从管理创新转向治理创新要纠正的若干实践偏向

田 华

（中共云南省委党校，云南 昆明650111）

党的十八届三中全会第一次在党的执政治国话语中引入“治理”的概念和理念，提出要创新社会治理体制后，社会治理现代化成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，社会治理成为全面提升国家整体治理能力的重要推力。治理理念在社会体制改革领域的引入既是社会建设理论的跃进，也是对原来社会管理经验与教训的吸取与总结。在从管理创新转向治理创新的实践过程中，以往社会管理创新中已经出现和存在的失误和偏差势必会不同程度地影响着当前社会治理创新实践的推进，制约着社会治理理念方法、体制机制的有效转变，这些需要我们予以纠正和避免。

一、纠正以社会控制和社会稳定为要的行为偏好，实现社会秩序与社会活力的统一

当前，我国正处在社会快速转型期，因原有利益结构的打破而引发的利益分配失衡、因社会关系调整和社会行为多元等因素而导致的社会矛盾和冲突激烈凸显。基于现实的迫切需要，我国的社会管理承担着协调整合社会关系、调节化解社会矛盾、防范应对社会风险、引导规范社会行为、维护保持社会秩序等基本功能。因此，在我国，社会管理的创新必然与社会稳定的维护有着息息相关的密切关系，必须强调通过强化社会管理来创造和维护安定有序的社会秩序。但是，在近年的实践中，一些地方政府把加强社会控制和维持社会稳定作为社会管理创新的核心价值诉求甚至是唯一诉求，过度强调政府在其中的社会风险控制责任，维稳意识强烈，管控行为倾向明显。分析目前很多地方政府所推出或树立的社会管理创新典型就不难发现，其出发点几乎无一例外都是直接指向维护社会稳定，以全面强化政府对社会管控的理念为行动指导，以行政控制工具的高度依赖为其突出特征。其基本路径是：以维护稳定和保持秩序为主要目标，注重管理体系的建设和管理方法的创新，通过发现、总结、提炼各地各部门在社会维稳实践中行之有效的做法和经验，将做法和经验上升为制度规范，然后在更大范围进行推广，并在其中重视化解社会突出矛盾以及加强维护社会稳定和谐能力的建设。

在这样的管理模式里，社会管理创新其实成为在新形势下沿用旧的思维方式维护社会稳定的行动表达，虽然短期内取得了信访数量减少、群体性事件得到及时化解的效果，但其目的是为了社会控制和维稳。在其中，社会稳定被狭隘地解释为不发生任何冲突和矛盾的静态稳定，并没有科学认同和重视社会发展动态意义上的社会稳定，这样的社会管理创新实际上只能称为社会治安的新模式。在现实中，很多地方在推进社会管理创新中所推出的类似“大力加强综合治理的基层组织体系建设”、“社区稳定工作的长治久安之路”等经验的后面，不过是政府司法部门、政法部门、综治委的传统社会治安工作的延续或升级。

以社会控制和社会稳定为要的社会管理创新最大的问题是单向地控制思维忽视了社会的能动性和能动力量，在维护了一定程度地稳定的同时，忽视甚而扼杀了社会活力。同时，以社会管控为重心的社会管理创新，使得公民的“维权”意识与行为和政府的“维稳”目标与努力两者间极易形成对立，民众只要表露出维护个人权益的诉求和期望，在政府眼里都容易被视为对既有社会秩序的冲击，被看作是影响社会稳定的潜在隐患，其直接的结果是公民权益的维护往往最终演化为与政府的冲突，并在冲突激化到让政府认为已经影响到社会稳定的时候，政府才会对其有所回应。如是，在公民权益得不到制度化的保障的情况下，“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的怪圈自然出现，而在基层官员的思维里则极易形成“能摆平就是有水平，不出事就是真本事”的思维套路和行动逻辑。

党的十八届三中全会提出创新社会治理体制要“着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业，社会安定有序”[1]，这既是社会治理创新的根本目标，也是其价值目标。换句话说，与社会管理的价值取向相比，社会治理的“维权”意义重于“维稳”意义。强化社会治理的目的绝非是通过强化社会管控来限制人的创新性和自由选择，来抑制社会的活力生机和蓬勃发展，恰恰相反，社会治理创新的实质是以实现和维护公众的权利和权益为目标，通过赋予和实现群众表达、维护、实现其个人利益的权利，来推动个人发展和社会发展，通过制度设计激发出社会活力。社会治理，是增强社会发展活力与增加社会和谐因素的统一，是促进社会发展与人的发展的统一。

因此，在社会治理创新的实践中要确立社会秩序与社会活力相统一的核心价值，处理好维持社会秩序与激发社会活力的关系。要将以往凭借强大的行政权力管控社会组织和个体的行为与言论，从而使社会整体上不出现动荡的“控制性秩序”，转向实现在对社会基本规范和基本行为规则达成一致认同与共同遵循的基础上，社会组织和个体依法合理行使自己的权利，并对自己的行为后果负责，从而使社会各组织和个体都和谐共处的“自治性秩序”。在这样的秩序中，不存在政府随意运用特权发布命令、强制对方服从的情况，每个个体和社会组织都依照其理应充当的角色，在社会分工和社会运行中有序、合理、公平、和谐、有机地组成社会统一体，整个社会焕发出应有的生机与活力。

二、纠正对社会管理作用的矮化认识，明确社会治理创新在全面深化改革中的地位

在以往的社会管理体制改革中，一些地方政府显现出对社会管理的独立地位及价值认同、重视不足。特别是对于一些欠发达地方的政府来说，基于自然环境条件、经济发展水平、社会发育程度等因素的影响，推动社会管理创新的任务相对于其他地方而言显得更为繁重而艰巨，在具体的社会服务与管理中要付出的成本也更高，相较于立竿见影的经济发展政绩来说，社会管理与社会建设成绩难以在短期内见效。在现有以经济指标为重点的政绩考核压力下，“经济发展优先于社会建设和社会发展”甚而“经济发展唯一”的行政理念容易成为这些地方政府官员们的共识。也确实有相当一部分领导干部认为“只要经济建设搞好了，有了足够的财力，社会管理顺理成章就能搞好”。这些思想和理念，实际上是淡化甚而否定社会管理的独立地位和价值，将社会管理仅仅看作是经济发展的附属物和衍生品。

在功能和定位上对社会管理功能的认识不到位，使社会管理创新的内容受到极大局限。从已有的社会管理体制改革的实践来看，很多地方政府对社会管理的内容和范围的界定多局限在改革流动人口和特殊人群服务管理方式、加强社会治安重点区域综合治理、推行社区网格化服务管理等有限的几项内容上。同时，在创新过程中往往重视方式上的推陈出新或者技术工具的改造应用，甚至在一些基层出现“为创新而创新”的现象，而忽略了对社会管理根本的、基本的和主要的制度体系的改革与创新。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]在这里，“国家治理体系和治理能力现代化”被前所未有地提高到与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列的地位，共同成为我国全面深化改革的总目标，政府治理、国家治理和社会治理都是全面深化改革总目标和总部署的关键性范畴。对社会领域的管理被纳入国家治理体系中以后，社会治理显然不再局限为政府的一项职能，而成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。

由此，全面深化改革成为我国社会治理体制创新的时代背景，“社会治理体制改革既是全面深化改革的一部分，也是达成全面深化改革的重要途径，更是全面深化改革总目标的一部分”[2]。社会治理的规划和定位被置于中国经济社会发展的整体战略中、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏图中来思考。目前，社会治理创新的重点在体制创新，体制创新的内容则包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面。

三、纠正管理的政府中心主义，实现社会协同治理格局

在社会管理体制创新的实践中，很多地方加快了政府职能转变的力度，从注重经济管理职能转向了注重社会管理职能和公共服务职能，但往往又在强化了政府社会管理职能的同时忽视了社会自我管理和社会自治管理，将社会管理等同于政府的社会管理，仍然延续了政府中心主义的管理模式。作为唯一的权力中心，政府成为公共事务治理和公共服务供给的绝对主体，包揽了社会管理的一切大小事务，社会与公民只能处于服从政府管制的附属地位，政府被塑造成“全能政府”。从社会力量的发展来看，社会组织的发育和成长普遍不足，社会组织的总量不多，数量的增长在近年还有放缓的苗头，政府扶持和培育社会组织的政策制定中仍然存在若干壁垒，仍然有相当数量的社会组织由政府主导建立，行政化倾向明显，对政府依赖性强，参与社会管理的空间很小。城乡社区建设目前还存在着政府与社区组织管理体制未理顺、社区服务体系尚未健全、社区群众参与意识与参与能力不高等问题。

社会管理的政府中心主义，使政府在垄断了一切管理资源的同时既背负了日益纷繁复杂的管理事务，又承担了相应的管理重责，并超越了自己的能力和合理的职责范围，造成了“政府失灵”，其结果是无法促进和保障公民的政治利益和经济利益，在现实中突出表现为公共服务长期供给不足与日益扩大的公共服务需求形成的社会矛盾并呈现累积性爆发的趋势，也因此降低了政府的合法性权威。

从社会管理走向社会治理，其中的一个重大的转变即实现社会的协同治理。协同治理是政府与社会组织、企业、公民个人等多元合法主体在相互依存的环境里，运用公共权威、协同规则及治理机制，通过合作、协调、伙伴关系、确立认同等方式，调适冲突与多元利益，以有效治理社会公共事务的过程。政府与社会协同共治体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的基本精神，是未来我国社会治理实践的基本方向，也是创新社会治理体制的关键内涵。十八届三中全会的《决定》指出，我国改进社会治理方式的“四大原则”，即坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理、坚持源头治理，正体现了社会治理中党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的协调合作与和谐平衡。在协同共治的范式下，政府地位具有双重性：一方面，社会公共事务治理各参与主体的地位是平等的，政府是其它主体的合作者；另一方面，基于我国的国情，政府在多元主体中的职责又是最为重要的。政府是行使国家公共权力的代表者，在社会管理中当仁不让地居于主要地位，但要实现由“垄断者”到“主导者”的角色转变。当前尤其需要正确处理好政府与社会的关系，加快政府职能的调整和转变，使政府从一系列大包大揽甚至直接从事的社会服务和社会管理事务中退让出来，将原来属于社会的权力归还给社会，淡出原本不该涉足的领域，转向指导与协调，继而以制度调节为已任。

实现协同治理需要在实践中开拓一定的社会公共领域作为政府治理与社会自治良性互动的平台。社会公共领域作为政府权力领域与私人领域的中间地带，把政府与民众既相隔开又相连接起来，一方面减少了由于政府直接面对民众而出现冲突的概率，另一方面又增加了政府与民众沟通通道的多元性。其中，社会组织是社会公共领域的重要角色，在科学有效的社会治理体制的形成过程中具有特殊功能：首先，作为社会治理体制中重要的协同主体，承接政府纠正“越位”、“错位”、“缺位”后剥离、转移出来的社会事务和社会服务；其次，充当国家与个人矛盾冲突的缓冲地带，降低社会治理可能的、潜在的风险，创造和奠定社会治理所需要的良好的社会关系基础；第三，有效整合社会治理资源，推动全社会的协同共治，在我国社会体制改革的过程中，多样化的社会资源和多种社会力量需要通过某种方式和渠道来进行有效的整合利用，而社会组织正是最佳的载体和工具；第四，反映群众诉求、协调利益关系，社会组织凭借其公益性和非营利性质，能充分吸纳不同利益群体的合理意见和建议，满足社会成员多样化的利益需求。

四、纠正强制管理手段，实现系统治理、源头治理、综合治理、依法治理

在社会管理体制创新中，政府行政手段、法律手段和经济手段三大传统社会管理手段被沿袭和运用，方法上还是政府全面负责并依靠具有节制关系的行政组织来全力推动。只要进行社会管理的主导工具还是刚性的行政手段，在社会具体事务的管理中政府行政权力凌驾于社会自治之上的现象就容易出现，政府侵犯公民权利事件就不可避免地重复上演。同时，在“稳定第一”、“稳定唯一”的理念或思维的指导下，消解社会问题手段容易简化为“人民内部矛盾用人民币解决”的“经济手段”，化解社会风险的方式容易异化为权力打压和暴力威慑的“暴力手段”。习惯于事前的“堵”和事后的“灭火”，追求问题解决的“短平快”效应。这些传统的社会管理手段和方式，虽然在表面上看来既“管用”又“好用”，也确实在短期内取得了一定的效果，但长此以往下去，将被证明是不可持续的。

改进社会治理方式是社会治理体制创新的重要内容，在下一步的实践中，目标是要实现系统治理、依法治理、源头治理、综合治理。

“系统治理”的原则强调社会治理主体要从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变。这意味着一方面要继续加强党委对社会治理的领导，充分发挥政府在社会治理中的主导作用，另一方面则要强调鼓励和支持社会各方力量的参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的有效衔接和良性互动。

“依法治理”的原则则表明进行社会治理的根本依据和手段要从管控规制向法治保障转变。需要确立法律至上、公平正义和保障人权等法治理念，用法律制度来理顺社会利益关系，来保障公民正当的利益诉求和利益表达权利，来规范国家机关维护社会稳定的行为。坚持用法治思维来认识和看待社会矛盾，用法治方式来预防和化解社会矛盾，在支持民众依法理性、合理有序的表达个人诉求的同时，引导民众依法律按程序维护自身权益。

“综合治理”原则则强调社会治理要善于在法律手段外综合使用其他手段来进行。其中，道德作为一种非强制性的社会行为规范，是社会治理可资利用的重要的“软治理”手段，是处理社会关系的重要行为准则。此外，要运用好行为规范体系来规范社会行为，运用好教育、对话、协商、谈判等方式调节社会利益关系，运用好民主、服务方式解决社会问题。

“源头治理”原则强调社会治理的环节上要从事后处置向源头治理前移，一是要紧紧抓住改善民生这一重点，强调政府公共服务供给和基本公共服务的均等化，注重社会制度设置的公平正义；二是建立健全社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。

五、纠正对社会问题和社会风险的浅层应对，凸显改善民生在社会治理中的基础作用

当前我国改革进入攻坚阶段，改革已经触及到社会的深层次利益矛盾，社会各阶层的利益结构不断被打破，被分化、重组，错综复杂的利益冲突、价值冲突和规则冲突不可避免地引发种种社会问题，特别是社会不稳定因素不断增加，公共安全问题时有发生。于是一些地方政府将大量人力、物力、财力用于化解社会问题、应对社会风险方面，加强和创新社会管理工作成为解决社会问题的代名词。其实，引发社会问题和社会风险的深层次原因是在改革过程中长期以来只注重了经济建设，致使社会建设严重滞后，政府公共服务长期供给不足、不均等。不从根源上来解决层出不穷的社会问题，仅靠见子打子、“头痛医头，脚痛医脚”应对式的社会管理是以偏概全、本末倒置。

党的十八大报告中提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，必须加快推进社会体制改革”。十八届三中全会决定又提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革”，高度强调了改善民生在社会建设中的基础作用。社会建设既包括发展社会事业，即深化教育事业改革、健全就业与社会保障体制机制、健全收入分配制度以及推进公共卫生、公共文化、公共安全等基本公共服务，也包括培育和发展社会组织、培育和健全社会行为规范和社会伦理道德，以及进行社区建设、社会管理等。

因此，我们更为需要的是通过创新社会治理、提高社会治理水平，全面推进社会建设，从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。当前重点则要放在改善民生，从政府的社会治理实践来看，一方面，需要从规则与规范层面上疏导社会矛盾、维护社会稳定，及时解决和应对社会问题与社会风险；另一方面，需要从福祉与需求层面上增加社会福利，发展社会事业，通过完善基本公共服务体系来构筑保障群众生存和发展的底线，通过共建共享的改革红利分享机制的形成和民生问题的实际改善来从源头上减少和解决社会问题。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]郑杭生，等.中国社会治理体制改革的视野、举措与意涵[J].江苏社会科学，2014，(2).