非传统安全视角下中国与东盟的警务执法合作机制研究

黄丽娜

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

非传统安全视角下中国与东盟的警务执法合作机制研究

黄丽娜

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

【摘要】中国与东盟大部分国家地缘毗邻，在非传统安全领域，中国与东盟各国之间既存在共同利益又面临共同威胁。中国与东盟在非传统安全领域内的合作已经取得了一定的成果，但从合作的情况来看，现有的合作机制仍然存在一些不足，亟待完善。为此，中国与东盟各国须共同完善在非传统安全领域的警务执法合作机制，以提升中国与东盟各国警察共同应对非传统安全威胁的能力和水平。这一合作机制包括：中国与东盟部长级会议与高官会议机制化；整合中国与东盟域内外事警察体制；强化中国与东盟互派警务联络官工作；开展中国与东盟各国警察国际化培训等。

【关键词】国际警务执法合作；非传统安全威胁；合作机制；国际条约

一、“非传统安全威胁”的界定及非传统安全威胁的政府间国际合作的发展

（一）“非传统安全威胁”的界定

非传统安全，显然是指那些与传统安全有着不同内容和形式的安全问题。众所周知，传统安全问题是与军事、武力直接相联系的，那么，望文生义，非传统安全则是那些与非军事、非武力直接相关的安全问题。比较认同的看法是，非传统安全这个概念的提出主要是在冷战结束以后，由于大规模军事冲突导致的传统安全威胁减退，其他影响安全的问题，即非传统安全的威胁凸显。

目前关于“非传统安全威胁”的内涵，学术界有各种不同的理解，比较有代表性的观点主要有以下几种：（1）非直接由军事武力所引发的、没有明确威胁者的“新”安全威胁，如发展带来的环境恶化、经济危机、能源短缺、饥饿与贫穷威胁等；（2）非直接由国家行为带来的安全威胁，如恐怖主义袭击、跨国犯罪、海盗威胁等；（3）涉及“人的安全”与“社会安全”为主要领域的各种威胁。［1］由此可见，非传统安全是一种广义的安全观。对非传统安全问题，要用非军事武力手段，重点是共同治理。

（二）非传统安全威胁的政府间国际合作的发展

自“非传统安全威胁”的概念出现以来，非传统安全的国际合作大致经历了三个发展阶段：第一个阶段是20世纪60～80年代，国际社会逐渐接受和认可非传统安全概念。20世纪60年代，西方出现了要求突破传统的单纯重视国际关系、军事对抗和政治因素的呼声。20世纪70年代两次石油危机的爆发使人们对安全问题的关注再次超越了对军事领域的关注。进入80年代后，完全以国家安全为中心的安全理论受到了挑战，1980年的《布伦特报告》（BrandtReport）首次提出应该用“非传统的方法”看待安全问题，并提出解决国际安全的重要途径之一是各国能够更多地重视“非传统安全”。第二个阶段是20世纪80～90年代，新安全观的出现推动了非传统安全的国际合作。全球性非传统安全问题的凸显，使得各国的安全利益更多地交织在一起，各国需要转变安全思维，建立新的安全观和安全战略，才能更好地解决上述非传统安全问题。20世纪80年代以来，国际社会出现了各种新的安全观念和理念，如“综合安全”、“合作安全”，以及“共同安全”等，在很大程度上推动了国际社会在非传统安全领域的合作。第三个阶段是从21世纪初至今，非传统安全国际合作进入能力建设新阶段。面对非传统安全威胁不断增强的现实，政策制定者逐渐将应对非传统安全的能力建设问题纳入其政策议程，推动非传统安全国际合作进入了新的阶段。本文所探讨的非传统安全领域的国际警务执法合作，正体现了非传统安全国际合作的第三个阶段的安全理念。

二、当前中国与东盟各国面临的非传统安全挑战

随着中国和平发展方略的推行，周边的传统安全威胁正在逐步降低，而非传统安全问题则日益凸显。中国与东盟国家中大部分国家地缘毗邻，近些年来，中国通过“10+1”与“10+3”会议机制，与东盟各国在政治、经济、文化、教育、卫生等领域的交流与合作进一步加强。当前，中国与东盟各国共同面临非传统安全的严重威胁。中国与东盟《关于非传统安全领域合作联合宣言》提出：中国与东盟严重关注贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等非传统安全问题。当前面临的非传统安全威胁还有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。［2］特别是，随着2011年湄公河“10·5惨案”的发生，湄公河流域的联合安全执法也必将成为中国和东盟各国目前乃至将来的一个共同的非传统安全课题。就当前整体局势来看，这些非传统安全不仅超越了各国的国界范围，更是严重地威胁着中国与东盟各国的和平与发展。因此，有必要采取相应措施，尽可能地消除这些非传统安全问题产生的负面影响。笔者以为，当务之急，就是建立和完善中国与东盟各国之间的全面的警务执法合作机制。之所以选择中国与东盟各国之间的警务执法合作机制的构建作为完善中国与东盟在非传统安全领域合作机制的“突破点”，不仅是因为国际警务执法合作所表现出的及时性和有效性特点，更为重要的是，中国与东盟各国之间加强警务执法合作对于维护中国与东盟非传统安全具有特别重要的意义。

三、警务执法合作对维护中国与东盟非传统安全的重要作用

当今世界是一个全球化的世界。在此背景下，跨国人口拐卖、毒品犯罪、洗钱犯罪、电信诈骗犯罪、非法出境、恐怖活动等早已跨过国境，由国内现象演变为日益严重的国际社会问题。面对这些国际性犯罪，任何一个国家仅凭自身的执法力量，是难以有效地加以预防和控制的。为此，各国之间的警察机关必须展开合作，国际警务执法合作已成为当今国际合作的一个重要组成部分。面对共同的非传统安全威胁，中国与东盟各国加强警务执法合作，其作用主要表现在以下三个方面：

（一）国际警务执法合作有利于解决中国与东盟各国在维护非传统安全方面和涉外刑事管辖冲突

涉外刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，在打击惩治跨国犯罪或国际犯罪中，涉外刑事管辖权是划分一国与他国刑事案件处置权的法律依据。明确涉外刑事管辖权是各国开展国际合作的前提条件。中国与东盟警务执法合作机制的建立，在一定程度上有利于解决中国与东盟各国涉外刑事管辖权的冲突。中国与东盟各国在互惠互利的基础上，签订警务合作条约，一方面可以通过引渡、非法移民的遣返、异地追诉、诉讼转移等方式解决管辖权的冲突问题，另一方面可以通过明确管辖权的范围，对可能发生的管辖权冲突做出预防性规定。这也是目前各国解决属地管辖权和属人管辖权冲突的主要方式。

（二）国际警务执法合作有助于提高中国与东盟各国应对非传统安全威胁的国际执法水平

21世纪以来，随着犯罪活动的国际化，国际警务执法合作无论是在合作范围，合作模式，还是合作方式上都有了突破；合作领域逐步扩展，各国警察的域外侦查能力大大增强，双边的、亚区域的、区域性的、国际性的等多种警务合作平行发展。此外，在合作程序上，合作程序简易，耗时短，无须经过烦琐的审批，且符合维护非传统安全的需要。由于非传统安全危机具有规模大、突发性强等特点，在危机处置的过程中，需要迅速调动大量的人力、物力以进行救援。在面对共同的非传统安全挑战时，中国与东盟各国可以迅速启动警务执法合作机制，快速做出反应，以集结优势警力维护公共安全。而在这个过程中，中国与东盟各国的警察及相关机关的执法能力和水平必将逐步增强。

（三）国际警务执法合作有助于实现中国与东盟各国侦查机关在应对非传统安全方面的优势互补

对于各国警察来说，对付跨国犯罪或国际犯罪的困难不仅在于其活动范围的跨国性。身处异国他乡，对于异国的语言、风俗、宗教、文化、法律等诸多元素的不了解或不熟悉，也会增大打击犯罪的难度。通常警察仅限于对本国的社会制度、经济制度、文化背景及语言、风俗的了解和掌握，而对他国的相关情况则知之甚少。而国际警务执法合作通过各国的携手侦查、联合办案等，可以弥补各国警察处理跨国犯罪案件时在这方面的不足。通过警务执法合作，中国与东盟各国警察在预防、控制和打击犯罪等方面，可以相互学习、相互借鉴，取长补短，从而显著地提高打击和惩治国际犯罪的能力。

总之，中国与东盟各国之间建立警务执法合作，有利于双方提高侦破案件的效率，扩大打击犯罪的空间范围，增强打击犯罪的能力，从而更有效地打击国际犯罪活动。

四、对建立和完善中国与东盟警务执法全面合作机制的思考

（一）中国与东盟警务执法全面合作机制的法律基础

国际警务执法合作是国家涉外刑事管辖的重要内容。从其法律依据来看，国际警务执法合作具有明显的双重性，即在国际警务执法合作中，不仅要严格依照有关国家国内的法律规定，同时还要认真履行国际条约的有关规定。

1.国内法依据。我国国内有关国际警务执法合作的法律规范包括根本法和基本法律等。

（1）根本法。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）对于国际警务执法活动做了三条原则性规定。《宪法》第32条对外国人在中国的法律地位明确规定：“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国法律。中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。”

《宪法》第50条对我国依法保护在国外的公民合法权益做出了原则性规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益……”。

（2）基本法律。基本法律是指全国人大及其常委会制定的，专门适用于处理涉外警务的法律。具体包括：

①刑法。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第6条、第7条、第8条、第9条、第10条、第11条等对我国公安机关及其他司法机关处理涉外案件的管辖权限作出了十分明确的规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第16条、第17条和第20条对处理涉外案件和开展国际刑事司法协助作出了规定。《刑事诉讼法》第17条规定：“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”《中华人民共和国引渡法》（以下简称《引渡法》）共4章55条，全面、系统地规定了中国与其他国家之间进行引渡活动所应当遵循的原则、条件及程序等。

②行政法律。即全国人大及其常委会通过的各种有关涉外警务行政管辖的法律，主要有《中华人民共和国外国人入境出境管理法》等。

2.国际法依据。国际警务执法合作中适用的国际法规范，是指我国参加、签订或承认的与国际警务执法合作有关的国际条约、公约、协定以及国际惯例的总称。中国与东盟建立警务执法合作机制的国际法依据，主要是中国与东盟各国签订的有关警务合作的多边或双边条约。具体包括：东盟与中、日、韩签署的《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》，中国与东盟签署的《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，中国、东盟各国以及联合国禁毒署签订的共同打击非法生产、贩运和使用毒品的《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》等。［3］

（二）中国与东盟警务执法全面合作机制应遵循的原则

中国与东盟的警务执法合作机制，应当在遵守《联合国宪章》以及中国与东盟各国所签订的有关警务合作的多边或双边条约的基础上展开，并同时尊重各国的法律制度。双方的合作应当遵循“主权、互惠、守约”的原则。也就是说，处理国际警务执法合作应当首先依照我国及东盟各国的国内法律规定，以维护各国的主权。同时，中国与东盟各国也应恪守缔结或加入的多边或双边条约的规定。并且，当国内法同所承担的国际条约义务发生冲突时，应当优先适用国际条约的有关规定。

（三）中国与东盟警务执法全面合作机制的构成

1.中国与东盟打击跨国犯罪部长级会议制度化。中国与东盟在非传统安全领域的合作应从双方建立打击跨国犯罪部长级会议或高官会议定期召开开始。会议应每年举行一次，旨在探讨建立符合本地区特点和需要的警务合作机制，制定双方在非传统安全领域内的合作政策及政策的执行措施；扩大执法交流与合作，为促进区域整体执法能力建设提出建议等。此外，会议还应明确各国的具体任务、主管机关及其负责人；保持24小时热线畅通；就情报信息交流、人员交流和培训制定工作计划和合作方式，实现优势互补。中国作为其中最大的发展中国家，应积极参与并推动相关领域的合作，以此建立完善的中国与东盟警务执法合作机制。

2.重视中国与东盟域内外事警察体制的国际化问题。如上文所述，中国与东盟各国所面临的非传统安全挑战主要是各种跨国犯罪。而控制跨国犯罪的有效方式之一，就是加强公安涉外管理，尤其是加强国境口岸的控制工作。针对跨国犯罪跳越国界的特点，把预防控制跨国犯罪的第一道屏障前置到国境口岸，已成为目前各国越来越关注的重要问题。为此，要重视出入境管理体制的国际化问题。由于中国与东盟大部分国家地缘毗邻，可根据高效、统一的原则，规范中国与东盟各国出入境管理机关的警察职能，赋予其统一的侦查权，同时在中国与东盟边境地区，设立一定规格的常设联络机构，由经过专门培训的专职人员组成。

3.进一步强化中国与东盟互派警务联络官工作。根据《维也纳外交关系公约》，警务联络官作为外交官的一种，有其特定的权力与义务。派遣警务联络官的核心目标是实现警务工作联系的方便快捷和执法工作的务实有效。中国与东盟各国之间警务联络官的存在，为我国与东盟各国之间开展长期、深入、稳定的警务执法合作提供了工作机制上的保障。互派警务联络官，为我国与东盟各国之间在共同维护海外公民合法权益，打击非法移民以及协调办理一些在国内外有重大影响的案件时带来了很多的便利。此外，警务联络官所做的大量对外宣传工作，也有助于提升中国警察的国际形象。

4.开展中国与东盟各国的警察国际化培训。在不久的将来，可以考虑在中国或东盟某国创办国际警察培训学院，专门培训中国和东盟各国的刑事侦查人员。学院集中研究本区域有组织犯罪集团的活动特点，设置侦捕擒拿刑事犯罪分子的技术课，交流各自国家查缉黑社会成员、毒品走私犯罪分子的经验，研讨本区域的洗钱犯罪等。所有中国、东盟国家的执法警察都可以在该学院轮训，并以此促进中国与东盟打击有组织国际犯罪协作网络的形成。同时，可在共同培训的基础上，在尊重中国与东盟各国法律的前提下，开展中国和东盟各国间警务技术与装备的交流与共同研发，以实现中国与东盟各国警用资源的最优化利用。

【参考文献】

［1］余潇枫.中国非传统安全研究报告（2011—2012）［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：15-16.

［2］姚川.非传统安全视野下中国与东盟警务合作机制研究［J］.东南亚纵横，2008（2）：60.

［3］姚川.非传统安全视野下中国与东盟警务合作机制研究［J］.东南亚纵横，2008（2）：62.

【中图分类号】D926

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0124―04

收稿日期：2015-08-10责任编校：谭明华

【基金项目】湖北警官学院2014年度科研项目“非传统安全视角下的中国与东盟警务合作机制研究”（项目编号：2014GZ025）的研究成果。