改革开放以来我国反腐法律机制的审视与完善

许 清

(湖南省地质环境监测总站 湖南 长沙 410007)

反腐倡廉是每一个国家和政府任何时期都高度重视的问题，是关系到一个政权和民族生死存亡的严重政治任务。在我国经济社会迅速发展的今天，公共管理的腐败已经深受普通老百姓所诟病，加大对腐败的打击力度迫在眉睫，而打击腐败必须建立反腐的长效机制。改革开放以来，我国掀起了多次反腐运动高潮。特别是党的十八大以来，党中央更是加大了打击腐败的力度，是历年来反腐败力度最大的时期，措施最有力的时期，也是成效最显著的时期。但这些反腐成效能否坚持下去，关键要靠健全的反腐法律机制。

一、改革开放以来我国反腐法律法规发展状况

改革开放以后，我国逐步建立社会主义市场经济体制，面对市场经济环境下滋生的新型腐败现象，国家高度重视。为加强反腐败和廉政建设，先后制定了一系列法律法规和规章制度。1993 年至1995年，党内发布了《关于党政机关领导干部勤政廉洁“五条规定”的实施意见》《国家政府工作人员在工作交往中禁止收受实物及有价证券的规定》以及《关于国有企业领导干部廉洁自律“四条规定”的实施和处理意见》，限制了国家机关工作人员收受任何礼品馈赠，确保公正公平行使权力。[1]为避免干部腐化、滥用职权损害群众利益的情况发生，1997年中共中央下达了《中共党员领导干部廉洁从政若干准则及条例》，规范了党员领导干部应遵循的行为准则。制定了《行政监察法》，相比1990 年制定的《行政监察条例》更具法律效力。接后几年，又连续出台了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等具有普遍效力的法规来完善原有的反腐败法规，这些法规的出台为我国日后建立反腐败法律体系奠定了良好的基础。2003 年12 月，中共中央颁布了《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例(试行)》。2005 年出台了《建立健全监督、教育、惩治并重的预防腐败体系具体实施纲要》，我国廉政制度得到进一步完善，表明了党和国家领导人在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设的决心。2005 年以后，我国陆续出台并且不断修订和完善了《国家行政许可法》《行政机关公务员处分条例》《反经济垄断法》《招标投标法》《政府采购法》《法官及检察官行为守则》等预防腐败的法律法规，同时制订了《领导干部个人有关事项申报规定》《党员领导干部述职述廉暂行规定》《在党内推行廉政建设责任制的规定》《国企领导廉洁从业规定》以及《对配偶子女均己移居国外的公务员加强管理规定》等一系列反腐新规。在不断完善国家层面的反腐法律法规的同时，各级地方政府和部门也分别制定了惩治和预防腐败的地方性法规、地方政府规章和部门规章，这一系列举措完善了我国的反腐败法律体系。

二、对我国现行反腐法律机制的审视

(一)人治反腐阻碍反腐工作法治进程

由于历史和现实条件原因，我国反腐工作的有效开展往往一定程度依靠领导人的决心和态度。在我国一些地区，腐败案件的多少跟当地的主要领导或一把手重不重视、敢不敢治理腐败有直接关系。所谓人治反腐，是指领导者以个人的权力或权威来反对腐败的一种治理方式。人治反腐具有很强的随意性、可变性、专权性和缺乏科学性、约束性、公平性等。[2]它主要体现领导者的意志，而非广大群众的意愿，没有充分体现法治的公平、公正。人治反腐的缺陷和弊端，主要体现在预防腐败和惩治腐败两个方面。在预防腐败方面，往往依靠主要领导发起战役式的、突击式的反腐败专项整治。而间断性的、无规律性的反腐专项整治只能阶段性的压制问题，并不能长久有效的预防腐败。纵观我国过去的反腐历史，从反腐到反弹，从反弹到反腐形成了一种恶性循环，并造成了严重后果，让群众对国家的反腐失去信心。在惩治腐败方面，职务犯罪案件的查办主要依靠领导的“旨意”。这主要表现在腐败案件的办理需要主要领导的批复办理。在一些地方，法律监督的权力却地方化、部门化、个人化，对案件的查办、对违法人员的处理，变通性很大，没有严格执行法定标准，个人的权力可以干涉渗透到整个的办案过程。按照法律和政策文件要求，当地机关有权查处干部腐败问题或干部违反犯罪行为，但往往要请示上级机关才能开始案件的侦办，严重的掣肘了办案机关的工作，打击了办案人员的反腐信心。

(二)反腐败相关法律法规不健全

我国党和政府针对反腐问题，制定了一些法律、行政规章和党内规定，取得了一定成效，但对现行反腐败法律法规中存在的各种问题，也应当重视。一是重复立法，数量偏多。就现行反腐败法规来看，存在长远目的性不强，重复性较高的问题，如中央和各个地方部门关于领导干部公费出国考察的问题就先后颁布了几十项相关规则，但是这些规定的内容大同小异。没有一条清晰的限制国家公务人员公费出国的法律思路，也难以达到限制公共资源浪费的目的；二是立法质量亟待提高。我国一些反腐败的法律法规在语义表达上存在一定漏洞，经常会使用一些比较笼统的语言，让执行者理解存在一些误区，也给不法分子有机可乘，利用法律法规的漏洞，谋取不正当私利。如一个完整的法律规范应当由行为模式和法律后果两部分组成，虽然在我国法规中包含了许多“不允许”、“严禁”等禁止性规定，但缺乏违反反腐败法律时应承担什么样的后果的规定，既没有及时告知执法者如何处理，也没有能够及时警示和告诫想要违法犯罪的人；三是操作性不强的情况普遍存在。如《刑法》有一项法律规定即“公务员巨额财产来源不明罪”，主要是严惩那些不能合理交代其巨额财产来源的腐败人员。可在现实情况下，某些司法机关受到各方面的潜在关系影响下，就有机会将最高量刑为死刑的受贿罪和贪污罪定性为最高量刑期限为有期徒刑五年的巨额财产来源不明罪，借助这一条款掩盖腐败分子的罪行，也降低了腐败分子违法成本。

(三)国内反腐法律与国际反腐法律衔接不够

随着经济全球化快速发展，尤其是科技信息技术的突飞猛进，世界各国相互联系、相互依赖程度不断提高，贪污受贿等腐败犯罪逐渐体现国际化态势。犯罪份子将腐败资金转移到国外、腐败犯罪嫌疑人潜逃到国外的现象呈增长趋势，腐败犯罪问题牵扯到了国与国之间的法律关系，为此《联合国反腐公约》反腐败法律文件应运而生。2005 年，我国批准加入并开始将《联合国反腐败公约》付诸实施。由于目前的相关法规和管理体制不完善，金融外汇管制系统尚未建立起对大额资金外流进行有效监控的预警机制，难以做到有效防止资本外逃，从而给资本外逃预留下较大的空间。[3]如资金追回制度是《联合国反腐败公约》的最大创新，而资金追回制度却是我国现行法律中相对薄弱的环节。目前，从资产扣押、资产冻结的具体操作，到资产追回的具体措施、资产没收判决的承认，以及对失踪、逃跑、死亡犯罪嫌疑人的财产处理等等，我国还处在法律依据比较少的阶段，缺乏一整套完备的法律制度。

三、进一步完善我国反腐法律机制的对策

(一)建立独立反腐机构

在我国的反腐机构中，主要依靠党的纪检监察部门。虽然十八大以后，我国对纪委部门进行了改革。纪委书记由当地党委和上级纪委共同研究决定，但是纪委还是没有脱离党委的领导，仍然受制于同级党委管辖。为确保反腐机构的独立性和权威性，反腐机构只和该部门内上级领导之间有明确的隶属关系，不受其他机构干预。为有效发挥纪检监察部门的反腐职能，省、市、县、乡各级纪检机关应实行垂直管理，实行对同级党委进行监督检查。纪委的工作经费，由同级政府给予保障，并制定相应的法律法规。只有纪委机关独立于同级党委才能有效的实现其职能，才能有效的实现党内监督。如果反腐败机构不具备独立性和权威性，不能有效监督和震慑腐败对象，那么就不会有真正监督权威以及公正的监督过程。只有法律才能使反腐败机构彻底摆脱其他机关的牵制和影响，全心全意打击腐败，切实贯彻惩治腐败的各项措施。

(二)加快制定专门反腐败法

反腐败法律制度体系的建立关键在于制定出一套科学严谨、切实可行的相关法律法规制度，虽然目前我国出台的反腐法律规范比较多，但我国在反腐领域缺少一部系统的《反腐败法》，而国外大多数发达国家都制定有专门的《反腐败法》。制定《反腐败法》，应考虑从四个方面去着手：《反腐败法》法的法律本体应该将预防法和惩治法相结合，而非一部单一的检控法；应规定权利和职责，而不是简单的对法律倡导和宣言；应是综合性治理比较强的法律，而不仅仅局限于法律监督范畴；应是主体多样化的法律，而非单一主体的法律。总结吸收过去国内外一些立法中成功和失败的经验，从而使这部法律的作用得以真正的发挥。

(三)加快国内立法衔接《联合国反腐败公约》

为加强国际间的反腐合作，共同打击腐败犯罪份子。我国应成立国际反腐专门机构，在法律及相关制度上完善国内反腐机制，阻断腐败犯罪嫌疑人外逃的出路。国内立法与《联合国反腐败公约》的衔接缺失，要求适当修改或制定国内法，在保留我国固有法律前提下，融合与《公约》精神一致的法律法规。这种法律法规应包括实体法、程序法、刑事司法、协助法。制度的配套完善和立法本身一样的重要，且这种配套完善应以法律作为保障。第一，建立缺席审判制度。如果掌握了在逃腐败犯罪嫌疑人的证据，对外逃份子可以先进行审判，再追究其刑事责任；第二，建立财产追回配套制度。具体包括规范化的赃款赃物确认制度和健全的银行控制和追缴腐败财产制度；第三，建立双向的国际合作程序。在对外方面建立国内机构请求国外机构进行司法合作的明确程序，在对内方面建立外国机构请求我国机构进行司法合作的明确程序。如根据最高人民检察院有关规定，检察机关的司法协助事宜，由最高人民检察院外事局负责管理、协调和对外联络，由省级检察院负责承办。这类明确清晰的程序，更有利于国际合作的规范化、制度化。[4]

(四)进一步健全反腐法律规范体系

实行法制反腐败必须遵从预防与惩治并重，建立和完善我国反腐败法律规范体系，必须从我国实情出发，采取立法、司法和行政相结合的手段，确保法律法规的贯彻执行，而不是一纸空文。第一，将规范公务人员行为纳入法律制度。我国虽然已经建立了公务员聘任考核、廉政保证、禁止公务员私人经商办企业、公务人员财产申报、严格限制接受礼品和宴请、公共机关和国有企业财务受托管理与审计等方面制度，但还只是停留在政策法规层面，而且是单项的政策法规，并没有在立法、执法、司法和行政等层面形成系统的反腐败法律制度。要正确认识和处理党规与国家法律体系的关系，使党内法规与国家法律在各自不同的领域发挥作用，形成一个系统的法律制度，相互配合和补充，让预防和惩治公职人员腐败犯罪有法可依。第二，建立公众参与反腐败法律制度。民主和法治相互联系、相互依靠，没有无民主的法治，也没有无法治的民主。法治社会一定是在高度民主的前提下形成的。世界各国都普遍认识到，在预防与打击腐败违法犯罪方面，仅仅依靠政府部门和反腐机构是远远不够的。还必须要有广泛的社会力量参与，建立与反腐败相适应的社会参与法律制度。在法治国家，人民群众不仅有权参与反腐法律和制度的制定和修改，而且还会以主人翁的心态行使自身的监督权力，并对腐败行为进行揭发。第三，将新闻监督反腐纳入法律制度。一些言论自由程度比较高的国家，新闻监督往往成为反腐监督的重要力量。虽然我国在新闻监督上反腐担负着重要宣传的职能，在反腐倡廉中也已显示越来越大的作用，但是如何规范反腐新闻的报道，如何保障媒体新闻人举报和监督腐败官员不受到其威胁，如何有效的保障媒体新闻人有正常的发布腐败现象的渠道，都值得我们去思考。我国应尽快制定和出台一部相关法律，以便真正从法律上保证舆论监督功能和作用的发挥。

[1]王关兴，陈挥.中国共产党反腐倡廉史[M].上海：上海人民出版社，2001.

[2]周罗庚，夏禹龙.从人治反腐转向制度反腐[J].科学社会主义，2006，(4).

[3]张国星，黎津平.打击外逃贪官维护法律尊严[J].求实，2010，(6).

[4]祁建平.《反腐公约》与我国反腐法律机制的完善[J].华南农业大学学报(社会科学版)，2006，(2).