论当代中国行政中的协商及其价值、实践与制度构建*

2015-03-26方刘松彭懿现子

湖南行政学院学报 2015年3期

方刘松，彭懿现子

(南京政治学院，江苏南京 21003)

一、问题的提出

随着市场经济的发展，中国的政治和社会结构发生了深刻变化。特别是公民社会的崛起和社会阶层的多样分化组合，给政府传统的威权式领导带来了新的挑战，这些变化促使“国家(政府)——社会”关系必须作出新的调整和变革，“国家与社会不仅需要实现二元均衡、达成有效连接，而且应当形成良性互动”。[1]政府如何因应这种变化带来的挑战，成为政府治理和政治发展的重要议题。

首先，政府的行政吸纳能力难以满足社会利益多元化需求。康晓光、韩恒提出了“行政吸纳社会”的概念，这一概念指出政府的两种管理方式，即“限制”和“功能替代”，“限制”就是采用一种强制力进行管制；“功能替代”则是一种通过“延续”、“收编”等策略，从功能上替代被统治者的诉求，从而达到通过替代控制社会的目的。通过“行政吸纳社会”，政府不仅达到威权政体的稳定，而且实现了经济和社会的发展。[2]然而，现实社会状况是社会阶层不断分化组合，而社会整合机制又比较滞后，这就导致个体、社会与国家之间不能很好地协调发展，容易出现结构性的矛盾。如果政府不能发挥有效行政吸纳能力，必然导致社会的诸多矛盾。一些地方出现的群体性矛盾以及所谓的刚性维稳现象，就充分表明了政府行吸纳能力有所不足。

其次，社会利益多元化对政府的改革形成一种倒逼趋势。目前，社会利益多元化和政府的行政吸纳能力具有一定的张力，如何减小张力成为政治发展的重要课题。如果政府仍然采用自上而下的管控，必将导致张力进一步增大。因此，政府应主动作为，革故鼎新，加强深层次改革，发扬群众路线，积极吸纳新兴群体参与政务，提出有效决策及时回应社会利益群体多样化诉求。

最后，行政协商具有应对社会风险的重要功能。行政协商发生在政府治理领域，由政府部门或其职能部门组织实施，就政府治理的公共决策听取社会各方面的意见和建议。它坚持两条原则：一是保证重大情况让人民知道，二是重大问题经人民讨论。[3]P43作为一种政府治理形式，行政协商通过政府与社会群体的商谈凝成共识，汲取人民群众的智慧，能够较好地规约政府与社会的风险，因为从政治系统运行的“程序流”上看，它有利于对社会力量的吸纳；从“物质流”上看，它有利于及时回应社会利益群体的多样化诉求。正如阿赫特贝格所说，“实践的结果只有一种类型的民主，那就是沿着审议民主的方向拓展和加强自由民主，只有它才能够使风险社会从容应对生态灾难并实现可持续发展的目标”。[4]P180

二、行政协商的价值分析

行政协商通过政府与社会群体的商谈凝成共识，有利于推进政府决策的民主化、加强对政府权力的监督和制约，促进政府职能转变。

第一，有利于推进政府决策的民主化，增强决策合法性。随着市场经济的不断发展，社会结构不断异质化，社会矛盾更加复杂化，如民生保障、社会腐败、环境恶化、贫富分化，等等，这些问题日趋尖锐且频发不断，这就对政府的决策提出了更高的要求，客观上要求政府必须接好地气，吸收来自社会大众的意见建议，能够合理协调不同利益群体之间的矛盾，正如亨廷顿所说：“现代整体和传统政体的制度性区别就在于民众政治参与的不同。传统政体只需要社会成员中少数人参与，而现代政体却需要广大民众的参与。”[5]P27行政协商为公民有序政治参与提供了较好的平台，更重要的是通过这个平台，增强了决策的公开性，也为决策赢得了深厚的群众基础，避免决策的“领导意志”和“暗箱操作”，摆脱了单纯票决的“一锤定音”，有效防止决策的草率化、迟滞化和决策执行的低效化。

第二，有利于加强对政府权力的监督和制约。行政协商赋予每个公民平等的参与权和话语权，普通的公民可以与政府面对面表达自身利益诉求，也可就公共政策表达自身的观点和想法，同时通过公开协商可以消解政府可能出现侵犯公民基本权利的行为，并依据法律进行制止。可以说，行政协商是公民参与政务并依法监督限制政府权力的一种有效方式，更是维护公民自身权利的一种有效方式。公民用权利制约权力，充分体现出民主的精神实质，是一种有效的“软法”约束，有利于加强公民对政府权力的规约。

第三，有利于促进政府职能从无限权力政府向有限责任政府、从高压型政府向服务型政府转变。传统的政府带有专制主义色彩，政府没有明确的权力界限，其权力可以延伸到社会的各个方面，甚至干预到具体的个人。这种政府把自己凌驾于人民大众之上，而人民大众无形中变成了其统治的对象。然而，随着社会的发展，特别是市场经济的发展，民主观念、自由观念、平等观念等思想逐渐深入人心，在这种背景下如果政府仍墨守成规，势必落后于时代，被人民所唾弃，这就倒逼政府必须树立新思维新观念，坚持以人为本，承认人民的主体地位，任何公民都享有宪法和法律规定的不可侵犯的权利，政府只是受人民群众委托的服务型机构，承担公共服务的职能。服务型政府面对发展公共利益与人民群众利益有矛盾时，不是采用命令的高压方式，而是采用行政协商的方式，特别是社会发展的转型期，面对矛盾的复杂化和激烈化，政府只有通过行政协商的方法来化解社会矛盾和冲突，它不是单方面的让民众接受和屈服，而是通过与民众进行理性协商讨论，增进理解求得共识，谋求共同进步和发展。

三、行政协商的实践与总结

近年来，全国各地涌现了许多行政协商的形式，比较典型的有浙江温岭的“民主恳谈会”、听证会制度、慈溪的“融合性组织”等。

浙江温岭的“民主恳谈会”。温岭的“民主恳谈会”是社会协商的一个典型范式。上世纪90 年代，代表国家的乡村政权与乡村社会出现了关系比较紧张的现象，干群之间矛盾比较突出。当时，执政党的高层领导在一次讲话中提出“沿海地区要加快农业农村现代化建设”的总要求，这一讲话被浙江省委直接解读为要在全省范围内进行一次“农业农村现代化教育”。在省委的要求下，温岭作为“试点”，并要求此次教育既要完成上级交给的任务，又要借此时机解决基层治理中的一些现实问题。在受到记者招待会的启发后，他们认为，“这种面对面的交流方式挺好，我们是不是也可以试一试”，[6]于是改变以前自上而下的你讲我听的教育模式，而是通过干部和群众自由平等的交流，对基层公共预算、公共事务等进行商议，即“民主恳谈会”。这一制度和模式不断向纵深发展，逐渐成为地方一种商谈合作型治理的典范。在“民主恳谈会”中，当地政府邀请群众代表、人大代表、相关学者以及大众媒介列席会议，通过讨论、审议以及答疑等方式实现政府与人民群众互动，促进了决策的透明，并形成一种健康的民主文化。[7]

听证会制度。“听证”(public hearing)，是指政府组织在做出直接涉及公众或公民利益的公共决策时，应当听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。[8]听证会制度主要表现为以下三个方面：价格决策听证，行政处罚听证和立法听证。1993 年，深圳率先采用价格听证制度，首开听证会制度之先河。1996 年，我国颁布了《行政处罚法》首次规定了听证会制度，并将这一原则应用到立法听证。在这三种听证会制度之中，特别是价格听证制度，成为政府确定价格的一种的有效模式。马克思指出：行政管理一方面执行着统治阶级的意志，另一方面执行着社会的公共管理职能。通过听证会制度，立法机构、行政机构等在基层治理中与人民大众实现了良性互动，有利于促进法律和决策的信息公开，充分体现了行政管理的亲民性。

浙江慈溪的“融合性组织”。“融合性组织”不同于浙江温岭的“民主恳谈会”和听证会制度，前两者都是采用政府与民众的直接互动，而“融合性组织”则是通过社会建立一种中介，政府再与社会中介进行互动的一种模式。2005 年前后，浙江慈溪的外来人口骤增，随着人口的增加，外来务工人员与当地居民的冲突不断增多，如何解决外来务工人员生活困境成为政府需要应对的重要议题。在此背景下，慈溪市建立起“和谐促进会”、“协商议事会”等融合性组织，由村支书牵头，成员包括村干部、外来务工人员代表、村民代表、企业主等，形成一种共同商议公共事务机制。行政机构再通过“和谐促进会”、“协商议事会”等平台，化解不同利益群体之间的矛盾，实现政府与不同群体之间的互动。

虽然行政协商在我国取得了一定的成绩，但在现实运行中还存在一些问题，需要在协商民主的建设中得到有效解决。

一是行政主导成分比较多。“合法的决策是所有参与协商的结果，是稳定的平等状态带来的结果。”[4]P33这种平等不仅要求机会平等、能力平等，并且拥有平等的可支配资源。行政协商虽然主张民众在决策过程中平等的发言权，但由于普通民众不具备与行政机关平等的资源和能力，机会平等也只能成为一种表面形式，实质仍有严重的行政主导色彩，真正平等的协商往往难以实现。比如，浙江温岭“民主恳谈会”，协商的议题、流程大都由政府确定，人民群众只能被动接受，这实际上有失公允。因为行政协商中行政主导的色彩比较浓重，“权威型治理”在短期内必然难以克服，[9]同时也说明，要克服这种行政主导现象，实现真正的平等，需要建立相应的制度机制来加以保障。

二是组织程序不够规范。程序是开展行政协商的基本保证。当前，在一些地方开展听证会，特别是价格听证会，由于听证代表的遴选程序不规范、标准不透明，信息不对称，缺乏统一的程序，一些听证会实质是一种造势活动，听证会成了“听涨会”。有的地方出现参与人数的严重不足，为了表明真实性和代表力，以致于出现了所谓的参与听证“专业户”。有的地方对参与听证的代表设定一定的“门槛”，事先过滤掉不同的声音，这不仅违背了协商民主的本原含义，而且极大地挫伤了民众参与协商的积极性。

三是整合机制不够完备。虽然出现有像浙江慈溪的“融合性组织”，但由于地区发展不平衡，整个国家社会组织并不够发达，社会民众的利益诉求大都缺乏必要的整合机制，这就产生了两种结果：一是表达渠道比较单一，社会民众只有依附行政机构所创造的渠道，这种渠道在议题选择、协商方式等方面都有一定的局限性，不一定能完全满足社会民众的需要；二是表达内容比较零碎，由于个人利益诉求不同，且文化水平不一，对问题的观点看法往往“千人千面”，缺乏一种公共意志的导向性。

四是协调机制不够健全。有学者通过调研后发现，从基层政府到中央政府的层级谱系中，行政协商的效能呈现“金字塔型”，也就是说越是基层，协商越便于推行，越往上层，效能会越来越减少。[10]受制于这种层级影响，协商民主的内容大多只能局限于低层级之内，对于需要其它政府或更高层级政府需要解决的问题，协商往往缺乏有效的协调机制，如社会大众普遍关心的环境恶化、食品安全、公共医疗等，不是哪一级政府所能解决的问题，需要各级政府和整个社会实现联动，所以要建立统一的协调机制把相关的单位、相关的人有机组织起来，通过协商共同解决各种难题，否则协商只能停留在较低的层级，解决的问题也是本层级力所能及的问题，协商民主的作用难以完全发挥出来。

五是覆盖面比较狭小。当前行政协商还存在着一定的地区差异性。在经济比较发达的地区，人员素质较高，思维相对活跃，行政协商试点的相对较多；而在一些不发达地区，协商仍然是唯领导马首是瞻，“官本位”的现象比较普遍。此外，当下行政协商还仅仅作为一种示范而存在，没有向全国推广，由于“府际关系”主要以经济绩效竞争为主，对于行政改革大多缺乏有效的动力，这必然导致行政协商的推行相对滞后。

四、加强四个平衡，推进行政协商制度构建

十八届三中全会明确提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”[11]P16各级人民政府是国家的行政机关，担负着社会治理的重要任务，和人民群众的利益息息相关。亨廷顿指出：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[12]P14加强行政协商的制度化构建，是深化行政体制改革，实现有效社会治理的内在需求。

首先，要坚持行政主导与平等协商的有机均衡，健全行政协商的决策机制。协商决策主要涉及两个协商主体，一个是政府，另一个是社会大众，两者的衔接是通过社会大众政治参与。协商民主的政治参与基点正建立在平等协商的基础之上，正如杰克﹒耐特和詹姆斯﹒约翰森所说的，“民主协商需要平等获得政治影响力的机会”。[13]P197－199然而，由于中国民主社会还不够发达，民间社会短期内难以承担政府所能承担的职责，且社会公共服务诉求的提升要求行政机构承担更多的服务职能，所以当下行政主导地位具有一定的正当性。为确保决策成效，所以必须要把握行政主导与平等协商的有机均衡。对此，需要注意以下三个方面：一是要对社会大众参与政府决策过程给予制度保障，建立相应的法律保障制度、重大决策社会公示制度、社会听证制度等，特别要注重完善网络协商平台，实现政府议程、公众商议和媒介平台的有机统一，实现三者的有机互动，确保最广泛的政治参与，防止行政机构权力过度膨胀而“挤压”社会大众参与决策的空间。二是要通过一定的决策程序，明确协商主体、内容、方法、权限等，对行政机构和社会大众参与行政协商进行秩序规范，确保双方协商程序意义上的真正平等。当前一些地方的听证会、评议会等实践，遭遇多重困境，导致地方政府公信力下降，主要原因就是没有建立规范的程序。三是在行政机构与社会大众之间建立必要的沟通与仲裁机制。由于各自立场不同，难免出现意见分歧，所以有必要在两者协商基础上建立沟通和仲裁机制，确保两者处在平等的地位之上。

其次，要坚持社会组织与政治秩序的有机均衡，加强行政协商的整合机制。当下比较散漫的政治参与、碎片化的意见诉求，严重制约着政府开展行政协商的成效。有效解决这一困境，除了加强社会教育提高人民素质外，重点应加强民间社会的发展，建立相应的社会组织，“通过民间组织实现公民的有序参与，不仅可以减轻政府的治理成本，而且更能体现公民的主体性，更能表达民意”。[14]P135-136虽然社会组织以“模块化”的方式进行政治参与有利于公民有序政治参与，但我们也不得不考虑社会组织作为一种“非政府化”运作模式，势必与社会政治秩序产生一定的张力。我国正处于社会发展的转型期，需要化解这种张力是行政协商需要特别注意的问题。所以，在加强行政协商整合机制中，一方面，应大力扶持社会组织。我国社会组织发展极不平衡，多数社会组织面临着许多困难，社会参与能力比较小。政府应加强对社会组织的投资，鼓励社会组织的发展，并在社会组织结构、功能等方面提高社会组织的质量，确保社会组织成为政府与公民之间牢固的社会中介。另一方面，要加强对社会组织的规范管理。在推进社会组织发展过程中，要通过立法建立社会组织的法律法规，确保社会组织规范有序，防止社会组织活动溢出政治秩序的界限，导致社会矛盾的激化。

再次，要坚持层级需求与上级管理的有机均衡，增强行政协商的协同机制。正如上文所指出的，当前行政协商的效能呈现“金字塔”型，行政机构越往上效能依次递减。而行政协商大都围绕民生问题、公共医疗、环境保障、房屋拆迁等人民切身利益密切相关的公用事业而展开，这些问题的解决不是哪一级政府所能完全解决的，很多时候需要更上一级政府直至中央政府协调才能解决，因此需要建立统筹性的利益协调机制，坚持多元协同治理。各级政府应发扬群众路线，深入了解民情、充分反映民意、努力集中民智，切实珍惜民力，真正解决民众最关心、最直接、最现实的问题，形成政府与民众良好的协同关系；与此同时，各级政府应与上级政府加强联动，寻求多方支持，实现上下联动、左右相通、多元一体的良好协同局面。

最后，要坚持协商试点与协商推广的有机均衡，完善行政协商的拓展机制。当前，行政协商实践的范围还比较狭小，且层级比较低，这对于行政协商的发展形成动力上的阻碍。所以，要建立广泛的行政协商制度，一方面要鼓励行政协商试点，对于成熟的模式要及时给予确认，形成行政协商的示范效应，推动政府之间相互学习借鉴，促进行政协商的平面扩散；另一方面，要及时总结经验形成制度。要善于总结行政协商推广中的经验教训，特别是要善于归纳行政协商的基础条件、运行规律等问题，对有条件的地方，积极进行协商推广；对条件不够成熟的地方，要广泛发动，积淀协商民主的增量，等条件成熟时再进行协商实践，避免行政协商在推广过程中的盲目性和风险性。

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