京津冀协同发展面临的挑战及对策研究

■赵 敏

近期我国强调京津冀协同发展并做出重要战略部署，这给京津冀及环渤海经济发展带来了新的契机。京津冀协同发展具有重要意义，但是国内外近中期的大环境并不很宽松，推进京津冀三地的协同发展面临诸多新的挑战。

推动京津冀协同发展的重要意义

（一）打造世界级城市群

我国已经成为世界第二大经济体，现在已经进入到一个以特大城市或者超大城市为核心的城市群快速形成发展的重要阶段。从一般规律来看，城市群空间演化拓展要经历几个阶段：最初是单个城市，发展到一定阶段，近郊区、远郊区逐渐融入，逐渐以特大城市为核心形成一个单中心的都市圈，接下来由若干个都市圈、若干个超大城市形成城市群，当若干个城市群形成一条绵延带之后，就形成一个大都市带。我国三大都市群，也就是以北京为核心城市的京津冀、以上海为核心城市的长江三角洲、以广州为核心城市的珠江三角洲，这三个大城市群已经具备条件逐步建设成为对东亚、对世界经济有明显影响的全球性大城市群。京津冀是首都所在区，既是政治、经济、文化、科技中心，也有完整的现代产业体系，是国家自主创新战略重要的承载地，所以最有条件打造成为世界级的城市群。因此，京津冀地区是未来城市群发展的重中之重，也是最具活力的城市群，在全国生产力布局中起着战略支撑点的重要作用。

（二）构筑环渤海区域发展的核心区

环渤海是以京津冀地区为核心、以辽东半岛和山东半岛为两翼的经济圈。这个经济圈有密集的城市群、港口群、产业群，辐射地域远远大于长三角和珠三角，但是这个地区发展相对滞后于长三角和珠三角，其潜力还远远没有真正发挥出来。这个地区加快发展有利于缩小南北差距，同时又可以进一步带动东西部，对于该区域整体的协调发展起着关键性的作用。京津冀地区有金融服务、科技创新、信息传媒、文化体育等高端产业，有计算机及其他电子设备制造业、通信设备、医药制造、汽车制造等现代制造业，还有石油、煤矿、铁矿、冶金、石油加工以及农业生产等基础性产业。北京作为首都具有人才、技术、信息优势，信息、知识密集型产业发达，尤其是服务业具有明显优势，金融、科技、信息、商务服务水平高，文化创意产业、教育培训业活跃，集中度高、辐射力强。天津有港口优势，海洋经济、物流业、制造业较为发达。因此加快京津冀的发展有利于促进整个环渤海的崛起，有利于带动整个北方经济，缓解南北差距和东西差距，对全国都具有很重要的战略意义。

（三）示范新的区域合作模式

到目前为止，我国区域合作还主要集中在市县两级，也取得了一定的成效，但是在省一级开展的区域合作还比较少，缺乏这方面的成功经验。京津冀地区如果能在3个方面走出一条新路，对全国都具有示范效益：第一个就是跨省级的合作。如果京津冀在协同发展中探索出一条能够有效实现跨省级合作的新路、实现区域治理抱团发展，特别是处理好政府和市场的关系，意义非常大。第二是京津冀地区超大城市与周边地区落差太大，特别是北京如何能够通过功能的疏解来破解大城市病，同时优化了空间布局，带动了周边发展，如果能够闯出这样的一条路子出来对全国非常有意义。第三个方面就是京津冀地区重化工业的比重非常大，在这个地区又要大力发展经济，又要保护环境、建设宜居家园，如果能够探索出这样的一条路子对全国的意义也是非常重大的。

（四）打造新的开放门户

随着经济全球化进程的加快发展和区域经济一体化程度加深，近年来我国与丝绸之路沿线国家的区域合作与经贸往来不断增加。进入新世纪以来，不仅第二条亚欧大陆桥正常运营，而且第二条中哈过境铁路也已经投入使用，中吉乌铁路项目、中、欧洲西部公路建设项目也在加快推进，中国与丝绸之路沿线国家交通联系越来越紧密，区域经济合作不断加强。从区位来看，京津冀处于东北亚经济圈中心地带，是连接欧亚大陆桥的重要链条，因此加快京津冀地区协同发展，并以此带动环渤海地区及我国北方经济发展，有利于形成新的开放门户，带动“一路一带”战略下我国对东北亚、中亚、欧洲等地的全方位开放，拉动我国周边的发展中国家经济增长，从而进一步扩大中国经济的影响力。

京津冀协同发展面临的主要挑战

（一）区域竞争日益激烈

当前我国处于反腐促改的关键期和社会转型的挑战期，恐怖活动和暴力犯罪明显增长；也是经济增长换挡期和结构调整阵痛期，而不是前十、二十年那样的各区域开足马力、热火朝天，粗放型大繁荣大发展期。加之国内区域开发战略，已有东北振兴、西部开发、中部崛起、海西经济区、上海自贸区、新丝路战略、长江经济带，以及两江、西咸、兰州、舟山、二沙头等，已呈点线面全面开花局面，区域发展资源、要素和发展政策的分流和竞争已呈白热化之势。区域发展的实质就是资源和要素的聚集和竞争。京津冀实现区域协同发展，所需资源要素巨大，远远超出区域本身，需要引入域外资源要素。同时也需要政策创新，土地松绑等，难度不小。

（二）京津冀协同发展区域落差较大

作为京津冀地区重要的中心城市，石家庄与北京、天津的发展落差很大。北京服务业已达77%，已现后工业化特征，天津是工业化后中期，河北总体处于工业化中期。三地尚未形成梯度推移正常良好的转移路径，彼此的经济需求和关联度都处在比较低的状态，空间布局和产业战略长期各自为政。主城区规模较小、发展空间不足、布局不合理等因素，使中心城市的发展潜力没有得到充分释放，更削弱了城市的辐射功能。

（三）京津冀区域商业文化基础比较薄弱

对比长三角、珠三角一体化进程，依仗于区域商业文化基础深厚，发展同质化程度高。珠三角乘特区先机，域内共享三来一补机会，发展时序基本同步，借同省域之便实现一体化。长三角区域、江浙沪三地经济、文化、社会同源，落差不大，契浦东开发之机，竞合关系总体良性，互相推高彼此发展水平，一体化水到渠成。西周初年，京津冀这一区域有蓟、燕两个诸侯国，燕国强盛，为后来的行政建制奠定了基础。辽代时把幽州定为“南京幽都府”，此后历经元、明、清几个朝代，京津冀逐渐从区域政治中心成为稳定的全国政治中心。虽然该地区是多民族、多宗教、多地域文化交流融合的中心，但总体而言该区域主要属于政治、军事要地，政治色彩浓厚，行政主导发展明显，长期以来国有经济所占比重较高，民间商业、市场意识不强，民营企业发展缓慢、力量相对薄弱。

（四）区域扩散仍然处于初级阶段

近几年北京虽已开始向周边地区扩散，但扩散只是初级阶段，并未形成规模。北京自己还在吸附各种发展资源，最具代表性的特征是北京人口还是呈现净流入，每年大约50-60万，相当于每年增加一个中等城市的人口。而天津也处于高度吸附资源时期，滨海新区铺开2270平方公里开发面积，摊子很大，开发规模惊人，今后相当长时间仍会是区域发展的资源吸附器。但是整体来看滨海新区的发展仍然局限于天津一地，对河北腹地的辐射带动作用微乎其微，与当年浦东对长三角地区的带动作用相差甚远。从房地产业到制造业、高端商务，以及自贸区的设立，乃至港区和沿海重化产业布局等等，天津与河北存在相当大程度的竞争，天津甚至采用蓝印户口、松绑限购等措施维持房地产竞争优势。河北和京津发展差距较大，京津地区人均GDP均已超过15000美元，而河北全省人均GDP低于全国平均水平，部分地区人均GDP尚未达5000美元。要填平河北发展洼地，需要吸入巨量发展资源，大量增加可开发建设用地，但即便如此河北意欲借助的城镇化和产业发展两大发展机遇已今非昔比，新城镇化将会受到科学发展观的严格约束，而出口为导向的制造业发展的黄金时期也已经不再具备。

（五）生态环境挑战非常严峻

京津冀在快速发展的城镇化进程中，由于缺乏严格的资源环境空间管理措施，出现了城镇建设挤占生态空间、工业园区发展成片、污染排放监管不严等现象，引发大气污染、水资源污染和生态失衡等区域性环境问题，不断挑战资源环境承载力底线。当前京津冀区域生态环境问题，尤其是雾霾，现在已经引起了全社会的高度重视。京津冀地区地表水和地下水源已经受到不同程度的污染，本来该地区的水资源就紧缺，还受到污染，水环境已经接近了极限，再加上大城市的垃圾围城、水土流失、土地沙化、沙尘暴等等，总体来看这个地区的资源环境形势已经非常严峻。

推动京津冀协同发展的主要对策

（一）明确京津冀协同发展规划目标

京津冀协同发展规划目标是发展世界级的大城市群、全球经济的影响乃至控制中心之一，为达此目标，需要注意以下几点：一是发展的理念，把握世界大城市群发展的大趋势，以高水平高效率规划建设具有强大竞争力的世界经济的核心区之一；二是对京津冀大城市群各部分做出科学定位，使其符合国家的战略利益和长远利益；三是城市群地域结构符合地域有机体发展的客观要求，实现在地域分工基础上的高度整体性；四是合理划分城市群的地域范围，控制并逐步减轻城市群对生态环境的压力。

（二）做好京津冀城市群协同发展的顶层设计

京津冀包括了两个直辖市、一个省级的行政区，目前的行政管理体制下，每地都有自己的规划编制部门，相互之间没有形成有效衔接机制。因此，京津冀要协同发展，要在规划层面相衔接，从京津冀城市群发展的整体高度统一规划。京津冀的发展目标应该是成为影响世界经济的大城市群之一，成为世界性的“信息流”、“金融流”、“人流”等“流”的节点，因此顶层设计是非常关键的，需要立足三地的比较优势，做好京津冀交通体系、产业布局、城镇布局、生态布局的顶层设计，协调一些跨省级大项目的布局安排，避免重复建设、无序竞争。

（三）加快建立健全区域协调机制

要构建一个能够适合跨省级区域合作的横向协调与纵向协调相结合的协调机制。横向协调就是横向协商，构建地方政府的联席会议，大家能够坐在一起把一些共同关注的问题、急迫需要解决的问题进行平等协商。但是有一些问题可能横向协商解决不了，就需要有一个纵向协商的机构，也就是中央层面需要有这样一个协调机构进行包括重大关系的协调、重大项目的安排、矛盾的仲裁等等。

（四）促进区域合作机制创新

京津冀协同发展，既涉及重大项目的具体运作，同时也需要形成符合市场经济内在要求的新型的区域合作机制，有利于发挥市场的作用。应高度重视区域合作机制创新，形成推进京津冀地区快速发展的机制保障。

首先，要建立信息沟通机制。信息的不对称往往会使合作的效果大打折扣。通过建立定期和不定期的京津冀区域论坛以及各种形式的交流会议等信息沟通机制，可以大大提高信息沟通效率。所以应当尽快建立区域的信息沟通协作平台，通过现代的互联网技术，实现京津冀地区政务、商务和公共信息的交流共享。信息沟通应该包括政府、媒体、民众等多个主体，因此在政府主导的基础上，应积极依托媒体等渠道，鼓励企业以及协会、社团等民间组织的跨地区沟通交流，不断疏通信息渠道，为企业跨地区寻求商机和加快要素流动、降低交易成本。

其次，要建立和完善市场开发机制。推动区域经济协同发展，从根本上说还是依靠区域完善的市场体系。因此京津冀内部应当进一步扩大开放力度，实现本地企业与外来企业的平等竞争，协调区域利益关系，充分利用周边地区广阔的市场空间。丰富和完善商品市场，推进贸易与物流合作，实现货畅其流。整合京津冀区域旅游资源，合作开发旅游市场，在区域内形成无障碍旅游通道。另外还需要建设农副产品统一市场，加快完善农副产品联合检验检疫体系。

再次，要完善要素流动机制。人流、物流、资金流的畅通是区域经济一体化的必要条件。要相互开放要素市场，突破体制障碍，积极创造条件建立区域要素流动机制，实现区域内人才、资金、技术等要素的自由流动。在税收、人才流动、社会保障、土地利用、争议解决等方面建立政策协调机制，强化地区间的政策协调。

（五）大力改善生态环境质量

京津冀协同发展一定要处理好经济社会发展和资源环境承载力之间的协调关系。要将环境治理放在重要位置，积极治理大气污染和水污染，按照世界级大城市群和世界级经济核心区的要求，大幅度改善环境质量。在京津冀地区，有重要的生态功能区，如张家口、承德和秦皇岛、唐山地区是保障京津二市淡水供应的密云、潘家口和官厅等水库的主要水源涵养区和径流形成区。北京市主要依靠密云水库供水，潘家口水库是天津市的主要供水水源地，河北省张家口城镇地区和秦皇岛地区、唐山地区是这些水源上游的水源涵养林区，也是水源径流形成区域。为了保障京津二市的水源供应，这些地区作为生态功能区在资源开发、产业发展方面受到了诸多的限制，是京津冀地区发展相对比较滞后的区域。因此，为促进京津冀地区健康协调发展，应当积极开展京津冀地区内部的生态受益区与生态功能区的对口帮扶工作。从长远来看应当建立生态补偿机制，根据生态重要程度、面积大小、区内居民多少等指标合理确定生态补偿标准。京津冀地区根据各自财政资金的规模大小相应出资成立生态补偿基金，主要用于生态功能区的生态保护和鼓励生态产业发展。

参考资料

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