当前中国政党协商机制创新初探

杨君武

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

当前中国政党协商机制创新初探

杨君武

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

当前中国政党协商的内容、形式、程序已在官方文件中明确予以规定，政党协商的制度化、规范化、程序化程度显著提升。但是，政党协商的体制和机制中还存在着一些问题，有待进一步健全。就减少或消除政党协商中的沉默误解现象而言，应尽快建立或完善一系列防止“不敢说”、“不愿说”、“不及说”、“不会说”的机制。为防止“不敢说”，应建立或完善言论免责、对等尊严、公民依规旁听等机制。为防止“不愿说”，应建立或完善共识采纳和执行反馈、效果督查、尊重智能成果等机制。为防止“不及说”，应建立或完善保障程序公平、专题协商、自由辩论等机制。为防止“不会说”，应建立或完善议题共商、信息共享、适时提前预约等机制。

政党协商；沉默误解；原因；对策；机制

自《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（2015年02月）颁布以来，我国各省份中共党委先后制定相关实施办法，有些省份还制定了或正在制定关于加强政党协商的实施办法。这些官方文件对政党协商的内容、形式、程序等做出了明确规定，显著提升了当前中国政党协商的制度化、规范化、程序化程度。但是，当前中国政党协商的体制和机制中还存在着一些问题，有待进一步健全。此处不涉体制问题，仅谈机制问题；不泛论机制问题，仅从沉默误解现象角度论说机制问题。

如果说单纯票决民主可能导致多数暴政（tyranny of majority），那么单纯协商民主则可能导致沉默误解（misunders tanding of silence）。沉默误解，意指协商一方（主要是主导方）把他方的一切沉默不语理解为默认、赞同、无异议、不反对。沉默的原因固然有默认，但远不止默认，还有不敢说、不愿说、不及说、不会说等其他多种情形。沉默误解可能出现于各类协商中，在当代中国政党协商中出现尤多。

为减少或消除当前中国政党协商中的沉默误解现象，维护政党协商的真民主性，推进民主政治建设，应尽快建立或完善一系列防止“不敢说”、“不愿说”、“不及说”、“不会说”的机制。不管是建立新机制，还是完善既有机制，皆属机制创新。

一、建立或完善防止“不敢说”的机制

在政党协商中，民主党派成员“不敢说”的原因主要有：害怕得罪上级部门及其领导，尤其害怕得罪直管上级部门及其领导（所谓顶头上司）；害怕得罪与自己或所属机构的利益密切相关的部门及其领导；害怕所谓不当言论被有关部门记录在案，不利于自己的政治前途；等等。一言蔽之，害怕自己或所属机构的当下利益或未来利益受到不良影响。完全消除这种害怕心理，在当代中国的政治体制下是不可能的。但是，减轻这种害怕心理，还是有可能的，只要有适当的保障机制。为防止“不敢说”，应建立或完善言论免责、对等尊严、公民依规旁听等机制。

（一）言论免责机制

政党协商会议与会者（包括民主党派成员）的一切言论，只要不直接损害他人利益和社会公共利益，应当被免予追究政治责任和法律责任。很多国家的法律规定，民意代表在议会或其他代议机构的会议中发表的一切言论，在其他场合不受质询，更不得作为控告他们的呈堂证言。我国法律也规定各级人大代表在人代会中享有言论免责权。能否在我国有关政党协商的中共中央文件中规定协商言论免责权呢？这种规定是非常必要的。当今中国不大可能再发生章伯钧因提出建立“政治设计院”、罗隆基因主张成立“平反委员会”、储安平因重复民国时期的“党天下”一语而被打成“极右”分子，遭到降职、批判乃至迫害之类事情，但还是有可能发生非中共党员身份的政协委员因在政协会议上发言得罪重要领导人或与现行政策不一致而在换届时“靠边站”甚或当届被撤职之类事情。对民主党派成员的所谓政治把握能力提出要求是一回事，保障他们的协商言论免责权则是另一回事，不能用前者排斥后者。应当宽容甚或鼓励民主党派成员在政治协商中表达异议、提出批评，哪怕是强烈的异议、尖锐的批评，只要不突破政治底线。18世纪法兰西启蒙思想家伏尔泰在其一位思想对手的著作遭到猛烈抨击时说过大意如此的话：我不赞同你所言，但我誓死捍卫你说话权！”谈及批评与赞美的关系，18世纪法兰西启蒙作家P.—A.博马舍指出：“若批评不自由，则赞美无意义。”这些名言值得政治协商主事者们深思。

关于得罪“领导”一说，在此多议数句。在包括政党协商在内的政治协商中，既然协商于决策之前，那么就并不真正存在得罪“领导”的问题，因为“领导”尚未做出决定，怎么说应该都行。若“领导”听不得不同意见，则只能怪“领导”缺乏雅量，而这样的“领导”是不合格的——因为领导人的基本要求之一就是听得进异议、经得起质询、挨得住批评，这样的“领导”主持的协商是不必搞的——因为协商难免分歧、难免争论、难免异议，不允许分歧、争论、异议的协商不是真协商。若“领导”在协商之前已私下做出决定，则是“领导”在违反基本协商原则，是“领导”在得罪众人（包括参与协商的民主党派成员）。很多时候，中共领导人是有雅量的，但是有些民主党派成员生怕得罪“领导”，顶磐自抑，固步自封，作茧自缚，不敢面折廷争，不敢直言诤谏，不敢说真心道实意，其结果是，言之空洞无物，言之浮泛表浅，言之老生常谈，言之唯唯诺诺，让中共领导人断定其协商能力不足。今年11月20日是被举世誉为“中共良心”的胡耀邦百岁诞辰。据载，1985年一次有关工资改革的会议上，劳动人事部一位副部长与主持会议的胡耀邦总书记之间发生了激烈争论，会后，那位副部长惴惴不安，没想到胡总书记竟然称赞他“敢说话”，他悬着的一颗心终于放了下来。胡耀邦在中共党内外大力倡导民主自由会风并身体力行，主张对会议中的不同意见采取“四不主义”，即“不打棍子、不扣帽子、不揪辫子、不装袋子（意指不进档案）”。在中共高层，像胡耀邦那样有雅量的领导人还是不少的。

（二）对等尊严机制

政党协商各方在法律地位上是平等的（尽管他们拥有的政治权力和掌握的政治资源可能差距悬殊），因此他们应享有对等尊严。对等尊严的表述不难做出，难就难在衷心认同对等尊严。对等尊严的认同也许不难达成，难就难在贯彻对等尊严原则于一切细节安排中。细节有时决定事物的性质。为保障对等尊严，政党协商的一些细节（如出场身份、会场布置等）应有适当安排。政党协商各方应仅以党内职务身份而不以其他职务（特别是行政职务）身份出席，如仅以党派主席（主委、书记）或者副主席（副主委、副书记）身份出席，因为若以其他职务身份出席，则各方就会因可能存在的上下级关系而在心理上丧失对等尊严。事实上，民主党派各级组织领导人中有不少人担任政府副职或其部门正、副职，与中共同级组织领导人之间存在着行政上的上下级关系。行政讲究下级服从上级，但这一规则在政党协商中是不适用的，因此为了避免行政服从规则在政党协商中破坏对等尊严，有必要隐去各方的行政职务。政党协商会场布置要体现对等尊严，以不分尊卑的圆形或椭圆形布置取代主席台与普通席分设的暗示等级高下的布置。可参照大陆与台湾党际交往模式安排政党协商。也许有人会质疑，大陆民主党派不同于台湾国民党，不能向执政的中共要求对等尊严，因为它们处在中共的领导之下。此言欠思量。上司与下属、老板与雇员之间在协商中都有对等尊严问题，何况互为友党的不同政党之间？

（三）公民依规旁听机制

在当前中国，人大协商、政府协商和政协协商中已有公民旁听，但是政党协商中尚无。应允许无党籍公民或局外党派公民按有关规定申请旁听不需保密的政党协商会议。公民旁听可激发民主党派成员发言的激情和动力，增强其表达不同意见的信心和勇气，因为其为民请命、为民鼓呼的行为有局外人见证，直接得到社会承认，可在公众中形成能言和敢言的好印象，即便因言获罪、得咎或受压，也不会因不为外人所知而郁闷憋屈，至少这种情绪可大大减轻。公民旁听还可使政党协商中可能出现的权势压人、盛气凌人、假语虚言、陈词滥调、鹦鹉学舌、和尚念经、和稀泥、捣糨糊等等作法有所收敛或隐藏，因为在大众传媒发达和私人传媒崛起的时代里，协商各方都得顾及其社会形象。

二、建立或完善防止“不愿说”的机制

在政党协商中，民主党派成员“不愿说”的原因主要有：意见得不到重视；建议不能产生实效；建言献策贡献得不到承认；等等。简言之，发言对社会无功效或对自己没益处。为防止“不愿说”，应建立或完善共识采纳和执行反馈、效果督查、尊重智能成果等机制。

（一）共识采纳和执行反馈机制

为了让民主党派成员感受到其审慎意见得到重视，没有白说，中共有关部门（如党委办公厅、统战部）有必要及时把政党协商中所达成的共识被中共党委、政府及其职能部门采纳和执行的情况反馈给民主党派组织。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在“继续加强政党协商”中提出要“完善协商反馈机制”（第三章第七条），但关于何时反馈、如何反馈、由谁反馈、向谁反馈等未予规定。反馈的主客体应有明确规定，反馈的方式应有具体规定，反馈的时间限制应有大致规定。一般议政文案中的建议，应在三个月内反馈；重要议政文案中的建议，应在六个月内反馈；重大议政文案中的建议，应在十二个月内反馈。值得肯定的是，有些省份的加强政党协商实施办法中出现了有关协商反馈机制的条款。例如《中共湖南省委关于加强政党协商的实施办法》提出：“中共湖南省委将需要办理的协商意见交付有关部门办理，办理情况一般在二个月内向省委办公厅报告，并抄送省委统战部，由省委统战部反馈各民主党派省委”。

（二）效果督查机制

为了让民主党派成员确认其合理建议被采纳后得到执行、被执行后产生实效，中共党委和政府有关部门（如党委办公厅、政府办公厅）有必要适时安排民主党派组织对承办部门的相关工作开展督查，或者把相关工作纳入承办部门的年度督查范围。好建议不能变成政策，白提；好政策不能得到执行，废纸；执行好政策不能产生好效果，徒劳。民主党派组织督查政党协商共识的执行情况及其效果，不仅可激发民主党派成员参与政党协商的积极性和创造性，而且可提升政府部门的行政效率和改进其工作作风。

（三）尊重智能成果机制

社会上流行一种说法：民主党派议政的功劳归中共党委和政府的政策研究室所有，政策研究室的功劳归秘书组所有，秘书组的功劳归主要领导所有。确实，各级民主党派组织和成员通过多种途径的议政所提出的大量合理建议，虽然或多或少受到重视、得到采纳和执行、取得成效，但从未被视为智能成果获得应有尊重。各类议政文案（包括建议案、社情民意信息稿、调研报告等）不像公开发表的文章和著作、官方注册的专利和商标等那样享有智能产权（或称知识产权）。因此，中共党委和政府及其职能部门在采纳民主党派组织及其成员议政文案中的理念和建议时不会注明出处，甚至有意忽略作者。这种情形多少影响了民主党派成员议政的积极性。许多来自高等院校和科研院所的民主党派成员明知自己首创的理念或首倡的建议被中共党委和政府或其职能部门采纳，但是因拿不出有效证明而不被承认，不被所在机构承认，不被官方承认，也不被社会承认。有必要在政党协商以及人大协商、政府协商、政协协商等政治协商中确立尊重智能成果原则，以适当形式确认原创性真知灼见的提出者，如可考虑在政策性文件附件中注明某些重要理念或建议的出处，以首倡者或领衔者的姓名命名一些重要的建议案（人大议案、政协提案），如费孝通“乡镇企业”建议案和“小城镇建设”建议案。一些国家的议会有以动议者、起草者或力推者的姓名作为法案别名的做法，如美国《保护贸易和商业反对非法限制和垄断法案》以力推者、参议员J.谢尔曼的姓氏别名为《谢尔曼法案》，韩国《禁止收受不当请托和财物法案》以起草者、大法官金英兰姓名别名为《金英兰法案》等等。这种做法值得借鉴。

三、建立或完善防止“不及说”的机制

在政党协商中，民主党派成员“不及说”的原因主要有：发言机会分配不公；会议时间不够；发言受阻；等等。为防止“不及说”，应建立或完善保障程序公平、专题协商、自由辩论等机制。

（一）保障程序公平机制

依据国际通行惯例，协商会议的每一位正式与会者应享有均等的发言机会。当前我国政党协商会议的一般议程如下：主持人开场致辞——事先指定的若干民主党派成员（一般为主要负责人）发言——中共主要领导人做“重要讲话”——主持人总结。有时，指定发言人讲完后，主持人可能会问一下其他与会者要不要发言。但是，由于议程中没有自由发言一项，更兼缺乏自由发言的氛围，一般情况下其他与会者不敢抓住这样的“机会”，因为怕被视为好出风头、不够成熟。这种议程对发言机会的分配显失公平。应依据每一次政党协商会议的具体情况，制定合理的议事规则，规定每一位正式与会者发言的顺序、时间、次数，确保发言机会公平分配。若某位正式与会者不愿发言，他可把机会让给别人，但不能在议程上有意无意剥夺或限制任何正式与会者的发言机会。此外，议事规则中还应包括鼓励发表不同意见，争论双方对等质辩（详见下文“自由辩论机制”），主持人态度中立和末位表态等条款。

（二）专题协商机制

现代公共管理越来越复杂，事务越来越多，活动越来越多，会议越来越多。于是，精简会议的呼声出来了，改进会风的文件发布了。少开会、开短会似已成为一种时新追求。有些会议，特别是那些没有实质内容的单纯形式性会议，可少开和短开；但是，另有一些会议，特别是那些讨论政策法律法规、经济社会发展规划、事关国计民生重大项目的会议，不仅不能少开和短开，而且要多开和长开，以尽可能广泛深入地征求意见，尽可能让每位与会者畅所欲言。而政党协商会议，还有其他类别的政治协商会议，大多属于后一类会议。美国宪法主体部分只有7条24款，但是为了讨论它，1785年费城制宪会议持续了116天。正因为美国建国者们花费如此漫长的时间讨论如此简短的文本，反复辩论，激烈争执，精益求精，慎之又慎，才使得美国宪法230年来几乎可一字不改，只需与时俱进增加一些附属条款（修正案）。当然，着眼于实际情况，当前中国的政党协商会议不能开得太多太长，因为中共党委和政府的领导人忙得很，而民主党派各级组织领导人绝大多数是兼职者。政党协商会议不能太多太长，但又要尽可能广泛深入地征求意见和让每位与会者畅所欲言，为解决这一矛盾，引入专题协商机制就是非常必要的。此处所云专题协商，意指一次协商会议仅讨论一个主题。那种以宽泛的会议名称把多个主题包罗进来或者每个发言者各谈一个主题的协商会议，不是真正的专题协商，而是多主题或泛主题协商。专题协商，较之多主题或泛主题协商，在与会者人数适量的情形下，不需延长会期，可使更多人畅所欲言，可使讨论更深入开展，可激发出更专业、更精辟、更新颖的见解，可达成更明智、更审慎、更合理的共识。一次协商会议最好只有一个主题。千万不要为了节省时间把多个主题放在一次协商会议中。多主题或泛主题协商会议看似节省时间，实则浪费时间，因为这样的协商会议中关于每个主题的讨论都只能浮光掠影泛泛而谈、蜻蜓点水浅尝辄止、或鸡鸭同笼各鸣其声，难以产生真知灼见、新意创见、卓识远见。

（三）自由辩论机制

必须强调，通报不是协商，汇报不是协商，因为协商必有对话，对话必有辩论，而通报和汇报中不一定有对话，即便有对话，也不一定有辩论。有关政党协商的文件都把重要情况通报会和调研成果汇报会当作政党协商的形式，严格说来，这是归类不当。辩论需要自由，自由呼唤保障。应当在政党协商中增加自由辩论环节，让不同意见当场交锋，看孰是孰非、孰高孰低，以便决策者们权衡取舍。事实愈辩愈清，道理愈辩愈明。正是通过辩论，思虑愈加周全，决策愈加合理。自由辩论可使干扰和阻止所谓“不受欢迎”言论的企图不能得逞，从而让更多不同声音出现。自由辩论还可给那些没打算做长篇发言、只想表达片段意见的与会者以发言机会，从而让更多人参与交流。为避免辩论变成争吵和谩骂，应规定发言人必须事先征得主持人同意，且规定发言的次数上限和时间上限。

四、建立或完善防止“不会说”的机制

在政党协商中，民主党派成员“不会说”的原因除协商能力不足之外，主要还有：议题不熟悉；信息不对称；准备时间不够；等等。关于民主党派成员如何提升政治协商能力问题，此处暂且不论。顺便指出，政治协商能力属于议政能力，而议政能力又属于参政能力（含议政能力、行政能力、监政能力等），政治协商能力并非参政能力之外另一种独立能力。为防止“不会说”，应建立或完善议题共商、信息共享、适时提前预约等机制。

（一）议题共商机制

每次政党协商会议的具体议题如何产生，应做适当规定。不论是年初制定的系列协商计划，还是临时安排的协商活动，其具体议题应由协商各方共同商定，而不应由某一方单独确定。协商各方共同商定具体议题的意义在于，不仅可保证各方对议题同感兴趣，而且便于各方物色更合适人员参与协商会议或其准备工作。

（二）信息共享机制

政党协商各方应尽可能充分共享相关信息，尤其是主办方要主动向受邀方提供相关信息。信息不对称是各类协商中处于弱势一方的共同苦恼。当前中国各民主党派在政党协商中难免此种苦恼。有关文件提出要健全知情明政机制，要求政府部门向民主党派组织定期提供相关材料和协助后者考察调研。此规定好是好，就怕有些政府部门选择性地提供相关信息。开诚布公地充分共享不需保密的相关信息，是参与政党协商的民主党派的一种渴望。协商各方共享相关信息，可节省引导性对话所费时间，可避免不必要误解，利于讨论深入，便于共识达成。

（三）适时提前预约机制

政党协商主方应适时提前邀约客方，不能突然动议，让客方来不及准备，或没有起码够用的时间准备。有时，第二天中共党委或其部门将举行协商会议，前一天民主党派组织或成员才接到通知和有关材料，这让后者怎么来得及准备？可规定一般、重要、重大议题应分别提前至少五天、十天、二十天通知和邀约对方。适时提前预约可使对方准备更充分，还可使对方的尊重需要得到满足，从而更热心更用心参与协商。

［1］中共中央.中国共产党统一战线工作条例（试行）［Z］. 2015-09-22.

［2］中共中央.中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见［Z］.2015-02-09.

［3］中共中央.中共中央关于加强人民政协协商民主建设的实施意见［Z］.2015-06-25.

［4］杨君武.协商民主若干相关概念辨析［J］.湖南省社会主义学院学报，2015，（5）.

［5］黄国华.社会主义协商民主若干基本问题辨析［J］.中国政协理论研究，2014，（1）.

［6］宋 俭.关于政党协商若干理论问题的思考［J］.中国政协理论研究，2015，（1）.

（责任编辑：刘亮红）

10.3969/j.issn.1009-2293.2015.06.004

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A 【文章编号】1009-2293（2015）06-0016-05

本文系民盟中央2015年度参政党理论研究项目“改进地方政党协商民主体制机制探究”成果之一。

杨君武，民盟湖南省委副主委、民盟湖南省委统战理论研究会理事长，湖南师范大学公共管理学院教授、博士生导师，中国统战理论研究会党外人物工作研究（湖南）基地特邀研究员，民盟中央参政党理论研究中心特邀研究员。