治理现代化语境下的农村治理文化思考

洪 艳

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

一、问题的提出

“国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会确立的一种新的政治理念和全面深化改革的总目标，国家治理体系现代化是多维的且具有其时代特征的，它最显著的特征应该是治理主体多元化，其实质就是要实现国家、政府和社会的共同治理，形成多元合作共治互动的善治格局。它涉及几大领域，而治理文化是国家治理的重要形态与组成部分。文化作为精神、价值观念和意识形态，在国家治理体系现代化中发挥着重要的价值引导作用。任何国家治理体系的形成、巩固和发展，都需要相应的文化观念提供指导和保障。构建被社会和公民广泛接受的认同感和价值观，可以大大减少国家治理成本，提高国家治理效能。因为依靠暴力手段维持社会秩序的代价是高昂的。实施国家治理文化战略是亟需而紧迫的，要在推进国家治理现代化过程中创造和维护社会主义核心价值观的凝聚力和激励性，必须体现国家主流意识形态，吸收中外优秀文化，形成有利于培育和弘扬核心价值观的生产环境、生活情景和社会氛围。

专家俞可平认为，国家治理有三个要素，要了解它必须回答三个问题，即谁治理、如何治理和治理得怎样。谁治理？首先必须明确为谁服务，国家治理体系为谁服务，在很大程度上是由文化价值理念决定的。推进国家治理体系现代化就必须深入研究与充分考虑我们独特的文化传统、独特的历史命运，只有与中华优秀传统文化相适应的国家治理体系，才能充分发挥治理国家的作用。如何治理？就是怎么样创造一个顺应人性，同时引导人性，利用人性，这样一种制度和体制安排。而在当下农村的治理文化应该是国家治理现代化体系中题中应有之义。

二、国家治理体系和治理能力现代化下农村治理文化大有作为

1.农村治理文化大有作为的可行性

一提“治理”，就自然会想到它的创始人罗西瑙，认为是西方现代工业民主国家经历了市场失灵和政府失灵双重失败的选择，事实已经证明单纯的市场手段和单纯的政府干预都不能实现对社会资源配置的高效率，国家治理被认为是对付市场失灵和政府失灵的重要机制。其实这种“协同”思想在我国自古有之，历史悠久。早在公元前11 世纪的周朝，就萌发了协同思想，其中最突出的是《易经》中的“天人合一”观，它蕴含着人类生活的真谛，不是一方征服另一方，而是双方的协同作用。

依此，我们在推进国家治理体系和国家治理能力现代化的实践中要吸收中外优秀文化精华，特别是对于西方文明成果的借鉴，不能简单照搬和套用西方制度，而要立足于我国历史文化条件、现实国情进行鉴别和批判吸收。就历史和现实而言，对于发展中的中国来说，它的国情决定了，在当前或者一代人身上，全国所有区域很难出现“没有政府的治理”，甚至“小政府大社会”式的治理也是不容易的。因为“中国现代化至今没有改变‘政府主导型’的特质，政府主导的范围和强弱是和社会自主的空间和强弱成反比的”[1]，在中国，从治理活动的过程来看，以政府为主体和为主导的治理，仍然是治理的重心。

若说，贵族文化是英国文化可以骄傲的地方，那么也就可以说，乡绅文化是中国文化可以自豪之处。民国时期，政府不下县，乡村治理以乡绅治理为主。当时，在中国农村而言，乡绅作为科举制度作用于乡村社会的产物，它是中国传统文化的主要维系力量。他们深受儒家文化教诲，知书达礼；同时也热心于乡村公益事务，尽责尽力，得到乡亲们的尊重。就历史传统而言，王权自唐宋以来就止于县政，国家对乡村社会的治理结构主是通过乡里制度来实现乡绅治理。从乡村治理结构本身特征来看，它处在国家与乡村社会之间，它具有利益的自主性。以国家在乡村建立的保甲等制度而言，虽说它由国家建立，但它并没纳入帝制王权的官僚政治体系。因此，治理文化在中国农村有深厚的历史人文基础，具有现实可行的意义，在这里是大有作为。

2.农村治理文化大有作为的必要性

乡村治理是国家治理的基础和重要组成部分，乡村治理和农村基层组织建设是农村工作的基础性环节，农村民主政治建设是我国社会主义民主政治的重要组织部分，必须花大力气抓紧抓好。只有这样，才能更好地解决“三农”问题。必须适应我国农村经济社会结构、农民思想观念以及城乡利益格局的深刻变化，做好农村基层党建工作，持续推进农村基层民主政治建设，从而有效提高农村社会管理科学化水平，建立起规范有序及充满活力的乡村治理机制，在当下如何加强农村治理文化尤显关键。新中国成立之后，乡村治理是实行的“乡政村治”，乡政体现的是国家权力，而村治则是社会权力的化身，乡是政府，村是自治组织，以乡村治理、家庭经营为基础。然而，自上世纪八十年代以来我国城镇化快速推进，使得我国乡村在空间状态、人口格局、社会结构以及利益结构等方面都发生了深刻变化，出现了传统的乡村社区、村庄整合的乡村新社区和融入城镇的新社区的并存格局。

在经济不发达的村庄，集体经济是空壳时，农村空心化问题严重，文化贫乏而沙漠化，性侵留守妇孺、留守老人等社会问题时有发生，甚至一些地方黑恶势力介入基层治理。[2]在经济发达的村庄，本身拥有丰富的资源，谁来掌握和支配这些资源就早已存在纷争，还有再呈现的基层组织和政府的干预和寻租问题，如果不实现治理结构的现代化转型，对集体资产经营体制进行改革等，在一段时期的发展后，将陷入经济越发达、问题越麻烦的争夺资源和利益的支配权困境。为此，必须在农村加强治理文化，以解决当前中国农村转型、村庄转型中所遇到各种不同类型的问题与困难。

3.农村治理文化大有作为的示范性

在中国独特的国情下，目前，要普遍实行治理主体的“多元”、“合作”、“共治”和“参与”等范式还有点操之过急。基于此，首先，要解决的是构建一个权力和责任对称一致的政府，厘清界定好其对应的权力，即有多大权力就要承担多大责任，责任构成权力的边界。只有解决了政府、国家的权力配置和行使问题以后，再从已经具有深厚治理文化、历史人文基础的中国乡村开始全面试点，才能起到治理文化的正蝴蝶效应，发挥大有作为的示范效用。

另一方面，在全国农村许多乡村正在探索的“三三制”农村基层治理模式经验的积累，已经在践行中具有普遍指导意义。“三三制”[3]是指在农村基层组织设置模式上，实行的“三位一体”、“三会治事”及“三级联动”，而“三三制”模式是党的领导、依法办事和村民自治有机统一的重要体现。

三、提升农村治理文化的思考

1.加强培育村民的治理观念，提升参与能力是关键

思路决定出路。国家治理的现代化，首先是人的观念的现代化。在村民中要倡导独立思想和创造精神，要拚弃长期以来抱有“等、靠、要”的思想。有大部分村民们己经习惯于被动地接受自上而下的管理，并未意识到其实自己也是村庄事务的参与者、决策者、管理者和监督者。由于，我国有着相当漫长的君主专制历史，农民参与村民自治活动的民主意识仍然受传统文化的影响，其民主意识仍处于较低的发展水平。社会活力来自社会成员的主动性和创造性。必须加强塑造现代村民作为公民的合法信仰和民主意识观念，形成一套为大多数公民自觉接受并内化于心、外化于行以民主为核心的价值观念。因为，村民自治的主体是广大农民，如果农民民主意识淡薄，若无他们积极地参与，根本就谈不上真正的村民自治。但是，部分地区的农民素质较低，民主能力较差，这在很大程度上影响和制约着村民自治较好的全面推广。

2.深入挖掘借鉴“乡绅治理”，完善农村村级自治是基础

乡绅治村是中国古代农村社会的主要治理模式。特别是在明清至民国时期，乡绅是联系官与民的中介，当时政权没有延伸到乡村，是乡村治理的主力。他们主要代表国家政权对村民进行日常管理；并站在村庄的立场，维护村民的权益。但是乡绅、宗族势力这类乡村“内生权力结构”固然有着与专制国家共生同构的一面，但在他们主持下的地方自治实际上又是社会制约国家权力的一种形式。[4]乡绅、宗族组织在慈善救济、教育、治安等公益事业方面和公共事务管理方面的重要作用，形成了当时意义上的“小政府，大社会”局面。特别是在国家赋役不堪重负或天下大乱时，乡绅、宗法力量主导的自治自救活动既可避免社会的全面崩解，担负起文明储存器的功能。

任何事物都是有利有弊的，他们有时甚至掌握着对族人的司法权、生杀予夺权，我们在借鉴乡绅自治中应该扬弃宗族势力超乎国家权力至上的弊端。值得注意的是，在当今中国农民组织化程度低下，宗族作为竞争派系的资源之一，实际上有助于民主政治的成长和发展。从现代社会承认多元认同的基础出发，[5]传统宗族在现代化潮流中仍有其生命力，在现代化进程中能够实现“传统的现代转换”，从而融入现代公民社会。

改革开放以来，农村社会出现了分化，一些精英式的农民脱颖而出，成为新乡绅。乡村精英治理，[6]富人治村是乡村治理模式转换过程中出现的新现象，他们成为了村庄治理的主体，为村庄治理输入了新的能量。有的富豪拿出自己的财富造福桑梓，如“老板村官”自己出资为群众打井、上电、挖渠、修路，改善了村容村貌和百姓生活。农民希望自己村的村官个个都是致富能手，能带领百姓致富，农民最看重的在于此，这是村民自治的经济基础之所在。

在当前“乡政村治”的结构下，由于乡(镇)与村之间的关系是指导与被指导的关系，村民小组作为村民进行自治活动的具体组织，接受村民委员会的组织领导，但由于村民小组不具有法人实体性质，在农村社会治理中不能独立发挥作用。村级组织“两委”班子矛盾突出，农民群众不仅无法真正地参与管理和决策，导致“村官”腐败现象屡见不鲜，造成干群关系紧张，造成党组织的威信和战斗力下降，党在当地农村的执政基础受到削弱，已经影响到当地经济发展和社会稳定。如果逐步确立了农村精英人物与地方政府、村民以及精英间是合作型关系，农村精英人物积极参与村庄治理，村庄治理就可能形成多元治理格局，为全体村民参与村庄治理起到示范作用，最终就能促使村庄由威权主义治理向自治治理的转变。

3.大力发展农村教育，促进农村政治文化建设是根本

民主意识与民主建设的进程是相辅相成、相互促进的。村民们个人能力偏弱、素质偏低，是影响其参与政治生活的重要因素，不少村民甚至不知道自己可以通过哪些正常的途径参与到以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”为主要内容的村民自治活动中来，这些都将影响治理现代化在农村的全面推行，从而延缓我国社会主义民主建设的进程。所以，以文化人、以文励志、以文养心，大力发展农村教育，促进农村政治文化建设，全面提升村民素质是根本。

村民的政治参与意识和其本身素质高低两者是正相关关系。一要加强农村教师队伍建设与农村学校的硬件设施建设的投入。鼓励大中专院校毕业生毕业后去农村学校支教，提高农村师资队伍专业化水平和整体素质，完善我国农村义务教育，从而有效防止新文盲的产生。二要利用现有农村公共服务平台办好继续教育。让成年农民掌握科学技术，拥有一技之长，才有参与的能力和愿望。三要通过举办各种文化活动的载体，如可以采取知识讲座、发放宣传小资料、举办文艺汇演等活动，切实对广大农民进行思想政治教育，促进他们民主法制观念的提升，从而有效推动我国农村精神文明建设的步伐。以此，着力促进全体农民的文化水平、政治参与意识及素质的全面提升。

党的十八届三中全会确立的“国家治理体系和治理能力现代化”是一种新的政治理念和全面深化改革的总目标，治理文化是国家治理的重要形态与组成部分，农村的治理文化在国家治理现代化体系中不可或缺，它关乎国家治理体系与治理能力的基础，完善国家治理体系与提高治理能力永远在路上，我们期待着。

[1] 陈明明. 治理现代化的中国意蕴[EB/OL]. 光明网，2014-04-03.

[2]宋洪远.乡村治理在国家治理现代化体系中不可或缺[EB/OL].光明网，2014-08-04.

[3]刘仲初.推广农村基层组织建设——“三三制”模式的实践与思考[J].政策，2011，(6).

[4]肖唐镖.乡村治理中农村宗族研究纲要——在实践中认识农村宗族[J].甘肃行政学院学报，2010，(1).[5.]李珩嘉.浅论宗族势力对我国乡村民主治理的影响[J].黑河学刊，2012，(10).

[6]申端锋.“新乡绅治理”模式的政经逻辑[J].人民论坛，2009，(2).