论国家治理现代化视阈下的税收现代化

刘良军

(中共荆门市委党校，湖北 荆门 448000)

党的十八届三中全会深思熟虑、高瞻远瞩，明确提出全面深化改革并作出总体部署。强调全面深化改革的总目标，就是要在完善和发展中国特色社会主义制度的基础上，推进国家治理体系和治理能力现代化。站在政治学与相关政党学说的角度，国家治理是在国家基本权力法定的前提下，着重提出的怎样使权力运行更加和谐高效顺畅，并尽可能凝聚共识，受到全社会广泛认同、支持与自觉遵守的问题。其与通常意义上所讲的国家基本政治制度安排既有联系又有区别，侧重点在于动态性调整、持续性完善。因此，与传统意义上的国家管理不同，国家治理的最大特点是突出依法治理、民主治理、科学治理、公正治理、责任治理，要求在国家、社会、组织和公民之间，尽可能做到时时、处处、事事的相互配合、彼此理解、互联互通。同时立足于国家权力视角考量，实现国家治理能力现代化更为关键的是国家权力需要雄厚但又不妨碍社会、市场正常运转的物质资源。换言之，国家的财政集聚能力与公共预算机制，是确保国家权力高效运作的前提条件。而基于税收与国家财政收入的取得有着天然渊源，国家由税收供养，税收为国家治理奠定物质基础，成为国家治理的重要支撑。所以，加速国家治理现代化的今天，税收治理可以视为国家治理的题中应有之义，国家治理现代化在税收领域的具体实践必然表现为税收现代化。一言以概之，国家治理现代化为税收现代化拟定目标要求与价值导向，税收现代化程度、能力与水平的提升又能助力国家治理现代化。须在正视税收现代化进程中存在的主要问题的基础上，顺应国家治理现代化方向，不断建立健全相关税收体制机制，力求以成熟定型的税收现代化制度体系促进国家治理现代化。

一、对国家治理现代化与税收现代化的再认识

1、关于国家治理现代化

国家治理是人类进入到阶级社会、尤其出现现代意义的国家之后，才逐渐形成的一个独特的理论命题与实践用语，是在对既有的国家统治、国家管理进行创新性继承与创造性转化的基础上，循着科学治理理论发展起来的，是我们党认识、思考、追赶现代化的又一最新成果。现代意义上的国家治理，或者说国家治理的现代化，要求国家政权的管理者服从并服务于国家政权的所有者，接受所有者的监督与责任追究;要求政权所有者、政权管理者以及整个社会的利益相关者等多个主体、各种力量平等协商、互相支持、协同管理、相互监督;要求注重维护社会公共秩序的同时，还需要可持续地增进全社会的公共利益。因此现代国家的治理过程，就体现为广泛组织调动国家、社会范围内的多方面资源和力量，在共同决策、共同治理、共同享有、共同负责的基础上，让一切活力充分迸发、一切智慧尽情展示，最终借助彼此之间的有机推进、积极合作，实现国家治理的预期目标。国家治理现代化的主要目标包括实现可持续发展、提高国民生活质量以及社会和谐稳定等［1］。

有了国家治理，也就相应地会呼唤与之配套的国家治理体系。事实也是如此，综观世界各国，国家治理体系大都囊括、涵盖了多个领域，以及多个层次的制度体系。就十八大报告关于我国国家治理的具体领域而言，包括经济治理、民主政治建设、文化发展、生态文明建设、社会建设与政党治理等方面，由此与中国特色社会主义建设、执政党建设紧密相连、彼此呼应;制度体系方面，则涉及到基层地方治理、区域治理、全国治理，甚至全球治理中的国家参与等相关规则与秩序的安排。大致说来，目前我国的国家治理体系，一方面指的是我国的基本政治制度安排，如人民代表大会制度这一具有中国特色与优势的政治制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、适合中国国情的民族区域自治制度、能够体现与发挥群众首创精神的基层群众自治制度等;另一方面，则是不断健全与发展的中国特色社会主义法律体系，以及与社会主义初级阶段相适应的坚持公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。此外，还应包括如何有序推进中国特色社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明等各个领域的、不同时期有着明确指向的具体制度、战略部署、运行机制等。因此，笔者所强调的国家治理能力，就是集中运用、统筹协调、科学安排上述政治制度、经济制度、社会制度、法律制度与相关体制机制，实现科学有效管理国家事务、经济与社会事务的能力。完善、发展中国特色社会主义制度的出发点与根本目的，就在于按照国家治理现代化的目标要求，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，使各个领域的具体治理做到依法、科学、民主、公正。

2、关于税收现代化

所谓税收现代化，是与生产力发达程度、经济社会发展水平相适应，融合我国传统税收管理思想、西方先进税收管理经验和未来税收发展趋势于一体，通过持续不断的努力，逐步使税收现代化目标愿景成为现实的一种税收管理状态和过程。从涉及主体、内容来看，税收现代化可以从微观、中观和宏观三个层面来理解:微观层面的税收现代化，主要指税收业务管理的现代化，包括税收征管、纳税服务、税收法治等业务管理范畴类的现代化;中观层面的税收现代化，是指特定区域税收部门的现代化，包括税收业务、税收人员、组织文化等内容现代化;宏观层面的税收现代化，是指国家的税收现代化，不仅包括系统内税收部门的现代化，还包括税收法制、全民纳税意识、信息系统支撑等外部环境的全要素现代化［2］。

既然税收是国家凭借其独特政治权力，强制性、无偿性、固定性地向社会经济组织和个人取得财政收入的工具，体现的是特定的国家权力主导下的利益分配关系。基于非等价原则以及排斥了分配过程的所有权原则，税收分配着重强调的是主权国家凭借其拥有的政治权利，对社会物质利益进行有针对性的分配与调节，某种程度上折射出国家的分配偏好，即照顾扶持什么、约束限制什么，进而作为国家统治的工具，力求维护社会稳定、促进社会和谐、保证国家长治久安与人民安居乐业。因此，推进税收现代化就是国家治理现代化在税收治理领域的具体体现，其基本特征有:一是运用法治思维和方式，统筹安排、协同处理好中央与地方、政府与市场、各级税收部门与纳税人等相关利益主体彼此之间的矛盾纠纷、利益冲突;二是税收治理体系与治理能力能够顺应时代发展要求，适应科学和信息技术的突飞猛进，符合纳税人主体变化着的利益诉求;三是税制改革的方向要能够顺应世界税制发展和税收管理的趋势。2014 年召开的全国税收工作会议，全面阐述了我国税收现代化的宏伟愿景，明确到2020 年基本实现税收现代化。即和国家治理体系与治理能力现代化相适应，逐步打造六大税收体系，使税收治理体系更加科学与优化、税收治理能力更加法治化与现代化:第一，构建科学完备规范的税法体系，确保有法可依;第二，形成基本成熟稳定的税制体系，实现有章可循;第三，打造方便快捷优质的服务体系，落实税收为民;第四，制订严密高效有力的征管体系，注重公正执法;第五，建设强大稳固持续的信息体系，服务税收保障;第六，加强人才队伍建设、建成高效务实清廉的组织体系，加速人才兴税［3］。

二、税收现代化与国家治理现代化密不可分

1、税收现代化的程度决定与影响着国家治理现代化的进程

现代财政税收理论表明，税收必须“于法有据”。这主要是基于税收能够直接调节、引导、规范市场上各类市场主体的经营活动、市场行为和投资运营决策，因此税收成为市场经济条件下形成统一开放竞争有序市场所不可或缺的重要经济纽带。由于市场主体既包括政府、社会组织、企事业单位与单个自然人，所以税收治理水平、现代化程度，又对中央政府的社会治理、中央与地方的财产利益分配、企业利润的获得，乃至一个普通公民的生存权、发展权、财产权等切身权益，都产生重大作用与影响。事实也是如此，纵观古今中外，税收立法的科学完善与否，不仅关系到税收授权的主客体、内容、程序与范围等，还决定着企业、公民等市场主体税收参与权利与履行义务的保护。而站在税收发展史的角度，推进税收现代化，能够有利于培育社会大众的国家主体意识，提升他们的社会治理理解、支持、配合程度与应有的社会责任感，并渐次形成一个成熟文明的公民社会。显然从这一点讲，虽然改革开放以来，尤其伴随着社会主义市场经济的快速发展，我国税收立法工作稳步推进、取得实效，但与十八届三中全会关于全面深化改革的要求、与十八届四中全会关于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的战略部署相对照，现行税收治理的水平与能力无疑还处于初级阶段，有着很大的提升与扩展空间。因此，只有立足于推动国家治理能力现代化的视角，坚持以法治思维与法治方式来处理好现有税收治理过程中的不足与问题，既毫不动摇地恪守税收法定，又努力实现依法治税，方能发挥税收固有的作用，不断丰富国家财力，为国家治理现代化提供物力、财力与智力支持［4］。

2、国家治理现代化是建设现代税收制度的总依据

一般说来，强大、稳定与可持续的国家财政，为现代国家治理提供坚定的物质基础。由此，税收制度的构建必须顺应这个方向与要求，确保实际运行中有利于进一步完善国家治理体系、持续推进治理能力现代化。国家治理现代化对建设现代税收制度至少提出以下要求:一是较好的适应性与相对的稳定性，即经由“顶层设计”制定出来的税收制度，既要与时俱进地做出修补、完善与调整，也应该于某一时间段保持基本稳定，实践证明，适应性与稳定性也是保证经济社会发展稳定、引导经济社会主体对于未来预期稳定的一个先导性条件;二是“于法有据”，强调税收法定原则，主要内容则是制度法定和行为法定，尤其要强化制度的刚性原则，做到制度面前没有特权，不能例外，以便提高税收主体税法遵从的自觉性，更好地实现统一市场、维护社会公平;三是突出利益协调功能，即努力做到各个纳税主体之间、政府之间，以及政府部门之间各种利益关系的平衡，同时协调好税改与其他领域内的改革关系，求得深化改革、促进发展的“最大公约数”。还要看到，国家治理现代化涉及到人权、法治、公平与效率等具体元素，而税收坚持“取之于民、用之于民”，有利于保障主权在民;依法治税是依法治国的具体体现，使税收法治为国家治理法治化奠定基础;税收以人为本，兼顾公平与效率，而这正是国家治理现代化的基本要求。

3、全面深化财税改革要定位于国家治理现代化

党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化，是在既往致力于实现工业、农业、国防和科学技术现代化之后的又一个现代化，由此说明我国的现代化进程已经实现质的飞跃，上升到一个新阶段。以完善国家治理体系为抓手、着力提升国家治理能力与水平，是一个重大课题，必须围绕“财政是国家治理的基础和重要支柱”，把财税体制提到“实现国家长治久安的制度保障”高度，要求财税体制改革的目标就是建立现代财政制度。换言之，全面深化财税体制改革，既是着眼于符合现代市场经济基本要求而进行的经济体制改革之一，更是定位于国家治理现代化的重要举措。同时随着时间推移，我国的财税治理形势也从根本上发生了转变。尽管时至今日，财税治理体系的内外部困难、挑战与压力仍然存在，但毋庸置疑，困难、挑战与压力的主要来源、表现形式实实在在发生了较大变化。至关重要的一点，就是怎样用税、如何用好税，力争为全体国民创造出更多合意性较强、性价比适中的社会公共产品和服务。为此全面深化财税体制改革，目的重在发挥财税体制在国家治理中的基础性、制度性、保障性作用，顺应国家治理现代化进程［5］。

4、国家治理现代化与税收现代化彼此制约、相互作用

税收作为国家对国民收入进行再分配的主要方式，体现出国家对居民及其收入管辖权的行使。而这种管辖权行使得是否有效，则取决于国家治理体系与能力是否相配套。也即国家治理水平和能力决定了一国财政税收制度的基本框架，同时也成为制约税制改革能否取得成功的重要因素。还要看到，税收现代化的一个重要表现就是税收法治化，税收法治为国家治理现代化打下坚实基础。某种程度上，税法隶属于一个主权国家收支法的范畴，是对于主权国家涉及到的有关重大收支行为，所做出的使之怎样严格规范有序安排与运行的强制性规范，以及具有特殊约束作用的权力性规范。所以税收法治是指国家依据这个强制性、权力性规范，有效地对有关重大收支行为进行自我控制和管理的活动。作为一个主权国家治理体系的重要组成部分，税收法治关系着一国经济社会发展，关系国民民生福祉的持续改善。由此，税收法治也是衡量国家治理现代化程度的晴雨表，税收现代化与国家治理现代化彼此制约、相互作用［6］。

三、当前税收现代化进程中存在的主要问题

1、税收现代化理念未真正内化于心、外化于行

主要表现为国家治理现代化下的税收现代化新型理念与意识没有固化，对税收现代化推动、支撑国家治理体系和治理能力现代化的认识程度不深;部分税收机关及税收人员法治信仰不坚定，法治思维与法治方式有待提升，没有把法治国家下的依法治税落实到税收管理的相关领域和环节;工作中效率和质量观念不够强，简单地满足于完成既定税收收入任务，未充分考虑税收成本与应收尽收、足额组织财政收入之间的比例关系;传统税收“衙门”思想浓厚、官僚主义作风浓烈，在实现税收机关由管理型转变为服务型方面行动迟缓，看不到国家治理现代化对税收现代化带来的机遇与挑战、要求与任务。

2、现行税收法律体系不够健全与完善

如作为税法立法依据的宪法规定过于简单。虽然我国宪法明文规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，但实事求是地讲，其只是站在国家立场，单一地从公民方面对其应该履行的基本义务做出了较为原则性的规定。至于按照权利与义务对等的原则，纳税人履行义务的同时，也应该享受应有的权利有哪些，却无从得知。事实上，纳税与征税是一对孪生兄弟，作为征税主体，似乎更需要依法治税、依法行政，然而宪法中却没有相应的规范;又如，仔细考察我国现行的关于税收立法的权限体制，有些方面也不太科学合理。时至今日，《宪法》、《立法法》和《税收征管法》是我国事关税收立法权的主要法律依据，但里面好多规定的内容太过原则与抽象，明显地存在着针对性不强与难以操作的毛病与问题;有关税收实体法不健全、税收程序法欠完备，以及税收基本法的千呼万唤不出来，直接导致了平行运行的独立税法之间相互抵触，彼此不兼容、不适应的问题。此外，还有现行的税收法律与税收行政法规、规章比例失衡，尤其实体法部分主要由国务院及相关部门制定，其权威性、公信力与社会认同感明显不高等。

3、税制与税收征管体系不够科学与完备

税制方面，间接税比重偏大，直接税比重过小;个人所得税比重过小，且主要体现在工资薪金上;社会保障税缺失;财产税课征不适当;地方税存在税种划分和税收结构不合理等问题。征管体系方面则主要表现为:税源控管缺乏针对性，现行税收管理方式仍然较为粗放，依靠税管员“人盯人”的方式进行，致使管理效率低下，征纳成本高;税收管理不适应经济社会的快速发展，尤其以电子商务为代表的经营方式创新和以母子公司、总分机构、连锁经营、总部经济为代表的企业组织形式创新层出不穷，给税收管理工作带来挑战;组织结构不优影响税收管理整体效能的发挥，纵向上看，上级税收机关管理任务的下达体现出无序性、分散性和随意性，横向来看，税收管理各个环节相互脱节，税收征管、税源监控、纳税评估与税收稽查各环节之间业务衔接不顺、沟通不畅，制约了税收征管效能的发挥。

4、纳税服务水平与质量有待提升，税收信息化程度不高

一方面，纳税服务意识不强，存在重管理、轻服务思想。特别是对纳税服务在提高税法遵从度、构建和谐征纳关系上的重要性认识不到位。服务体制机制不健全，工作缺乏系统性、预见性与整体性;纳税服务制度和组织保障体系有待健全，专业化服务水平低，服务措施针对性、实效性不强。另一方面，征纳双方信息不对称。如税收信息化建设发展缓慢，不能有效利用现代信息技术进行税源监控;税收信息化发展不均衡，国、地税之间，东中西部之间差异较大;税收业务与信息化发展水平不相适应，未能按税收现代化要求改进、升级税收业务流程［7］。

5、部分税收从业人员能力与素质低下，与税收现代化要求不适应

税收现代化的核心是人的现代化，表现为人的知识化、信息化、时代化。然而对照建设学习型、服务型、创新型现代税收机关的要求，税收队伍建设明显存在着薄弱环节，相当一部分税收从业人员素质与能力不能适应现代化需要。尤其经济发展进入新常态、民主政治递进新生态，不少税收人员自甘平庸，在岗位不在状态、为着不出事宁愿不干事。同时受制于领军人才、专业人才、复合型人才的缺乏，导致税收整体调控能力不足、质量不高。此外，资金投入不足也影响到高素质税收人员的后续培养与持续提升。应该看到，税收现代化要求现有税收从业人员更新知识结构、掌握信息技术、把握行业趋势，而这些都离不开一定的物资作基础。而基于不同岗位与工种，适时提高一线、技术等特殊岗位人员的物质待遇，充分激发其工作热情与创新创业精神也显得必要与迫切。

四、以构建现代税收体系为着力点促进税收现代化

1、建立健全现代税收制度体系，为税收现代化提供制度保障

首先，全面深化税制改革。如大胆吸收、参考国外发达国家关于税制改革的先进经验和有效做法，对我国施行的税制改革方案做出进一步的细化、补充与完善，建立健全实施税制改革方案的相关机制，分项分步推进改革等。其次，结合经济发展进入新常态，及时修订、完善、调整相关税收政策。当务之急，是要围绕我国经济发展新常态下的新要求、新格局、新业态、新模式，着重于推动经济转型升级、保护生态环境，以及扩大就业、保障民生等重点行业和领域，积极主动地完善税收政策，力求建立起一整套税收政策快速、准确响应与反馈机制;要结合我国经济社会发展的紧迫需要，找准税制改革与政策完善调整的重点，力所能及地搞好税收政策调查研究，持续不断地增进政策储备。最后，立破并举，注重税制建设质量。既要坚持协商民主，确保制定出来的政策措施经得起时间、实践的考验，又要全面清理现行税收政策文件和管理服务规定，或修改或废止，力争早日形成一套成熟定型的税制体系。

2、建立健全现代税收法治体系，为税收现代化提供法治保障

要按照税收法定原则，加强政策法规管理，规范税收执法行为，公正处理税收争议，完善现代税收法治体系。一是强化依法治税理念，视其为税收工作生命线，把依法治税贯穿于税收工作的全过程与各方面。二是注重依法决策、公正文明执法和严格有效监督之间的有机结合与联动。如通过进一步建立健全重大税收执法事项的集体审议制度，坚定不移地推进依法民主科学决策;通过建立健全税收案件审理的责任追究、责任倒查制度，加大依法治税力度。要进一步理顺、规范税收行政执法的自由裁量权，在不断优化、规范税收执法程序的基础上，积极探索建立税收执法的内部风险防范与控制机制。要定期、不定期地组织开展税收执法大检查，以严格规范文明执法为价值标准，确保及时有力地纠正执法偏差。三是依法依规调处涉税矛盾纠纷，把协调税收执法与税收司法作为促进税收公平正义的重要防线。譬如积极探索、构建涉及到税收争议的相关预防、调处运行机制，切实发挥行政诉讼、行政复议的主渠道作用;不断创新、优化税收执法的方式与手段，广泛倡导运用平等协商、对话谈判、理性调解等柔性方式解决好矛盾纠纷，力求使纳税人于每一起税收执法案件中感受到公平正义［8］。

3、建立健全现代税收征管体系，为税收现代化提供动力保障

要立足于提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本，着力构建起一套成熟完善的、明确税收征纳双方权利与义务的、强化税收风险管理的、始终立足于重点税源管理的现代化税收征管体系。具体内容包括:确立纳税人自我评定制度，明晰纳税人举证权利和责任;深化风险管理，尽可能优化、整合相关征管资源配置，切实纠正以往过于机械、呆板、单一的管户式税源管理方式［9］。同时，扎实做好税收风险识别、分类排序与及时应对工作，尽快转变到以税源为导向的专业化、扁平式税收管理格局，全面推行绩效考核与质量管理。在大量调查研究的基础上，建立起人本科学务实的评价考核体系、高效规范严格的税法遵从执行与管理体系。除此之外，还须进一步完善纵向到底、横向到边的税收征管一体化运行流程，与上下贯通、左右衔接，彼此联通的税源管理制度体系，做到在科学分类的基础上，统筹规模、行业与类型，实施分类管理［10］。

4、建立健全现代纳税服务体系，为税收现代化提供人文环境保障

要强化人本理念，以纳税人为中心，以满足纳税人正当需求为导向，以服务品牌塑造为抓手，以促进税收遵从为根本目的，努力打造严格规范高效文明的现代纳税服务体系。建立健全纳税人需求快速反应机制，把纳税人是否满意作为评价税收服务质量的根本标准，把满足纳税人需求、实现纳税人利益最大化，作为优化服务的价值取向与目标追求，力求方便快捷有效地满足广大纳税人在纳税服务、政策咨询、权益保障、税法宣传等方面的多样需求。要强化品牌观念，竭力做到按品牌标准理顺、规范纳税服务行为，促进品牌文化战略与深化纳税服务的有机融合;借助新媒体技术，不断丰富和延伸智能化纳税服务，提高纳税人办税效率;加强与相关部门协作，促进涉税中介机构与组织健康发展，提升纳税服务社会化水平等。

5、建立健全现代税收信息支持体系，为税收现代化提供信息保障

要充分运用信息化技术与手段，创新税收管理方式，使税收信息化成为税收工作新常态。加强应用系统平台建设，依托计算机网络集中处理信息，确保信息数据处理的又快又好。尽快构建涵盖日常行政管理、具体征收征管、信息数据决策系统在内，功能齐全、协调高效、信息共享、安全稳定、保障有力的税收管理信息系统。推进税收行管和征管一体化建设，大力优化整合、持续提升事务、政务、人力资源、财务等日常信息管理系统，努力实现与征管、征纳等业务系统的适时有效对接。同时，顺应办公无纸化、工作流程化、考核人本化、管理高效化要求，实现共创共建、共享共用，不断提高管理科学化水平。日常工作中还应特别注重相关媒体舆论信息的收集，做到积极主动发声，敢于应对舆情，善于凝聚民意，为税收现代化聚集正能量。

6、建立健全现代税收高效廉洁的组织体系，为税收现代化提供人才保障

首先，强化班子建设，优化班子结构与素质，打造学习型、服务型、创新型税务机关。要坚持培养选拔“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的税务干部，与完善管理规章制度相结合，努力做到税官清正、税营清廉、税风清正。其次，实施人才兴税战略，努力培养壮大税收专业化人才队伍。要挖掘盘活存量人才资源，解决人力资源结构性矛盾，加快培养适应税收现代化需要的领军人才、高层次专业人才、复合型人才等各类人才队伍。最后，运用现代人力资源管理理论，构建科学化人力资源管理体制与机制。分层分类建立健全人力资源规划、评价、配置、考核、晋升机制，开发人的潜能，激发人的活力与创造力。

［1］ 周光辉. 推进国家治理现代化的有效途径［J］. 理论探讨，2015，(5):1 －4.

［2］ 马小芳. 国家治理现代化与经济体制改革［N］. 中国经济时报，2014 －06 －30 (07).

［3］ 朱俊福等. 推进纳税服务现代化的思考［J］. 税收经济研究，2014，(5):34 －36.

［4］ 刘 丽. 推进税收现代化的现实意义［N］. 中国税收报，2014 －07 －24 (07).

［5］ 李万甫. 法治是通向税收现代化的必由之路［N］. 中国税收报，2014 －11 －19 (07).

［6］ 陈 龙. 国家治理现代化中的财政改革［J］. 地方财政研究，2014，(6):9 －14.

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［8］ 孟 军. 新常态下如何推进税收现代化［J］. 经济，2014，(12):123 －124.

［9］ 刘成龙. 我国现行税制收入分配效应的实证分析［J］. 财经理论研究，2014，(2):41 －50.

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