体制改革，完善检察管理体制来解决。

2.强化检察管理确保检察权依法行使

检察权作为法定权力应当有其权力的有限性。权力只能在被授予的范围内行使，超出了法定的范围，就会成为非法的权力。检察权也不例外，必须在法律规定的范围内行使，不能逾越法定的范围。另外，从对国家权力行使效果的认识看，检察权也可能在某些原本正常运用的领域退出。这是因为在运用检察权与调整社会纷争之间的关系上并不能解决实际问题，我们应当清楚地看到目前检察机关行使的法律监督权并非广义上法律监督权。在对拓展检察业务上，应当非常明确地强调依法履行检察职能，防止发生检察机关在缺乏法律依据实施其组织行为从而偏离法治轨道。

3.强化检察管理促进检察工作一体化

以管理机制来保障检察机关组织行为依法独立行使检察权，明确上级检察院领导下级检察院等行为。这是落实最高人民检察院《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作的领导的意见》中所强调和要求逐步形成检察工作一体化机制。检察工作的整体性、统一性是检察机关组织结构和检察权行使的整体性、统一性。检察机关作为一个整体对外独立行使检察权，保障组织机构和检察权行使的整体独立性;检察权的行使应保持统一的执法标准和行为准则，保障在法律效力所及的范围内实现法律实施的统一性;检察机关上下级之间、同级之间、内部各部门之间应当相互配合，协调一致，保障检察活动的承继性、转移性和协调性。通过加强对检察组织机构的管理，在工作机制层面探索检察机关内外部的协调配合机制、专项及综合业务工作协调配合机制等，在实践中探索并强化检察业务管理措施，促进检察工作一体化。

五、结语

在由法律现实主义与检察管理模式嬗变的契合促动下，促进检察管理模式的发育成长，这既是法治发展模式变革的基本要求，也是检察管理模式法治化发展的重要标志。检察管理模式结合法治发展的需要，它既有利于检察事业与法治建设的成长，又对检察管理模式嬗变具有积极的影响。尽管在检察管理制度化建设中会碰到诸多困境，只要我们

将检察管理看作是规范检察目的的引擎，把握正确履行检察权的尺度，充分发挥检察管理的机制推进法治化发展与变革的积极作用，并自觉避免和克服其不利影响，检察管理模式就一定会朝着健康的方向发展。JS

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The Changing Conjunction and Actuation

Between Legal Realism and Procuratorial Management Mode

ZHANG Xi

（The Peoples Procuratorate of Jianggan District of Hangzhou City， Hangzhou 310021， China）

Abstract：

The judicial reform in our country is in transition， and meanwhile， the procuratorial reform will be faced with new challenges. The objective of using the legal realism for reference is to supply methodology and a mode of thinking for the procuratorial system reform within political restructuring. For instance， it will play a particularly important role in standardizing judicial conduct by widening the field of vision of procuratorial management mode. In the context of Chinas procuratorial system reform， quoting the legal realism and treating formalism rationally to some extent will not only be a better way to embody the procuratorial management modes objectivity and its purpose of achieving social justice， but also be conductive to building a procuratorial management mode which has a reasonable connection with the procuratorial system reform.

Key Words： legal realism; procuratorial management; conjunction; actuation

本文责任编辑：桑林

基金项目：2014年度浙江省人民检察院专题调研重点立项课题“检察管理体制改革调研”（sydy201412）

作者简介：

张曦（1957-），浙江省杭州市江干区人民检察院干部，国家四级高级检察官。