论化解社会矛盾的法治化途径

穆华桂

（中共湖北恩施州委党校，湖北 恩施445000）

党的十八大报告对依法治国进行了全面阐述，特别要求提高领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。党的十八届四中全会又提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，进一步强调提高党员干部法治思维和依法办事的能力。由此，从“法制”到“法治”、从“观念”到“思维”的转变，标志着传统的人治思维、管制思维、行政思维、维稳思维等已严重背离现代法治国家的目标要求。当前，我国正处于“黄金发展期”、“转型关键期”、“矛盾凸显期”，人民群众对公平正义、权益保障有新的期待和更高要求；依法治国方略要得到全面落实、社会矛盾要得到真正化解、人民群众的合法权益要得到切实维护……这一切都离不开法治的功能和作用。运用法治思维化解矛盾、通过法治方式调整利益关系，对促进社会和谐稳定、增进公民及社会组织之间的信任与合作发挥着重要作用。

一、运用法治思维法治方式化解社会矛盾的必要性

（一）现阶段社会矛盾的突出表现

1.利益冲突严重

当前利益冲突的表现之一是利益失衡。具体表现在：企业改制中的下岗失业职工、城市拆迁中的失房居民、农村征地中的失地农民、因经济困难而失学的青少年，此外，城乡二元社会结构下大量生活在贫困线以下的农村困难群众以及城镇低保职工等都属于社会中的弱势群体。这些群体的存在既是当前社会矛盾的主要方面，又是影响社会稳定的重要因素。

2.党群干群关系紧张

实践中少数干部办事拖拉、态度恶劣，作风粗暴，有法不依、执法不严，甚至假公济私、行贿受贿、贪污腐败，利用职权从既有的社会财富中巧取豪夺，严重影响着党群干群关系。这种情感上的严重对立不仅滋长老百姓的社会怨恨心理，还严重破坏党和政府在百姓心目中的形象和公信力。

3.贫富差距加剧

当前，分配不公带来了“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”，社会分配两级分化倾向越来越突出，这也导致诸多社会成员心理失衡，他们有的“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”，以发泄心中的怨恨和不满，有的仇视社会、敌视富人，甚至铤而走险，以身试法，造成社会局部紧张的氛围。

4.诉求表达不畅

当前我国正处在社会转型期，社会资源、社会结构都在发生巨大变化，民众的法律意识、参与意识、利益表达需求不断提高。但部分政府回应能力欠缺，社会危机得不到及时关注。对民众的正当需求表达回应滞缓甚至打压。特别是在司法领域，司法不公、司法腐败等现象的发生，使人们群众对司法这根最后的救命稻草望而却步，部分群众因为法律意识淡薄，走上信访不信法、信权不信法、信官不信法、信闹不信法的道路。

（二）持久稳定化解社会矛盾需要运用法治思维法治方式

古往今来，统治者们一致追求天下太平。中国两千多年封建历史，朝代更迭，虽然产生过“文景之治”、“开元盛世”、“康乾盛世”等历史繁盛之时，但它们只是对抗性社会中的一种表象，是人治下一定时期的社会和谐。而当下社会是一个非对抗性的社会，社会矛盾关系是对立统一的关系，矛盾一方的存在和发展以另一方的存在和发展为条件。这种非对抗性不是否定矛盾冲突的存在，而是各种利益团体、社会群体自主选择角色进行博弈，形成一个相辅相成、互利共赢的局面[1]（P107-109）。实践证明，只有将不同人群的利益诉求、利益冲突特别是容易引发社会不稳定因素的群体性、突发性、骚乱性事件引导进入一个有序的法律系统内，才能有效建立起释放社会稳定压力的减压阀。因此，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，是现代社会治理的本质所在，也是推进我国法治建设的必然要求。法治思维所具有的规则意识、限权思维、契约精神意味着社会治理需要把各种利益冲突纳入到法律框架内管理；需要掌握公权力者严守权力边界；需要注重协商民主，提供合法顺畅的利益诉求表达渠道，让各种力量在相互博弈和沟通中谋求共识，相生共存。这也正是党的十八届四中全会提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设的应有之义，即真正树立宪法和法律权威，建立一种以正确理性、具体规则和正当程序为基本特质的治理秩序和参与秩序，使法律成为国家、社会最高层次的治理途径，成为解决纠纷的最终途径。

二、运用法治思维法治方式化解社会矛盾的现实之障

改革开放30 多年来，我国在推进依法治国、建设法治政府方面取得了长足进展，社会主义法律体系的逐步建立，使有法可依的问题基本上得到解决。干部群众的法治意识也有了普遍提高。但同时，由于我国经济社会发展的急剧转型，社会生活中无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的问题再度凸显。法治意识与社会转型要求不相适应，法治思维尚未成为一种自觉。

（一）法治观念淡薄

领导干部法治观念的强弱关系到国家依法治国基本方针的实现，它不仅反映着整个民族的法治意识水平和法治观念强弱，而且也反映了执政党的领导水平。然而，我国受封建法律文化和前苏联法律文化的影响，一些领导干部的法治观念仍然很淡薄，并严重阻碍了社会矛盾的化解及社会稳定的维护。其主要有下列具体表现：第一，人治观念。部分领导干部对法治的重要性认识不够，办事不注重程序的正当性和合法性。法治只是说在嘴上，写在纸上的口号，并没有落实到具体行动上；实践中，“以言代法”、“以权压法”、“徇私枉法”的现象严重。第二，治民不治官的观念。有些干部无视法律的规定，把个人价值凌驾于法律之上，忘记自己是为民服务的角色和身份。第三，法律工具主义观念。部分领导干部曲解法律的作用，认为法律就是约束和限制普通人的工具，是权力者辅助其管理的工具，甚至认为当对自己有利时，就拿来用，对自己不利时就不执行，严重地扭曲了法治的应有之义，忽视了法治公平正义的本质价值。

（二）法治环境不优

1.立法尚不完备

一是立法质量不高。在立法过程中，过于追求速度导致立法质量不尽如人意。法律之间、上位法与下位法以及同位法之间缺乏衔接协调甚至冲突打架。二是重复立法、越权立法、立法撞车现象屡见不鲜，这种重复、越权、撞车现象的背后是巨大的利益驱动，严重摧毁了立法的严肃性。三是立法制度不健全。立法不仅包括“立”的过程，还包括“改”和“废”的后续工作，但我国的立法存在重视“立”，轻视“改”、“废”的现象。立法前论证不充分，立法听证作秀，立法后不跟踪问效的现象严重。运动式立法、应急式立法、激情式立法……造成的后果往往是一部法律刚刚出台就被“休眠”。

2.执法基础薄弱

一是执法体制不顺，政企不分，政事不分；行政执法部门纵向集权，相互之间缺乏配合协调，影响办事效率；管理系统交叉过多，主体不清，职责不明，客观造成执法者“有利争着上，无利绕着行”的局面。二是执法队伍素质偏低。部分领导干部执法意识不强，滥用职权，以执法名义谋取私利；或消极执法，多一事不如少一事；或以言代法﹑自立标准，关系风﹑说情风严重，把个人的价值判断标准凌驾于法律之上，视法律为摆设。三是法律知识及技术欠缺。如一些执法人员对法律、法规和方针政策的理解和掌握能力不够；对现场检查情况缺乏分析、判断能力；执法过程中没有沟通技巧；法律文书写作不规范；缺乏应对和处置突发事件的能力等。

3.内外监督乏力

从理论上讲，目前我国对行政权力的监督制约已经形成了比较全面的严密体系。这一体系包括同体监督和异体监督。同体监督包括行政机关自身的监督、权力机关、审判机关、检察机关的监督等；异体监督包括新闻媒体、人民群众、社会团体的监督等。但实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及贪污腐败的事例有力证明了对行政权力的监督是乏力的。其原因有立法的壁垒，也有机制上的障碍。立法上的壁垒导致监督缺乏刚性的法律支撑，使监督常常流于形式而无法落实；机制上的障碍导致监督机构缺乏必要的对立性，直接影响监督作用的发挥和监督的实效。

4.司法张力难申

一是司法不独立。党的十八届四中全会提出了司法体制改革的系列新举措，也在全国部分地方进行了试点，但还没有全面铺开。所以按照现行体制，地方政府对司法机关人、财、物的控制导致司法机关“端别人的碗，受别人的管”而无法独立。此外，新闻媒体也存在司法有不当干预的现象，影响法院的权威性。二是司法不公、司法腐败以及司法人员业务素质整体不高。司法人员自身的素质问题﹑来自外界的干扰等带来的司法不公、司法腐败现象，严重影响了法律在人们心目中的尊严和权威。三是“执行难”问题也是目前我国司法机关面临的一个难题。在此过程中，司法权威被逐渐消解，同时会激发被害人的愤怒，引发更多的矛盾。这些都制约着领导干部法治思维法治方式的运用。

（三）考核体系不健全

长期以来，我们在干部选拔、任用、考核、晋升等方面重视经济指标，轻视甚至忽视法治指标，造成考核、晋升的指挥棒与法治国家、和谐社会的目标存在不同程度的偏离。尤其是一些经济指标、社会稳定指标的设置本身就尚未坚持依法、科学、民主的原则，造成基层政府经常通过违法方式完成指标任务。比如在城镇化过程中，有些领导为了自己的“仕途”只对上负责，以牺牲环境和百姓的切身利益为代价建设政绩工程、形象工程。长此以往，社会矛盾激化，进而导致群体事件频发。

三、领导干部运用法治思维法治方式化解矛盾的路径思考

毛泽东曾经说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[2]（P256）习总书记也多次强调，党员干部是依法治国的重要组织者、实践者、推动者，领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。因此，要真正贯彻和落实法治思维和法治方式，关键在于领导干部。因此必须坚持领导干部的示范和引领作用，同时与人民群众形成一种共识与合力，在逐步优化的法治环境中形成良性互动，是化解矛盾、推动发展、维护稳定的关键环节。

（一）转变思想观念

1.树立法律至上的法律信仰

古希腊著名哲学家苏格拉底为了民众决议的权威和法律的神圣不惜献出了自己的生命；现代美国，著名的“焚烧国旗案”和“辛普森案”，美国社会怀着对法律的敬畏，接受和认可了具有争议的判决。这给了我们深刻启示：西方人对法律的信仰宣示了西方法治的成功[3]。中国封建社会延续了几千年，人治思维和人治方式根深蒂固。虽然封建社会制度退出历史舞台在中国已经100 余年，但封建意识形态却异常顽固，仍在社会生活中发生着不同程度的影响。减少直到彻底清除封建意识的影响，确立法律至上的意识，建立起以法治思维和法治方式为基本特征的法治社会，是社会主义初级阶段的基本任务。从本质上来说，是否具有法律至上的意识是划分人治社会和法治社会的根本标准。在法治社会中，法律的稳定、规范、客观、可预测等特性理应超越人治并被人们所信仰和服从。因此，我国应加强法律至上观念的培养，树立法律至上的法治观念，如此人们才会自觉的去遵守法律、敬畏法律、尊重法律，在法律的框架下行使权利和履行义务。

2.确立治官治权的法治重心

依法治国核心就是依法治官而非治民、依法治权而非治事，依法规范和制约行政权力而非扩大和强化行政权，这是依法行政的核心，也是现代法治的精髓。领导干部应当充分认识到，手中的权力是人民赋予的，理应受到人民权利的限制。要树立“一切权力属于人民”、“权力有限”的观念。

3.形成权责统一的法治观念

权利和责任是一对孪生兄弟。权责统一，实际上是法律赋予行政机关的义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。有权必有责，用权受监督，侵权需赔偿。

（二）营造良好的法治环境

1.完善立法

党的十八届四中全会强调：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”[4]（P8），因此，提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用是关键是前提。一是加强立法工作的科学性，树立良法意识。不仅是立法内容﹑立法程序要科学，而且法律条文的设计安排和立法技术也要合理。在立法过程中，还要合理配置责、权、利，解决有权（力）无责、有权（利）无利、有责无权（力）等责、权、利严重失衡的问题。二是建立科学的立法评估制度，立法前要充分论证，实施后要做好“改”、“废”等后续工作，使法律真正具有实效性和可操作性。三是尽快完善重点领域的法制建设。如《行政程序法》、《社会救助法》、《个人信息保护法》等重点领域的法律，更好地规范行政权力的行使、保护公民、法人的基本权利。同时还应加快《土地管理法》的修改工作，科学规范征收的条件、程序及补偿的标准，解决目前征收标准泛化、征收程序不当、补偿标准不公的问题。

2.严格执法

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施[4]（P15）。必须严格按照党的十八届四中全会的要求，营造严格、公正、高效、规范的执法环境。一是要严格执法，依法行政。坚决消除执法工作过程中有法不依﹑执法不严的现象，坚决杜绝执法违法现象的发生。二是执法者要严于律己，率先垂范。不仅要具备执法资格和过硬的法律知识，而且还要拥有与其相匹配的执法素养。真正做到执法合法化、人性化、科学化、规范化。三是要落实执法责任。严格执行《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等的规定，坚持有错必纠、有责必问。

3.加强监督

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”完备的内外监督体系可以避免公权力超越法律界限，有利于增强政府工作的透明度，让权力在阳光下运行。一是加强行政系统内部的层级监督，完善和落实执法责任、投诉受理、过错追究等制度。并且把这种层级监督与专项监督有机结合与协调，如与纪检、审计、财政部门联合监督，保证监督真正发挥作用，落到实处。二是自觉接受群众监督，领导干部要深刻认识公权力的来源、性质。正确看待和运用手中的权力，摆正自己的服务角色，充分加强自己与群众的联系，自觉接受群众的监督。三是重视舆论监督。领导干部要正确对待舆论监督，自觉接受社会监督。坚决摒弃害怕“民告官”的思想以及对自己或领导丢面子的错误认识。对违法乱纪的单位要敢于公开曝光。

4.健全司法体系

公正是法治的生命线。党的十八届四中全会强调，“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”[4]（P20）。一要重视司法。作为领导干部，要重视司法在矛盾终结机制中的作用和地位，自觉维护司法尊严、权威和公正。不要让老百姓绝望于最后一根救命稻草而引发不满情绪。二要善待司法，确保人民法院和人民检察院依法独立公正地行驶审判权和检察权，维护司法的尊严、权威与公正。党的十八届四中全会系列司法体制改革新举措，会带给司法环境的改善和社会矛盾的化解新的促进与提升。

（三）改革干部考评机制

从中西方干部评价考核比较来看，我国的评估指标体系的权重设置严重不合理、定量和定性分析未能实现良好结合等是阻碍我国干部评估水平提高的重要原因。借鉴西方干部考核制度经验，注重实绩和才能，就应当建立以法治为重要指标的政绩考核评价体系，并建立科学的干部选拔任用和政绩考核机制。这也是党的十八届四中全会明确提出的要将“法治思维”、“法治方式”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，提高标准比重，将“法治思维”和“法治方式”训练成为领导干部主动自觉的思维习惯和行为模式习惯。第一，“法治思维”、“法治方式”作为任用考核指标。在领导干部选拔任用阶段，要对他们是否具有“法治思维”、是否善于运用“法治方式”的表现进行考察。表现突出的优先考虑提拔任用。《国务院关于加强法治政府建设的意见》特别提出“要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”。今后，要把法治思维、法治方式水平转化成量的指标，作为领导干部选拔任用的重要参考。第二，“法治思维”、“法治方式”作为政绩考核指标。对于在任期间领导干部的政绩考核，应把法治思维、法治方式水平作为其重要的考核内容。主要形式如考察领导干部在任职期间主持的规范性文件是否符合法律精神；决策时是否遵循了合法性程序；执法时是否做到了严格遵守法律规定等等。

（四）创新化解矛盾机制

1.公平合理的利益协调机制

针对当前利益主体多元化、利益关系不协调的现状，建立公平合理的利益协调机制，有助于维护社会稳定，促进社会和谐。首先，建立健全维护群众利益机制，疏通利益诉求表达管道。其次，通过法治提升释法说理能力，健全经济法体系，完善资源分配的法律法规。特别是针对当前与群众利益关系紧密的敏感区域如土地补偿、分配收入、房价调控等方面，规范制度建设，防止权力失控，使之在法治的框架下、制度的笼子里运行。再次，公平配置利益资源。用法治的手段，促进和保障各种利益资源的公平分享。在配置利益资源的同时，必须正确处理效率与公平的关系、有效打破传统的分配模式格局，进一步完善社会保障制度。

2.多元联动矛盾调处化解机制

多元动态的纠纷化解机制的一个重要特征或优势是能使多种权威和社会力量协调配合、积极应对，群策群力化解矛盾纠纷。因此要进一步建立健全全面覆盖、相互协调、高效运行的“大联动”体系，即“三位一体”的联动调处化解模式：一是综合联动——公检法司裁调六方联动机制；二是“三调”联动——人民调解、行政调解、司法调解联动机制；三是“官民”联动——政府机关内部不同职能部门及其与民间社会组织的联动[5]。

3.强化社会管理创新

创新社会管理的根本任务就是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。最大限度地激发社会活力、最大限度的减少不和谐因素。因此，创新社会管理、整合社会力量、推动社会矛盾化解尤为重要。一是要更新社会管理理念。要有以人为本，服务为先的理念。真正把“管理”到“服务”的转变渗透到骨子里。二是要善于运用社会信息科技手段推进社会管理，化解矛盾。利用网上办事、居住证“一证通”制度、互联网预警服务、GPS定位、警用地理信息系统等向科技要警力、要战斗力。三是因地制宜，推动社会管理，化解矛盾。如少数民族地区由于长期以来的历史文化传统，形成了多种纠纷解决方式，这些民间智慧和生活经验合意、低成本且容易发挥积极作用。因此，因地制宜，发挥这些纠纷解决机制的优势，既符合民族地方本土实际，又可以满足当事人行使选择权，便利、经济、合情合理的解决纠纷。

[1]李步云.论法治[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2]毛泽东选集：第2 卷[M].北京：人民出版社，1991.

[3]张倍利.西方法律信仰的形成与启示[J].上海人大月刊，2015，（2）.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定：辅导读本[M].北京：人民出版社，2014.

[5]云山城.试论构建三位一体的“大调解”工作体系[J].湖北警官学院学报，2012，（1）.