社会服务网格化管理与政府形象传播

周小华

（北京联合大学，北京100101）

社会服务网格化管理，是构建网络化社会服务管理体系和健全格式化社会服务管理运行机制的新举措，简单说就是网络化服务、格式化管理[1]。这种管理模式直接将政府的施政过程转化成为传播的过程；同时，除其自身成为传播渠道外，它还作为信息源，成为互联网新媒体传播政府形象的重要内容，对政府形象的传播是一个极大的考验。政府形象作为政府行为的存在方式或表现形式，一定程度上就是“国家品牌”和“城市品牌”，面对网络中存在的大量议程和日益强大的舆论影响，政府必须将形象传播作为社会服务管理中的重要内容。正如汉斯·摩根索所认为的：“别人对我们的看法同我们的实际情形一样重要。正是我们在他人‘心境’中的形象，而不是我们本来的样子，决定了我们社会中的身份和地位。”[2]（P86-97）如何在社会网格化管理的条件下开展政府形象管理，树立政府在网络传播中的良好形象，是实现李克强总理在2014年政府工作报告中所提出的“要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力”①2014年政府工作报告[OL].中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n/2014/0305/c64094-24536194.html.。

一、社会服务网格化管理对政府形象传播的社会意义

信息技术的发展使得政府的社会管理方式和领域得到了延伸和拓展，当互联网成为人们的一种新的生产和生活方式的时候，它同时也为政府管理的发展、政府形象的传播提供了新的方式和渠道。无论是传统媒体还是新媒体，对政府形象的传播与维护都不是凭空编造出来的，而是对政府工作事实的展现，各国政府都会用自己的行政行为，塑造和展现自己的良好形象，特别是在社会管理方面尤为突出。社会管理创新是一个世界性的课题，世界各国都在根据自身情况规划和实施社会管理创新。美国学者亨廷顿教授在《变化社会中的政治秩序》一书中指出：“一个政治制度能否对那些提出新要求的集团所使用的新的政治手段加以吸收，缓和并使之合法化，实际上是对这个制度的适应性的一种考验。”我国政府在30 多年的改革开放历程中，始终在不断地调适着政府与社会的关系。社会服务的网格化管理，打破了从新中国诞生之日起就延续下来的中国城市社会管理的“国家—单位—个人”三个层级的“总体性社会”管理结构，从西方国家与公民的“距离”理论看，在这个“总体性社会”管理结构中，由于国家与民众之间存在着“单位”，所以政府的许多职能让“单位”给取代了。随着国家改革开放的不断深入，数字城市建设、政府社会治理的技术化和城市管理体制的变革，打破了这种“总体性社会”管理结构，形成了社会服务网格化管理的新模式：通过数字化技术，实现闭环式管理流程，建立合理、高效、不断优化的动态化管理流程，达到精细化管理的目标。它试图打破以往行政部门条块分割、各自为政、职责不清、责权不明，政出多门、推诿扯皮、整体工作效率不高等弊端，形成部门协调的联动机制，在将资源进行重新整合的同时，也将监督和管理相分离，是基层社会管理体制的新构造。

我们知道，政府和社会绝不可能是处于分离状态的，但政府与社会都有其主导甚至自为的空间，社会服务管理网格化将数字城市建设、政府社会治理的技术化和城市管理体制变革结合在一起，是构建网络化社会服务管理体系和健全格式化社会服务管理运行机制的新举措。在社会服务网格化管理中，政府将社会治理的理念、方式和过程，直接通过互联网媒体呈现和传播，在这个“治理媒介化”的空间中，公开、透明、知情、参与、表达和监督成为公民基本权利，这种“社会管理体制改革从控制到治理的转变，也是政府角色的重新认同过程。这一转变的根源，来自中国转型发展以来国家—社会关系的重新整合”[3]。社会服务网格化管理中的这种在网络参与下的政府与公众零距离的关系，使得“政府与公民之间的关系正悄悄地发生转变，这些新的角色就需要政府具备新的技能，它不是旧的管理中的控制力，而是新的协调、谈判和冲突解决的能力”。在这个新的政府角色定位中，政府形象的塑造和传播十分重要。

民众对政府形象的关注和形成，大多来源于媒体，虽然媒体既不是政府形象塑造的起点，也不是终点，但政府形象通过媒体平台的传播是无可置疑的，网络传播是促进政府与公众对话的一个优势途径，“通过策略性地使用网络，组织有机会与公众建立对话式关系”[4]。面对网络中存在的大量议程和日益强大的舆论影响，政府必须将形象传播作为社会服务管理的重要内容。社会服务管理网格化体系的建设与实施，网格空间中不同性质的多元行动主体间的即时交互作用，对政府形象的传播是一个新挑战，也是一个新机遇，它直接将政府的施政过程，变成了传播过程；同时，在其自身成为传播渠道外，还作为信息源，成为互联网新媒体传播政府形象的重要内容。如何在程序上设定政府该做什么和不该做什么，不缺位也不越位，进而建立一个以回应型、服务型、有限型、开放型、责任型、守法型等为主要特征的善治型政府，正是网格化管理所追求的，也是民众所期待的政府形象，政府形象维护的战略决策来自于执政为民的基本诉求。

二、社会服务网格化管理对政府形象传播提出的新挑战

如果说媒介已进入了双向交流互动的2.0 时代，那么政府治理同样进入了2.0 时代。网络参与的政府社会管理，所产生的交互式治理或平民化治理，加强了政府与公民之间的互动。无论是普通公民群体还是政府管理者，都无法忽略网络参与的有效作用，网络技术改变了政府形象管理和形象传播的环境，在这个过程中，网络负面舆论所产生的传播困境对政府形象的有效传播提出了新的挑战。

在社会服务网格化管理的“治理媒介化”中，传播议程的自下而上设置，打破了传统媒体中政府对舆论议程设置的垄断，网络社会权力的去中心化，消解了政府权威。当代中国，改革进入了深水区，在这个社会转型期，利益主体多元化和利益格局的多样性，交织着个别利益和普遍利益、少数利益和公共利益、短期利益和长期利益等等关系，使得各类公共事件日趋复杂，极易引起社会冲突和社会矛盾，引发人们思想观念的裂变，产生焦躁疑惧、迷茫失落、愤青思维、拜金主义等等现象，在社会心态方面，由利益分配不公而折射出的“弱势心态”、由维权渠道不畅反映出的“不闹不解决”的心理、由境遇不顺的情绪宣泄导致的“咆哮体”等等，在“人人都有麦克风”的互联网上，使得政府形象特别是官民对立等社会焦点问题，很容易成为舆论的密集关注点，网络的匿名性又降低了网络的行政、道德、法律等等约束，加上在利益多元、矛盾多发的改革发展阶段，政府在工作、制度和政策等方面不可避免地还存在诸多问题，如政府公共服务水平较低问题、部分政府工作人员贪污腐败问题等等，使得在一些地方，群众对政府失去了信任，以至当群体性、突发性事件发生时，很容易变成导火索，使部分群众产生的对政府的不满情绪放大，并无节制地被发泄出来，有时甚至出现网民“逢官必反”的现象。如2014年2月广东东莞“扫黄”，所引发的互联网上对抗性舆论，不少网民喊出了“东莞挺住”的口号。其实，互联网上“舆论场”对此事发泄不满和抵抗的网民中，真正想借东莞“扫黄”要求性自由的只是少数，大多数网民都清楚色情业在中国是触犯了道德和现有法律底线的，网民实质性的针对对象其实并不是“扫黄”，他们只是拿东莞“扫黄”来借题发挥，发泄自己对“官”和社会现象的不满。由于社会共识的缺乏，有的负面舆情甚至形成了网民对政府的片面谴责与漫骂，更有甚的是一些别有用心者通过极端的网络暴力，蔑视并攻击政府，辟谣没人信、谣言满天飞的现象时有发生，一些导致不利于政府形象传播的极端性言论更容易流传。而负面舆论，很容易形成传播的“雪崩效应”和一边倒的态势，它强化公众对政府的消极认知，放大公众对政府的不满情绪，使政府形象的正面传播难以得到公众的认同，导致传播无效的困境。在网络建构的这种平面式无中心的信息渠道中，没有层级制，政府的权威性在这里不但受到了挑战，而且如果管理不到位，对政府形象将产生极大的不良影响。

三、社会服务网格化管理推动下的政府形象传播路径

一个诚信政府、服务政府、责任政府、廉洁政府、人民信任和满意政府的形象，不是媒体能“吹”出来的，而是政府勤政为民的具体行动。美国学者布拉德福德·J·霍尔在《跨越文化障碍——交流的挑战》一书中提出：“任何一种身份，无论是关于自己的还是关于他人的，都包含着一整套期望。这些期望与我们的语言和非语言交流方式紧密相关，是构成身份的本质。理解这些交流期望的途径之一，是把这些期望和我们在某一特定时期与他人相处过程中所扮演的角色结合起来考虑。”[5]（P85）政府形象正是包含着公众对政府的“一整套期望”，而社会服务网格化管理所构建的“精细化管理、个性化服务、多元化参与、科学化运转”工作体系和运行机制，就是让公众在网格化平台上直接与政府“零距离”“相处”和互动，这样也就直接将政府的施政过程变成了传播的过程,对政府形象的传播既是挑战，也是新的机遇。网络介入的社会服务网格化管理，能使公众在参与中直接看到政府最真实的施政过程，用政府执政为民的实际行动回应网络的各类舆论。

1.用精细化管理和个性化服务，树立法治政府、创新政府、责任政府、服务政府和高效政府的形象

西方学者普遍认为，社会管理的主要目的是提供一个公正公平、稳定良好的社会环境，即以社会的公正公平为优先，维持社会秩序[6]。在现代社会中，治国理政其实就是对人们公共生活的安排方式，体现着政府与公众之间的关系与交流，而公共服务则是“公共行政的基本职责，也是公共行政合法性的价值前提”[7]，社会服务网格化管理，坚持“精细化管理”和“个性化服务”原则，力求实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理，它通过管理的细化和深化，明确各环节的关键控制点，建立合理、高效、不断优化的业务流程。例如，北京市东城区将所有城市部件分为6 大类56 种168339 个，每个部件小到井盖、路灯、邮筒、果皮箱、行道树，大到停车场、工地、立交桥、电话亭、公厕，全都有自己的身份代码，每个监督员对自己管理区域内的城市部件的数量、位置、所属社区、管理部门都非常熟悉，新模式下问题处理时间已精确到秒[8]。精细管理是现代管理的发展方向和本质要求，这种全面覆盖的无缝衔接，使网格化城市管理模式摆脱了传统城市管理粗放、滞后的缺点，向精细化和个性化方向发展。

从“管制型政府”向“管理服务型政府”转变，是中国政府治理的重大创新，在公共管理系统中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，承担相应的责任，而效率则是评价政府管理活动的一项重要指标以及衡量政府管理活动是否奏效的重要尺度。社会服务网络化管理，实质上是互联网介入的政府施政过程，它直接展现着责任政府和高效政府的形象。并且，它不仅成为政府形象传播的过程,而且是政府形象在网络传播作用下不断完善的过程。同时，政府在网格化管理过程中，通过精细化的管理，准确快速地发现和处理问题，并及时将网格化服务中的信息作为信息源，转化成为网络新媒体传播政府形象的重要内容，让民众看到一个真实的责任政府和高效政府。

2.用多元化参与和科学化运转，树立诚信、廉洁政府及人民信任和满意政府的形象

党的十八大报告提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”建设诚信、廉洁政府及人民信任和满意政府，就是要把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨，社会服务网格化管理的“多元化参与”和“科学化运转”原则，正切合了这一宗旨。

动态交互效应与参与化管理是“治理媒介化”的最大优势，它打破了传统社会中政府对公共问题处理的垄断权，使政府从主导者和控制者的角色地位，向管理寓于服务之中的职能角色转化。社会服务网格化管理以“格”为基础，以“网”为依托，构建网络化工作体系，整合社会力量，形成“信息采集、源头发现、任务分派、问题处置、核查反馈”的闭合工作流程，建构决策、执行和监督三权相互制约与协调的运行机制[9],达到“更清晰地掌握情况、更及时地发现隐患、更迅速地处置事情、更有效地解决问题”的工作机制。社会服务网格化管理将制度设计嵌入闭合的工作流程中，在一定程度上能避免监督不严格、落实不到位，有法不依、执法不公、执法不严的现象。政府充分利用网络的互动功能，采取公开、开放、科学化治理，让公民更多地参与到公共事务的治理中来，构建起一个科学化运转、双向沟通的参与化管理体系，产生政府与公民之间更为密切的动态交互效应，为社会各界共同参与社会管理提供新的推动力。网络参与的广泛性、信息的透明化以及科学化运转的机制，增强了政府行政行为的公开和透明度，这种开放公开效应要求政府必须迅速回应社会的需求，同时也使公众能够更充分地了解政府的日常运作，实现民众与政府的良性互动，畅通信息的传递，密切政府与民众的关系，使民众能全方位地对政府的政务活动和公务人员的行政行为进行评价、监督和考核，让政府行为更为直接地置于社会舆论的评判之下，增强人们对政府的了解、信任和信心，以树立起诚信、廉洁政府及人民信任和满意政府的形象。

3.构建新媒体舆论引导的新模式，主动把政府形象传播诉求置入到社会服务网格化管理工作的各个环节中加以有效管理

随着信息技术对政府形象管理环境的改变和社会服务管理网格化过程中的社会建设体制机制的创新，必然带来政府形象的传播过程和传播方式在议程设计方面的新突破，这就要求我们必须遵循传播规律，建立新媒体环境中的政府形象传播体系。社会服务网格化管理模式，是在政府树立与新媒体传播相适应的新理念指导下的管理模式重构，面对网络中存在的大量议程和日益强大的舆论影响，必须注重政府形象的传播效果。依据拉斯韦尔的传播学五要素理论，要注重社会服务网格化管理的整体设计和操作，将形象传播作为社会服务管理的重要日常内容，细化到各项具体的工作中去，主动把形象传播的诉求置入到政府工作的各个环节中加以有效管理，这个创新模式的着力点之一就是构建新媒体舆论引导的新模式，以加快社会服务管理中传统媒体与新媒体的融合，减少民众因为信息和沟通隔阂造成的误解而产生的对政府形象传播的负面舆论场，使政府形象的主流传播在新媒体领域占据应有的主导地位，形成有利于政府声誉的网络舆论格局。

在社会转型、改革攻坚的这段时期，政府与民众之间所出现的矛盾、冲突和分歧，正是多元多样的利益和价值在寻找对话、沟通和辩驳的渠道。面对网络爆料、舆论质疑和突发事件，面对网络大量的各类舆论，政府不能采取简单粗暴、文过饰非的搪塞和回避，也不该隐瞒、掩盖和封锁，而是要加强和创新社会管理，政府做到有所为、有所不为，把人民、社会需要的公共安全、环境保护、食品安全、社会保障、交通出行、教育医疗卫生等管理好、服务好;同时尽可能减少政府对市场、社会和企业的干预和控制，把市场的还给市场，把社会的还给社会，把企业的还给企业[10]，从倾听民众的诉求中改善治理，在回应舆论的质疑中寻求进步，注重从源头上减少人民内部矛盾的发生，正视热点，解决问题，实现政府与社会、公民之间的良性互动，这是现代行政的基本理念，也是现代政府的形象特质，也只有这样，才能充分体现政府的公信力、支持力、执行力、感召力和发展力，建设一个法治政府、创新政府、廉洁政府、服务政府、责任政府、人民信任和满意政府的形象。

[1]宋贵伦.社会管理“网格化”：网络化服务 格式化管理[J].北京日报,2012-06-18.

[2]Hans J.Morgenthau.Politic among Nations：The Struggle，for Power and Peace[M].The McGraw-Hill Companies Inc，1985.

[3]孔繁斌.政府社会管理改革：一个理解框架及其解释[J].甘肃社会科学,2012,（4）.

[4]陈先红,陈欧阳.政府微博中的对话传播研究——以中国10 个政务机构微博为例[J].武汉理工大学学报（社会科学版）,2012,（4）.

[5]布拉德福德·J·霍尔.跨越文化障碍——交流的挑战[M].北京：北京广播学院出版社，2003.

[6]纪晓岚,张韬.关于社会管理理论若干问题探索[J].甘肃理论学刊,2012,（1）.

[7]彭向刚.塑造公共行政理念 提升行政文化境界[J].北京联合大学学报（人文社会科学版）,2013,(2).

[8]姜爱林、任志儒.网格化城市管理模式研究[J].现代城市研究,2007,(2).

[9]曾凡军.政府组织功能碎片化与整体性治理[J].武汉理工大学学报（社会科学版）,2013,(2).

[10]李林.全面推进依法治国 努力建设法治中国[J].北京联合大学学报(人文社会科学版）,2013,(3).