我国水污染防治的立法完善研究

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州311300）

2014年，以“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”为主要内容的“五水共治”工程在浙江省如火如荼地展开，其中“治污水”作为“五水共治”的一个重要方面引发了社会各界的广泛关注。基于此，浙江省委省政府甚至绘出了“五水共治，治污先行”的路线图，以期改善浙江省的水污染状况，重塑昔日的碧水蓝天。为促进水环境条件的改善，必须从法治视角看待“治污水”活动，在立法、执法、司法等各个环节规范政府及人民群众的治污行为，从治理水污染扩大到改善整个生态水环境。当下我国的水污染状况已经非常严重，为保证“治污水”活动的顺利开展，首先应从立法上完善水污染防治的法律法规，使执法、司法部门在实践中能够真正做到有法可依。自2008年我国《水污染防治法》修改以来，水污染防治工作在诸多方面取得了很大改善，但我国水污染防治的立法规定仍存在诸多弊端，水污染状况也在不断加重，因而完善我国水污染防治立法相关的法律法规，是保障“五水共治”工程顺利进行，促进我国水质状况不断改善的一项刻不容缓的任务。

1 我国水污染概况及原因分析

1.1 我国水污染概况

截至2013年，“全国地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重。与2012年相比，水质无明显变化。主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。”[1]总体来看，我国的生态环境保护形势依然十分严峻，水生态状况不容乐观。从全国层面看，我国水资源的总体分布是东南地区多、西北地区少，可供开采利用的地下水不多，淡水资源极其匮乏。在淡水资源的匮乏问题尚未得到有效解决的同时，中国的水污染状况却在不断加剧，水资源问题已经迫在眉睫。

近年来，随着工业的发展和人口的不断增加，重金属废水排放量增加。有毒重金属对环境的严重威胁正逐渐成为全球性问题，不仅对环境造成危害，还威胁着人类的健康[2]。很多城市的饮用水安全无法保障，农村地区的饮用水安全问题更是无人问津。在我国很多地区，水污染问题已经十分严重，水资源危机一触即发。在环境案件日益增多的今天，水污染案件占到全国环境案件总量的近一半，重大水污染问题更是层出不穷。2005年，吉林省一家石油石化公司双苯厂化工间发生爆炸，100多吨的苯类物质流入松花江，近100 km的江水遭到污染，河流沿岸居民的生活遭受严重影响。2008年《水污染防治法》修订以后，水污染事件依旧频频发生：2009年，江苏省盐城市自来水厂发生水源地污染事件，近20万居民饮水成为问题；2012年，位于山西省长治市的天脊煤化工集团股份有限公司的输送软管破裂造成苯胺泄漏，进而引发漳河水污染事件，由此造成的影响波及近2万人；2013年，河北沧县张官屯乡小朱庄村出现“红色井水”，一养殖场的700多只鸡饮用此井水后集体死亡。在物质文明、精神文明日益丰富的今天，与人类生存息息相关的水污染问题却未能得到有效解决，不禁让人深感痛心和担忧。

1.2 造成水污染的主要原因

1.2.1 技术原因

在经济社会快速发展的今天，工业废水、生活污水以及农业污染源等都是造成我国水污染日益严重的重要原因。《水污染防治法》中设定了许多技术性较高的条款，诸如监测标准、水质标准、水环境容量等规范。这些规范都是从环境科学的研究成果和环境保护实践中，由技术规范上升而来的[3]。对于水污染程度的检测，必须倚仗专业的技术手段，一旦发生水污染诉讼案件，有关水体污染程度的监测报告是诉讼顺利进行的基本证据之一。水质检测的难度性高，技术性强，因此，水污染诉讼中的证据很难获得，水污染事故层出不穷。此外，污水处理技术落后，环保基础设施跟不上时代的脚步，也是我国水污染问题不能得到有效解决的重要原因。

1.2.2 法律原因

为解决我国的水污染问题，必须首先对水污染防治相关法律法规进行修改与完善。没有一套紧跟时代脚步、适合我国国情并能有效实施的水污染防治立法难以从根本上解决我国的水污染问题。从我国实际来说，我国的水污染防治立法起步较晚，且自2008年《水污染防治法》修订以来，近7年并未作出任何修订，随着社会经济形势的不断变化，立法者的立法目的已不能够完全达到，立法思路、执法理念等均有待重新规划。由于法律对水污染防治责任规定的过于宽泛，对水污染处罚力度规定的过于轻微，对水污染控制措施规定的过于宽松，对水污染防治的制度设置规定的过于片面，对一些重要的水污染防治工作规定的过于原则，加之法律提供的行政监管手段不完备、法律责任不完善、污染责任不全面等问题，导致我国《水污染防治法》的施行效果令人大失所望。同时，《水污染防治法》在实施过程中也存在诸多问题：如管理手段仍需改进，司法情况继续保守，执法力度还需加大等等。这些都需要立法者在今后的工作中重点展开研究。

2 反思：现行水污染防治立法存在的问题

2.1 过分强调企业作用，忽视政府作用

我国现行水资源立法主要围绕两方面进行：一是水资源的保护，二是水污染的防治。在水污染防治立法中，过分强调企业责任，如规定限期治理、达标排放、交纳排污费等等。《水污染防治法》将责任承担主体主要规定为企业和个人，但是当政府决策失误造成水污染或加重水污染时，能否向政府追究责任、怎么追究、按什么标准追究，我国水污染防治立法中尚无规定。同时，当政府因自身失误或不作为而引发水污染事故时，可否由适格主体提起环境行政公益诉讼追究政府的法律责任，也是今后立法应当加以考虑的问题。水污染防治是一项规模巨大、艰巨而长期的公益事业，我国立法忽视政府责任，势必造成政府对水资源保护不够重视，阻碍我国水污染防治的进程。

2.2 农村水污染问题尚未引起足够重视

我国是一个发展中国家，农村人口众多，水资源极度匮乏，加之农村地区农业生产及日常生活对水资源需求较大，使得农村地区的缺水现象更为严重。农村的水资源除了在量上较少以外，在质上也很难得到保障。这主要是由于随着经济、科技的迅速发展，在利益刺激下，农民大量使用农药、化肥，农药、化肥随着雨水的冲刷进入地表径流中，严重污染了地表水。此外，大量乡镇企业在农村地区建立起来，在乡镇边远地区，立法状况更为不完善，执法力度也更为薄弱，使得水污染状况不断加剧。我国农村水污染问题已十分严重，但现行的水污染防治法律的立法原则和指导思想多以城市为主，对农村的水污染防治工作规定的过于原则化，缺乏可操作性，尤其是对生活污水的法律规制需要加以完善。

2.3 部门规章与地方立法相互冲突

我国很多水污染防治方案都是由各部门先依照其职权制定出来，然后报请国务院有关部门审批。在制定方案时，各个部门难免会从自身利益出发，忽略全局利益。在任务分配上，各个部门难免会有重合之处，同时也存在着管理上的空白，从而造成各部门之间只有分工没有合作。这种冲突在流域水污染防治中表现得更为突出，我国实行流域分段管理制度，很多地方政府在制定地方性法规和地方政府规章时，一叶障目，不见泰山，更多地考虑本地区利益，甚至会以牺牲全局利益为代价来解决本流域水污染问题。

水资源不仅具有经济价值，而且具有生态价值，为与水资源的双重价值相适应，目前我国水污染防治也建立了双重的管理体制，水污染防治和水资源管理由不同的部门行使。但这种双重管理体制割裂了水资源的统一性，将水资源的经济价值和生态价值分开，不仅增加了治理难度，而且加大了治理成本。这种做法“人为割裂了水资源开发利用和水污染防治的内在联系，因而在水污染防治中不可避免地存在其难以克服的弊端。”[4]

2.4 水环境公益诉讼制度存在不足

水环境是一种公众环境，其污染造成的损害势必会影响众多人，因而在水污染防治立法中明确环境公益诉讼制度是非常必要的。我国《民事诉讼法》以及新《环保法》中都有关于环境公益诉讼的规定，特别是《环境保护法》58条对提起环境公益诉讼的主体也有了进一步明确。但确立的环境公益诉讼的适格主体过于狭隘，全国有资格提起环境公益诉讼的“有关组织”仅300余家。同时，有关环境公益诉讼的规定过于原则，缺乏具体的程序性规定，在实践操作中难以实施。此外，新《环保法》虽然“明确”了符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，但能否提起行政公益诉讼仍然处于“不明确”状态，至少在2014年1月公布的《行政诉讼法修正案（草案）》中依旧看不到行政公益诉讼的一丝身影[5]。种种弊端导致我国环境公益诉讼制度的施行不尽人意，在水污染防治方面更未发挥其应有作用。

3 完善我国水污染防治立法的建议

3.1 从立法理念上完善水污染防治立法

3.1.1 融入循环经济理念

发展循环经济是实现生态保护与环境污染治理目标的决定性举措，循环经济要求的“减量化、再利用和再循环”的实现，必须以水污染防治的法律机制、制度和措施为保障[6]。而目前在现行的《水污染防治法》中，循环经济的理念还尚未得到充分体现，因此，在今后修改《水污染防治法》时，应当以更明确的方式确立循环经济制度。

3.1.2 创新流域管理理念

根据水资源的自然属性与社会属性，国外的法律法规相对完善，公众参与的力度较大，其普遍做法是建立流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制。我国由于法律法规的不健全，缺乏流域的统一管理机制，流域管理理念尚未在法律中得以体现。因此有必要在今后修改《水污染防治法》时，明确流域管理要与区域管理相协调，权责分明，兼顾全局。

3.2 从立法制度上完善水污染防治立法

3.2.1 强化政府监管责任

监督和管理是政府的职责，由于我国水污染防治立法尚不够完善，在水污染防治领域我国政府尚未建立起一套行之有效的监管体系，政府部门在水污染防治方面未能很好地发挥其作用。我国曾在环境保护部门内部建立过许多行之有效的制度，但这些制度未能很好地满足新型资源环境管理体制的需要，因而为完善我国的水污染防治相关法律法规，必须从法律层面明确、强化政府的监管责任，建立起一套行之有效的监管体系，加强政府监管力度。

3.2.2 建立农业面源污染控制制度

所谓农业面源污染，是指农业生产过程中使用的农药、化肥、沉积物等污染物，因自然降水或人为灌溉而渗入水体从而造成的面源污染。2008年修改的《水污染防治法》第四节对农业和农村水污染防治问题分5个条款作出了规定，但这些规定过于原则，不够细化，更多的只是停留在政策宣传的角度，实践操作性不强，忽视了对农业面源污染的监管。因此，在修改《水污染防治法》中，应当增设面源控制的条款，提出遏制农业面源污染的措施，引起公众对农业面源污染的重视，不断改善我国农村的水污染状况。

3.2.3 完善流域生态补偿与水源地补偿制度

流域生态系统的复杂性、多样性使得对流域生态系统的保护势必要花费巨大的人力、物力、财力，一定程度上加剧了保护流域生态系统主体的经济负担。建立流域生态补偿制度，给予保护主体一定的补偿费用或采取一定的保护措施，能够激发公众对水生态的保护意识。此外对于水源地来说，为保障水源供给，管理者往往会对水源地的生产生活发展作出一定限制以保护当地水源，这对于水源地附近居民来说显然是不公平的，因而为平衡心理落差，促进更好地保护水源地水质，有必要对水源地居民进行适当补偿，其补偿来源可以有两种：一是通过国家的财政补贴进行补偿，二是通过转移支付水资源费的方式进行补偿。

3.2.4 优化水环境公益诉讼制度

水环境是一种关于公众利益的环境，近年来水污染事件频发，建立一种保障大多数人利益的水环境公益诉讼制度符合我国的立法趋势。新《环保法》虽然明确了提起环境公益诉讼的主体，但其规定过于狭隘，不利于我国环境公益诉讼制度的合理高效运行。由于水环境是一种关乎每个人的生态环境，因而在建立水环境公益诉讼制度时，可以适度扩大提起诉讼的原告资格，检察机关、社会团体、环保组织以及公民个人都应是适格主体。为节约诉讼成本，提高诉讼效率，防止滥诉行为的发生，可以对原告人数加以限制，对于重复起诉的水污染案件，法院经审理可以决定将其列为共同原告。在诉讼范围上，任何侵害国家、集体以及社会公众利益的水污染行为都是可诉对象。针对政府、行政机关对于水污染事件失职不作为的行为，法律应当允许无直接利害关系人向法院提起环境行政公益诉讼。由于水污染事故一旦发生，造成的影响势必巨大，因而一些可能造成水污染的行为也应纳入可诉领域，以使我国的水资源环境能够得到真正切实有效的保护。在诉讼费用上，可以建立专门支持环境公益诉讼的基金组织，从而降低原告负担。

[1]2013年中国环境状况公报[EB/OL].（2014-06-05）.http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2013zkgb/.

[2]张坤，罗书.水体重金属污染治理技术研究进展[J].中国环境管理干部学院学报，2010，20（3）：62-64，81.

[3]韩德培.环境保护法教程[M].4版.北京：法律出版社，2005：28.

[4]吕忠梅.流域综合控制：水污染防治的法律机制重构[M].北京：法律出版社，2009：100.

[5]王灿发，程多威.新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护，2014（10）：36.

[6]李义松，朱强.新《环保法》背景下的环境公益诉讼[J].湖北社会科学，2015（4）：133-139.

[7]蔡守秋，蔡文灿.循环经济立法研究——模式选择与范围限制[J].中国人口·资源与环境，2004（6）：39.