关于推进市域治理体系和治理能力现代化的问题研究——以盘锦市为例

■董延涌

推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会 《决定》中明确提出的重大改革方向。盘锦作为地级城市，在经济社会发展全面转型的关键节点，积极认真贯彻落实中央的这一重大决策部署，加快推进市域治理体系的尽快完善，加快促进政府在治市理政方面的能力水平有效提升，应该说是具有极为重要战略意义的，这既是当前全面深化改革的重要抓手和突破口，也是盘锦向海发展、全面转型、以港强市，建设滨海新盘锦的主要动力源泉。

地方治理体系和治理能力建设方面存在的主要问题分析

自 “十一五”末期以来，盘锦加大了对空间、经济、社会和体制机制的转型，通过行政区划的调整、审批制度改革的不断深化、社会管理在局部试点的创新实践、农村综合环境治理、机关效能建设等一系列重大举措，以及港、产、城等重点发展规划的推出与实施，全市的市域治理体系和治理能力现代化建设的步伐不断加快，取得了比较显著的成效。但我们也要看到目前全市治理体系还有许多亟待完善的地方，政府治理能力建设上还有许多不适合改革深化和深度转型需要的地方。其主要存在的问题分析如下：

（一）政府职能定位仍旧模糊不清

当前，政府与市场、政府与社会、政府与企事业之间的职能边界仍然比较模糊，各级政府及职能部门在行政当中仍旧会习惯性地把本应该交由市场、企业、社会组织、公众自身来解决的事务揽在身上。在资源配置上“不找市场找市长”的现象，在社会矛盾处理上 “不走司法程序而找政府”的现象，在行政中一些干部 “有权则争、有责则推”的现象仍然比较突出，以至于行政中越位、错位、缺位、虚位的问题屡有发生。再有政府的服务职能发挥也不够理想，各职能部门权力整合仍然还不够到位，机构总数是明显少了，但有些该放的权力并没有得到实质性的削减，财政供养人员更是只见多没有见少，这与改革的初衷是明显相违背的。在服务平台和服务流程上设计上也有不合理的地方，在实际工作中其所影响范围和所发挥的合力也远远不够。例如这些年在大力建设的各种便民、便商的服务中心，因一些职能部门对一些关键权力的把控，以及自身服务职能的缺失，不仅让有些服务中心利用程度不足，而且也让服务效果受到多方质疑。

（二）体制机制改革依然困难重重

市域治理的制度化、法制化、现代化，必须有科学系统有效的体制机制作为治理的基石。但目前事关政府治理、市场治理和社会治理的体制机制正在建构当中，一些创新的体制机制也在小范围的实践试验阶段。客观地说能够立即在全域复制推行并切实发挥有效作用的体制机制还不是很多，仍有一些 “盲点”和 “短腿”的地方。比如，一些好项目落不下、推进慢的主要原因就是体制机制建设没有跟上，不利产业发展的条条框框还没有完全破除，以至一些部门和干部不敢做主担责，互相推诿。再有一些城市建设、产业建设、民生工程建设方面，出了质量问题、信用问题时往往没有更好的机制来约束，追究起责任来比较困难，政府吃了哑巴亏不说，也留下了烂尾事。社会建设方面也是如此，往往因为基层组织能力偏弱，且行政中缺乏法律上的依据且在事前没有设计好应对预案，所以往往事后引出了许多不必要的麻烦。

（三）结构失衡问题仍为治理难点

盘锦是一个油地、城乡、城市、产业多元结构问题汇聚的城市，其结构性失衡问题自然要比其他城市复杂许多，其治理难度也相应复杂许多、困难许多，而这些恰恰又是绕不过去的沟坎。在经济方面，多年来产业结构重心明显以重化工业为主，第三产业明显发育不足，生产性服务业没能随工业同步发展，民营企业发展更是相对滞后。而决定经济发展内生动力的创新型、开放型的经济主体对经济的贡献和支撑程度也明显偏低；在社会方面，公共基础设施建设、公共服务和产品供给、社会治理主体和治理能力水平等方面，在油田、市、县、乡、村间也存在很大落差，存在不平衡的问题。

（四）治理改革红利没有如期释放

创造更多的治理改革红利就必须在治理效能的加法上、治理成本的减法上下功夫，只有找到二者最佳的结合点，才能实现治理改革红利的最大化。从建市以来的历史情况来看，有些时期虽然行政成本上 “放得很开”，但行政效能却没有同步提升。而近几年来，中央和地方虽然收紧了 “口袋”，但治理效能却大幅提升上来了，可这个向好的趋势与现实的要求还是有很大距离。政府在解决人、事、财、权等方面仍然存在分配管理不科学的地方，在资源的优化配置上仍存在许多浪费现象。比如有些项目建设和局部的城乡建设因一些规划上的失误和建设上的拖沓，所付出的行政成本、治理成本就很大。再一个需要思考的问题就是现在基础设施超前建了起来、产业也在陆续建设、服务的质量和效率也提升上来了，但经济发展的后劲和潜力还没有及时激发出来，红利也没有充分释放出来。

（五）民生期盼诉求有待有效解决

一直以来，在解决教育、就业、收入、住房、养老、健康、环境、交通、安全等社会民生问题的路上付出很多努力，但随着城市发展的不断升级，各种民生的期盼与诉求也与日俱增。人们已不再满足于生活上的衣、食、住、行等方面上的无忧，许多人和群体更期待获得更高质量、更加公平的公共服务及参与城市治理的权利和机会，并希望从中享受到更多更均等的发展成果。因此，如何更加公平合理地分配好社会资源和社会机会，保障每个市民的发展权利，使改革发展成果能惠及全体百姓，应该说是当前民生中最大的诉求。

（六）基层干部治理能力亟须提升

从实际情况来看，全市经过近几年的干部人事制度改革的深化，一批干部得到了很好的锤炼，成长得很快，干部的整体素质和能力水平有了很大提升，但也要看到在全面深化改革的攻坚时期、在全市全面转型的爬坡过坎的艰难时期一些干部明显出现了不适应症。部分干部不仅缺乏坚定的发展信念，而且对目前深化改革的精神也没能吃透、对全市发展的战略导向也不能把握好，更有一些干部身处基层，却对老百姓的事没有彻底弄懂，明显缺乏走群众路线的工作理念和方法，这对于目前的城区治理和农村治理的有效推进影响很大。

加快市域治理体系和治理能力现代化的对策建议

政府治理、市场治理和社会治理是治理体系的3个子系统，三者齐发力就会产生乘法效应，这个力的激发需要全面深化改革的快速推进，而政府治理改革则是关键，起到牵一发而动全身的作用。因此，全市上下一定要顶住转型发展的巨大压力，以此为突破口，紧密结合全市实际，加强顶层的治理战略谋划，推动政府治理改革创新真正取得实效。

（一）厘清政府职能边界，实现政府职能新转变

十八届三中全会已清晰界定了政府的职能，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等。全市应该在法制的框架内，进一步厘清政府职能边界，按大部门制要求整合优化政府组织结构和行政职能，规范权力运行，推动 “政企、政资、政社、政事”一次分开到位，从管理范围上实现从 “全能型”政府向 “有限型”政府的转变，从职能重心上从“管制型政府”向 “服务型政府”的转变，推动政府治理的市场化，最大限度地减少政府对微观事务的干预管理，以更好的服务和监管来激发发展的活力，让政府真正成为市场的维护者、民生的保障者和社会的托底者。

在宏观调控方面，作为地方政府虽然职能有限，但也应该在此方面发挥好引领作用，做到调控上的 “有为、有效”。一要健全市级调控体系，以市域发展战略和区域规划、产业规划等为主要途径，强化政府宏观治理与规划的职能；二要减少微观经济事业的干预，要创造优越的公共政策环境，正确定位政府在经济社会活动中的地位。在资源的配置与基础设施建设上，充分发挥市场的决定性作用，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让公共资源配置与基础建设走向市场化，政府主要调控职责定位则是弥补市场失灵、维持地区经济的稳定发展、监控和防止出现区域性和行业性的系统风险；三要抓好软硬两个环境的优化升级，通过建设良好的服务环境、法制环境、市场环境、政策环境、社会信用环境等软环境，营造 “开放、包容、创新”的氛围，重点通过加快5个生态城区、港口和园区建设，提升城市品位，完善城市功能，以打造现代化的滨海港城来增强对外吸引力和开放度；四要充分发挥好政策、财税、专项资金等调控手段，让 “投资、出口、消费”三驾马车协调发力，让新型工业化、新型城镇化、农业现代化、生态全域化建设得到顺利推进；五要建立科学的地区发展评价体系。应制定严谨的改革政绩考核制度，加大节能降耗、环境保护、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产等指标的权重，注重强化地方债务管理及风险预警，引导各级干部牢固树立科学的发展观和正确的政绩观。

在市场监管方面，这次改革绝不是一 “放”了之，在放权的同时必须强化市场监管的责任。要推动政府从产业发展和市场运行的直接掌控者向市场规则和秩序的建立与维护者转变，当好市场的 “守夜人”。一要依法行政。依法行政是建设法治政府和服务型政府的必然要求，也是政府行使公共权力、管理行政事务必须坚守的基本底线。二要建立集中统一的市场监管综合执法体系，建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，严格规范公正文明执法。完善行政执法程序，减少行政执法的随意性。加强行政执法队伍建设，严格执法人员资格准入制度。三要积极鼓励社会力量参与市场监管，借助第三方专业性机构参与质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等重点领域的监管，参与政策的动态评估，从而提高政府治理效率、治理水平和服务质量。四要加强信用体系建设，用堵住退路的制度从严约束政府信用缺失、企业信用缺失和个人信用缺失的问题。

在公共服务方面，随着经济社会发展水平的提高，人民群众期待获得更高质量的公共服务。一要强化基本公共服务。以基本公共服务均等化为目标，以人民群众需求最迫切的基础教育、公共卫生、公共文化、养老服务、就业创业、公共体育等服务为重点，强化增量资源向农村和弱势群体倾斜，积极盘活优化存量资源，促进城乡教育、医疗卫生、文化等事业均衡发展，加快公用设施向农村延伸；二要创新公共服务提供方式。整合机构和职能，实现一项公共服务由一个部门负责，切实为人民群众提供方便快捷的公共服务；三要形成政府主导、市场引导、社会参与的基本公共服务供给机制，缓解政府的供给压力，提高供给的效率和效益。政府提供的公共服务，并非都要由政府部门生产和运作，有许多方面私人部门生产和运营更有效率。例如公交事业就可以由政府向企业购买，既能降低政府的财政支出，又能提高公共交通的服务质量。政府通过向私人部门购买服务的方式可使公共服务更为有效、更有质量；四要完善公众参与机制。拓宽公众参与公共治理的途径，提高公共服务供给的民主化、科学化水平。

在社会治理方面，因社会利益格局深刻调整和社会结构深刻变动，人们思想观念和行为方式也随之发生了深刻变化，这给经济社会发展带来巨大活力的同时，也形成了一些突出矛盾和问题。因此，必须树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念，推动多元化合作治理，更好地解决群众反映强烈的各种问题，及时而有预见性地应对各种突发问题的产生，从而确保人民安居乐业、社会安定有序。

在保护环境方面，一定要认清环境的影响是很难逆转的，一时的盲目发展足可毁掉一个地区的未来。因此，政府一定要守好生态底线，要以资源环境的承载力定发展的基调，构建起基于资源环境承载力的科学决策体系；要在资源环境的监测上做到未雨绸缪，进行科学系统的动态监测，建立科学的监测手段和高效的预警、应急等机制，时刻把握资源环境出现的新问题、新情况；要借鉴国内外的成熟经验，建立健全生态环境补偿的长效机制，通过法律法规的约束和支持推动生态环境补偿的制度化、市场化、规范化；要坚持低碳发展，建立起高度发达的现代化产业体系和倡导人们的低碳生活方式；要通过多层面、多领域、实质性的一体化合作，进行更深层次的机理研究和问题辨识，推动更科学、更安全环保手段的运用；要对资源环境保护的宣传教育工作常抓不懈，增强公众对资源环境保护的危机感与责任感。

（二）深化体制机制改革，形成市域治理新体系

构建起城市科学发展的战略框架和制度体系，这是全市在法制框架下规范行政、科学治理城市，取得改革攻坚胜利、实现转型成功的基石。深化体制机制改革，创建市域治理的制度优势一定要立足于 “四个着眼”，市场改革一定要着眼于 “放开”，让市场主体的活力充分激发；政府改革一定要着眼于 “转型”，加快推动政府职能转变；社会改革一定要着眼于 “共享”，让发展成果更多更公平地惠及广大群众；法治改革一定要着眼于 “依规”，形成安全有序可预期的发展环境。针对盘锦的一些情况，具体可以从以下3方面进行体制机制的改革：

第一，以深化治理结构性问题的体制机制改革推动经济领域治理体系形成。一要落实好中央、省委关于坚持和完善基本经济制度的战略部署，形成公有制、非公有制、混合所有制经济共同支撑转型发展的格局。二要通过完善区域协调发展的体制机制，促进两县两区板块、油田板块、辽东湾新区和辽河口经济区板块、临港经济区板块协调发展，各自在发挥和创造自身发展的绝对优势基础上，确立好自己经济发展的战略主攻方向，并以相互间的互动合作发展推动全市的协调发展。三要通过完善产业协调发展的体制机制，引导生产力合理布局、以有效的政策引导短板产业加速发展，促进产业结构不断优化，同时要引导重点企业向产业微笑曲线的两端发展，不断提升产业的效益和竞争实力。对此，一定要以规模工业和亿吨港口建设来牵动生产性服务业和现代农业实现大发展，另一方面则一定要以城市带建设来牵动生活性服务业的发展。在产业发展中还要注意不要喜 “大”嫌“小”，要为企业创建公平的政策环境，尤其要特别注意对小微企业的特别呵护，要扶上马、送一程。同时还要引导金融机构服务实体经济，促进金融与实体经济互动共赢发展。四要通过完善国有资产管理体制，推进公共资源配置市场化，推进政府与社会投资形成的固定资产加速资本化。五要通过构建开放型经济新体制，促进全市深层次的改革和结构调整，让外向型经济优势地位得到确立，推动全市对外开放度的从全省后位向全省前列不断迈进。

第二，以深化政府自身公信力和执行力建设的体制机制改革推动政治领域治理体系形成。一定要围绕建设法治政府和服务型政府的总体要求，设计一套简而易行、行之有效的区域发展制度、党政领导制度、权力运行监管制度、凡事有人管、盯、促、干的工作推进制度和机制，用铁的制度管好 “权”、管好 “事”、管好 “钱”、管好 “人”。要把政府的权力关进笼子里，首要之举就是要把政府的财权关进 “制度的笼子”里，用现代化财政管理制度，推进预算民主改革，强化人大对政府 “全口径”预算资金的管理、监督和制衡，加强收支、采购和项目的审计督查。管了政府的税收与花钱这个关键，也就从源头抵制了各种 “权力寻租”。二要围绕机关效能建设深化行政审批制度改革，减少政府对微观事务的管理和干预，大幅度提升工作效能，赢得群众的充分认可，也就提升了自身的公信力。三要深化司法体制与市场监管体制机制改革，建立执行有力的地方司法体系和宽领域、多职能的监管执法体系，对权力寻租、市场运行、社会风险、安全生产、环境保护等方面实施及时有效的监管，秉公执政、执法，面对扰乱和破坏市场秩序和社会秩序的恶劣行为也要敢于亮剑。

第三，以深化促进社会的公平和正义的体制机制改革推动社会治理体系形成。应借中央户籍制度改革之势，尽快健全城乡一体发展体制机制，加快推进以人为核心的新型城镇化建设，形成破解城乡二元结构问题的一整套制度体系；应通过推进社会事业改革和文化体制机制创新，不断加强民生保障供给，让发展成果更多更公平惠及全体人民；应通过深入推进社会治理创新综合试点工作，不断完善网格化管理、社会化服务模式，创新社会治理体制，加强公共安全和风险防控体系建设，确保地区长治久安和社会公平正义，减少地方维稳投入。

体制机制改革是牵一发动全身的大举措，对此全市一定要瞄准国内最前沿地区的推动情况，尤其要加强对上海自贸区各项建设的跟进研究，要将其在体制机制上可复制的成熟经验做法及时在全市新区、港区、园区进行试验推行，从而更快更有效地激发市场、政府、社会的各自活力，以产生更大的共振效应。

（三）推动多元合作治理，构建市域治理新格局

有效的治理，必须实现从重政府主导的封闭管理向重视社会参与的开放治理转变，形成政府、社会组织、企事业单位、社区和个人的多元合作治理的新格局，让各个治理主体在担负起相应责任的同时，也能发挥出治理的最大化功效，从而激发出经济社会健康发展的更强大动力和活力。

第一，对一些单位和组织进行去行政化改革。目前，全市一些事业性单位和社会性组织尤其是行业协会商会行政化倾向比较明显，很多都存在政事不分、政社不分、管办一体、责任不清的问题，有的甚至形同虚设，发挥作用十分有限。因此，应加快推进部分事业单位和行业协会商会与行政机关脱钩的工作。要彻底厘清好其各自的职能边界，将行政事业机关中适合推向市场和社会的职能通过采用市场竞争方式转移给行业协会商会，从而去除部分事业单位和行业协会商会的行政色彩，发挥其应该承担的作用，不断提升公共服务水平和效率。

第二，全力推行大部制改革。无论现在阻力来自哪里，阻力有多大，整合机构、重新配权，实行大部制改革的问题都不能再折腾、再观望了，必须定下调子一步调整到位，最大限度减少职能重叠与虚设、减少领导指数、控制编制的浪费，必须全面推动人员业绩量化考核，定岗定责，杜绝养 “闲人”。动这个 “大手术”前，一定要做好配套制度的改革，对于人员晋升、转岗、清退及个人待遇等方面问题，都要重新设计好激励奖惩的长远制度与措施。

第三，实施社会服务化组织的普查与登记制度。目前，全市社会组织培育发展不足与规范管理不够问题并存，需要改革社会组织登记管理制度，彻底摸清各组织的发展运行情况。对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，除根据法律法规和国务院决定需要前置审批的以外，可直接向相关部门依法申请登记注册，对于一些注册要放低标准，甚至要给予一定的政策和财政上的支持，从而使各类非政府组织能够迅速发展壮大起来。

第四，培育一批有能力的社会组织分担公共事务。从目前的情况来看，全市的社会组织发育还比较缓慢，所担负的治理功能比较有限，并不适应当前发展的实际需要，对此应该从多种途径来发展社会服务性组织。一要推进政府向社会购买服务。要制定出政府向社会购买服务的指导性目录和政策，明确政府购买服务的种类、内容、标准和方式，并建立健全由购买主体、服务第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用情况进行严格的跟踪、考核、评估；二要支持那些能力强、实力大、信用好的企业参与到城市治理的序列当中来，不断扩大治理的覆盖面；三要支持和发展志愿服务组织，发挥专业社会工作人员作用，开展专项社会服务活动，把服务的触角延伸到最基层；四要深化城乡居民自治，鼓励居民积极参加社会组织活动，动员居民参与社会治安综合治理、环境治理和基层服务组织的建设，逐步祛除 “凡事找政府”的惯性思维，强化自我治理能力。

（四）加强治理效能建设，拓宽治市理政新方式

随着政府职能的大幅度调整，政府在治市理政的方式上必须尽快由过去的重管理向重服务方向转变，实现行政服务效能的升级，立足于服务的需求、效率和质量，打造符合市场需求和社会需求的现代服务型政府。

第一，全方位提升行政服务效能。行政服务效能的提升，一定要抓住行政审批、公共服务、政务服务3个关键环节。其中行政审批问题应该加大重视力度。目前全市通过行政审批制度改革，已经审核清理出行政审批事项3001项，初定保留下1512项，应该说力度比较大、进度比较快、效果也比较好。但也要看到还有一定的潜力可挖。对此，应该更全面地推行 “清单”管理模式。要通过政府的权力清单、投资项目负面清单和政府部门专项资金管理清单，来 “减”审批事项，来提高向基层向市场 “放”权力度，来“提”升审批效率，来 “控”好审批监管。要通过实行行政权力运行的内容公开、依据公开、流程公开、结果公开和责任公开，把行政权力运转情况放到群众 “眼皮子底下”。

第二，多层面搭建治市理政平台。在治市理政平台体系建设方面，一定要打造一个多点支撑、多级发展的治理平台，通过各种服务平台的整合与流程再造，以标准化的服务来促进行政效能的大幅提升。对此，可从以下三个平台建设着手：一要加强政务服务中心建设，以标准化的软硬件建设来升级服务中心，尤其对基层的政务服务服务中心建设要给予大力支持，赋予更多的职能，以期做到 “民情在一线掌握、问题在一线解决、感情在一线融洽、形象在一线树立”；二要加强公共资源交易中心建设。按照资源整合、统一进场、加强监管的原则，建立完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制，探索建立管办分离、分权制衡、规范有序的公共资源交易有形市场，推进公共资源交易网络建设，不断拓展公共资源市场化配置的实施范围，确保公共资源交易公开、公平、公正；三要加强电子政务和媒体政务平台建设。要通过实施 “织网工程”，打通部门之间的 “信息壁垒”，要进一步完善工作机制、优化工作流程，整合了办公网、业务网、便民网，建设承载办公、卫生、教育、交通、社区管理、企业服务等业务的统一网络，促进社会建设和信息化建设更紧密结合，使之更加便民、快捷、透明、高效。要利用媒体的开放性、高效性和务实性，大力实施 “视听工程”，让电视、电台、报纸、电话、政务微博和微信等媒体的 “问政”、 “督政”、 “宣政”的功能不断放大，从而不断让政府的公信力和执行力在百姓心中不断升级。

第三，高站位谋划智慧城市建设。要紧跟未来城市治理的发展潮流，推动大数据、物联网、云计算等新一代信息技术的广泛应用，弥补传统政府治理手段的不足，不断拓宽公共服务的受众群体，以实现经济社会活动最优化的城市发展治理新模式和新形态。对此，一定要对智慧城市发展的基本框架进行科学构建，从智慧政务、智慧治理、智慧产业、智慧环境、智慧民生、智慧人才、智慧基础设施等方面进行全方位的部署和实践推进；一定要以全域一体化的智能管理，推动信息基础设施建设的不断升级和城市各类信息资源的最大限度整合，来提高城市资源智能化配置和资源共享能力，来提升城市运行的协同能力和社会管理的反应能力；一定要以城市公共服务体系的智能化建设，提升公共服务的效率和质量；一定要在对美国俄亥俄州的哥伦布市、芬兰的奥卢市、爱沙尼亚的塔林市、加拿大安大略省的斯特拉特福市和多伦多市以及我国台湾台中市和桃园县等七大智慧城市的深入考察与研究的基础上进行可行性分析，并加强与有成熟经验的物联网、大数据公司的长期合作，推动智慧城市建设，减少运作成本，力求通过全方位的信息管理增加城市的发展红利。

参考资料

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2.武志红.国家治理体系和治理能力现代化的困境及路径探析[J].社科纵横，2014（07）.

3.唐兴军，齐卫平.治理现代化中的政府职能转变：价值取向与现实路径[J].社会主义研究，2014（03）.