公安派出所消防工作历史沿革及启示

赵步逵

（天津公安警官职业学院 治安系，天津300382）

公安派出所消防工作历史沿革及启示

赵步逵

（天津公安警官职业学院 治安系，天津300382）

【摘要】自西汉以来消防工作就是治安机构的职责。近代消防警察创立之初就是国家治安行政力量的重要组成部分。新中国成立以后的派出所消防工作可分为五个发展阶段：初创阶段（1949年—1965年）、停滞阶段（1966年—977年）、恢复发展阶段（1978年—1997年）、规范发展阶段（1998年—2007年）、有法可依新时期（2008年至今）。当代派出所是第三级消防监督管理工作的主体，派出所消防工作又是公安工作中双重体制管理的一项工作，研究派出所消防工作的历史发展对当前改革创新消防监督工作有启示意义。

【关键词】治安管理；消防监督；派出所消防工作；历史沿革

近年来，随着国家经济发展和城乡一体化建设的逐步加快，城乡社区消防安全形势日趋严峻。派出所是第三级消防监督管理工作的主体。2011年—2013年，全国派出所列管单位（场所）平均火灾发生的起数和死亡人数分别占全国火灾的 92.6%和92.5%。①依据《中国消防年鉴》公布数据：2011年全国发生火灾125417起，死亡1108人，派出所列管单位（场所）发生火灾115991起，死亡1011人；2012年全国发生火灾152157起，死亡1028人，派出所列管单位（场所）发生火灾139106起，死亡947人；2013年全国发生火灾388821起，死亡2113人，派出所列管单位（场所）发生火灾364915起，死亡1989人。2015年初，国务院下发了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，明确提出要深化消防监督管理制度改革。派出所消防工作作为公安工作中受双重体制（现役制和职业制）领导的一项工作，当前面临着法律法规不完善、专业警力不足、职能机构指导缺位等诸多问题。通过对派出所消防工作历史沿革的梳理，可以全面了解派出所消防工作的发展情况，分析派出所消防工作的变化规律，为改革创新消防监督管理工作提供参考。

一、新中国成立以前的消防管理工作

我国古代，自西汉以后消防工作就是治安机构的职责。从汉代防御和处理水火盗贼等非常事件的“执金吾”，到宋代担负防盗和防火任务的“军巡铺”，再到明代管理火禁事宜的城市治安管理部门“五城兵马指挥司”，各个朝代负责治安的官吏都负有同火灾作斗争的工作职责。［1］

近代，我国消防警察从无到有逐步建立发展。清朝光绪二十八年（1902年）七月，清政府将“绿营”等部分清军和保甲局改编为巡警。同年，第一支消防警察队在天津成立。光绪三十年（1904年），清政府成立巡警部，其中警政司下设“消防队总理”。［2］光绪三十五年（1909年）清政府在京师内外城巡警总厅的分厅各区署下设派出所，派出所从建立之初就是警察机关最基层的管理机构。②截止1910年京师内外城共有367个派出所，其中当年新建马路派出所59个，木板派出所200个。派出所最初的功能只是守望和休息的场所。

北洋政府（1912—1928年）和国民党（1928—1949年）统治时期，消防警察延续了晚清时期的警制，归当地警察厅、局（有的称公安局）管辖。1914年8月29日北洋政府公布了《京师警察厅官制》，规定京师警察总监兼管京师内外警察、卫生、消防等事项。1929年国民党政府内务部在《扩充消防组织大纲》中规定，各市县应设置消防组防范水火灾害，消防组的管辖归该市县公安局。同一时期，在中国共产党领导的革命根据地和解放区，人民公安机关以民兵为主要成员组建了义务消防队，队长和组长由公安局和派出所负责人兼任。［3］

综上所述，新中国成立以前，我国火灾的防控工作始终由治安机构担负。近代消防警察创立之初就是国家治安行政力量的重要组成部分。这种治安和消防一体化的消防管理机制对我国消防工作的发展有着深远影响。

二、新中国成立以后的派出所消防工作

（一）初创阶段（1949年—1965年）

新中国成立初期，我国从新民主主义向社会主义过渡，国民经济逐步恢复发展。在此阶段，公安工作从维护社会政治稳定逐渐转向以户口管理为中心，派出所在党政双重领导下“以条为主”展开工作，①1962年11月公安部《公安派出所工作细则》（试行草案）规定：派出所实行上级公安机关和同级党委双重领导，以上级公安机关领导为主的体制。派出所消防工作机制逐步完善。

1.消防工作蕴含于治安工作之中

1949年4月9日，中央军委公安部改名为中央人民政府公安部，消防工作由公安部治安行政局负责管理。②中央人民政府委员会第三次会议决定将中央军委公安部改名为中央人民政府公安部，全部消防工作由公安部治安行政局负责管理。1951年12月，治安行政局一处设消防科（六科），1953年5月，治安行政局设消防处（六处）。1955年11月10日，公安部增设消防局（十七局），后改为七局，统管全国消防工作。③1958年12月，公安部机关调整，消防局改称第七局。在此期间，1950年7月至8月公安部首次召开全国治安行政工作会议，罗瑞卿部长首次提出了“防火为主，消火为辅”的消防工作方针。1953年9月，公安部第二次全国民警治安工作会议决议明确了消防工作要贯彻“以防为主，以消为辅”的方针。

2.初步确立消防工作三级管理模式

1957年9月11日，国务院发出新中国第一个消防工作指导性文件《国务院关于加强消防工作的指示》，要求各地建立健全各级公安机关消防监督机构。同年11月29日，国务院颁布了第一部全国性消防法规《消防监督条例》，确立了公安机关在消防监督工作中的主体地位。④《消防监督条例》第七条规定：在城市，根据防火和灭火的需要，由市人民委员会负责建立专职消防组织，列入公安机关编制，所需消防经费由市人民委员会预算开支。1963年9月17日，第二次全国消防工作会议修订了《关于城市消防管理工作规定》，提出了城市公安局、公安分局和派出所三级消防管理工作模式，初步形成了我国消防监督管理的纵向管理体系，并沿用至今。

3.明确了派出所消防工作职责

解放初期，派出所作为市、县公安局管理治安工作的派出机关主要以恢复社会秩序为中心。1953年9月，公安部第二次全国民警治安工作会议明确提出了加强重点单位和地区的消防安全管理的要求。⑤公安部联合其他部委下发文件规定：要求加强对石油、工矿、企业、基建工地、物资仓库等重点行业及重点场所消防安全管理的领导，强化消防组织建设，开展防火检查，预先布置防范，严防火灾发生。1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议审议通过的《公安派出所组织条例》明确规定了派出所十项职权，职权中并没有涉及消防和预防治安灾害事故。随着社会治安秩序逐步好转，60年代初期，派出所逐渐转为以户口管理为中心。1962 年11月公安部颁布《公安派出所工作细则》（试行草案）对派出所工作职责进行了重新规定，明确规定派出所应当做好辖区治安灾害预防工作。⑥1962年11月公安部颁布《公安派出所工作细则》（试行草案）规定了公安派出所十项职责，其中第八项：预防治安灾害事故。

（二）停滞阶段（1966年—1977年）

文革前期，公安机关实行军事管制，各项工作受到严重挫折。70年代初，随着全国火灾形势日趋严峻，消防工作得到恢复并开展了多次消防检查运动。

1966年下半年，各级公安消防组织被撤销，与消防工作有关的条例和指示不再执行。1968年3月，消防局被撤销，业务工作归公安部治保组负责，下设消防处。⑦1972年10月20日恢复消防组。1975年1月，公安部核心小组决定撤销消防组，业务合并到治保组，设立消防处（三处）。1969年3月25日，消防民警由各省军区、军分区或警备区代管。⑧1969年3月25日中共中央、中央文革、国务院、中央军委批准公安部《关于征集消防民警问题的报告》。1973年12月1日，消防队伍恢复由公安机关领导。在此期间，全国火灾形势日趋严峻，⑨据统计，1970年火灾不到4万起，1971年7.5万起，死伤从7800到1.6万人，直接损失0.9亿上升至3亿多元。消防工作逐渐得到重视，中央和公安部相继多次发出加强防火检查的通知。⑩1970年12月1日，中共中央发出了《关于加强安全生产的通知》；1971年9月20日，公安部发出《关于加强同治安灾害事故做斗争的通知》；1972年3月27日，公安部发出《关于参照执行消防规章条例的通知》；6月19日，公安部发出《关于切实加强重点部位的防火工作坚决制止连续发生重大火灾的通知》；1973年11月10日，公安部发出《关于发动和依靠群众做好今冬明春防火工作的通知》。

（三）恢复发展阶段（1978年—1997年）

十一届三中全会以后，国家工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，社会形态发生了深刻变化。①据统计，1984年全国火灾直接财产损失1.6亿元，1994年增加到12.4亿元。在此阶段，公安工作以打击违法犯罪活动为重心，公安机关消防机构转为现役体制，派出所消防工作成为双重体制管理的工作。

1.公安机关消防机构转为现役体制

1978年6月，公安部恢复消防局。1982年6月19日，中央决定组建武装警察部队，将公安消防民警纳入武警序列，人员编制转为武警现役编制。②1982年6月19日，中央批准公安部党组《关于人民武装警察管理体制问题的请示报告》（中发［1982］30号文件）。公安机关就此拥有了职业制和现役制两种体制的消防监督管理队伍。派出所消防工作也成为公安工作中受双重体制管理的工作。③1982年6月19日，中央批准公安部党组《关于人民武装警察管理体制问题的请示报告》（中发［1982］30号文件）。

2.派出所消防工作职责不明

公安工作在此期间重打击、轻防范。派出所工作以治安管理为中心，以户口管理为基础④1989年公安部转发了《关于解决城市公安派出所工作改革中几个问题的意见》，明确提出"以治安管理为中心，以户口管理为基础"作为派出所的工作方针。，实行属地原则“以块为主”，⑤1988年1月公安部《关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见》（［88］公发2号文件）派出所要按属地原则，以块为主，切实担负起区内的治安管理任务。基层基础工作被削弱。［4］1984 年5月11日，国务院颁布了《中华人民共和国消防条例》，明确要求各级消防监督机构的消防监督员要对分管地区内的单位和居民住宅实行消防监督检查，⑥《中华人民共和国消防条例》第二十六条规定：各级消防监督机构依照本条例和政府有关规定，对各部门、各单位和居民住宅的消防工作进行监督检查。但没有明确派出所的消防工作职权。90年代中期，社会秩序趋于稳定，1997年4月公安部召开全国派出所工作会议（即“苏州会议”），明确提出派出所工作要淡化打击职能，转变为以治安防范和管理为重心，⑦1997年4月公安部召开的全国公安派出所工作会议（即"苏州会议"），明确提出了"把管理和防范作为派出所的主要任务，努力建设发案少、秩序好、群众满意的派出所"。但对派出所消防工作没有作出明确规定。

（四）规范发展阶段（1998年—2007年）

进入新世纪，公安机关部门和警种越来越多，为了规范公安工作的发展建设，全国召开了第二十次公安工作会议。⑧2003年11月20日，第二十次全国公安会议在北京召开，下发了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》。派出所进入规范化发展新阶段，派出所消防工作被明确为协助性预防工作，各级消防法律法规强化了派出所的消防工作职权。［5］

1.明确派出所消防工作职责

2002年6月公安部再次召开全国派出所工作会议（即“杭州会议”），明确将派出所工作职责划分为直接承担的工作和协助业务部门开展的工作，消防工作被确定为协助预防性工作。⑨《公安部关于改革和加强公安派出所工作的决定》（公发［2002］6号）规定派出所九项职责，其中第四项：配合有关部门预防火灾、爆炸、中毒等治安灾害事故。2007年5月公安部制定了《公安派出所正规化建设规范》，对派出所工作职责进行了规范和完善，再次确认了派出所应参与火灾等治安灾害事故的预防工作。⑩《公安派出所正规化建设规范》派出所主要职责第八项：参与火灾、交通、爆炸、中毒等治安灾害事故的预防工作。至此，消防工作在派出所工作职责体系中的地位得到了确立。

2.派出所消防法制工作逐步完善

1998年4月29日全国人大审议通过了我国第一部消防法《中华人民共和国消防法》，这部消防法中并没有涉及派出所消防工作。同年，公安部出台《消防监督检查规定》（公安部令第36号），规定了派出所监督检查的范围，⑪《消防监督检查规定》（公安部令第36号）第三条规定：公安派出所应当对居民住宅区的管理单位、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查。要求派出所消防监督检查工作中的各类法律文书应当以主管公安机关消防机构名义作出。⑫《消防监督检查规定》（公安部令第36号）第二十五条规定：公安派出所履行消防监督检查职责时，依照本规定发出的各类消防监督检查法律文书和公安行政处罚决定书，应当以主管公安机关消防机构的名义做出。2004年修订的《消防监督检查规定》（公安部令第73号）取消了派出所消防监督检查要以消防机构名义作出的要求，规定派出所消防监督检查工作可由各地方公安机关参照规定自行作出，⑬《消防监督检查规定》（公安部令第73号）第三十七条规定：公安派出所实施消防监督检查的范围、程序、行政处罚的权限以及法律文书等，由省、自治区、直辖市公安机关参照本规定做出规定。各省市（自治区）派出所消防工作也开始了多样化发展。

（五）有法可依新时期（2008年至今）

2008年10月28日，新修订的《消防法》第一次在法律上明确规定了派出所消防工作职责，授权派出所消防监督检查和消防宣传教育工作主体资格。2009年4月29日公安部颁布了新修订的《消防监督检查规定》（公安部令第107号，后修订为公安部令第120号）第一次以章节（第四章）的形式明确规定了派出所消防监督检查的范围、程序、内容和要求。截至2014年底，全国31个省市（自治区）依照新《消防法》全部修订、颁布了地方性消防法规，并出台了各省市（自治区）公安派出所消防工作管理规定。至此，我国各级消防法律、法规、规章和规范性文件都深入细化了派出所消防工作的职权规定。

通过对新中国成立以后派出所消防工作历史的梳理可以发现，派出所消防工作随着我国不同时期社会的发展变化呈现出了波浪式前进的特点。①将新中国成立以后派出所消防工作划分为五个阶段，其中第一阶段为上升阶段，第二阶段为下降阶段，第三阶段为恢复阶段，第四、五阶段为上升阶段。当前我国公安机关在派出所规范化建设中，将派出所消防工作定义为一项协助性工作。至此，尽管对派出所消防工作职能的认识，还存在公安职业制和消防现役制的差异，但毕竟纳入了法治化的规范轨道。

三、启示

纵观我国派出所消防工作发展历程，可以发现派出所消防工作历史的延续性，把握派出所消防工作发展趋势。首先，派出所作为公安工作的根基，是维护社会基层公共安全的根本性力量，派出所的基础性和先导性工作地位决定了派出所依旧是基层消防工作最适合的监督管理主体。其次，我国消防工作从开创之初就是治安工作的组成部分，消防工作的公共安全属性，决定了未来很长一段时间内消防工作（防火监督工作）都不应脱离公安工作的大环境。最后，消防工作的社会属性决定了当前深化消防监督管理制度改革工作必须要以十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为纲，将消防“管理”转为“治理”，改革职能方式，创新工作方法，形成科学有效的消防监督治理体系。

【参考文献】

［1］孟正夫.中国消防简史［M］.北京：群众出版社，1984.

［2］马玉河.中日消防管理比较研究［M］.天津：津科学技术出版社，2010.

［3］杨永年.警察与消防组织间合作之研究［J］.复旦公共行政评论，2009.

［4］李哲宇.我国公安派出所的发展与改革［J］.公安研究，2007（11）.

［5］鲍遂献.杭州会议与公安派出所改革［J］.江西公安专科学校学报，2002（6）.

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391（2015）10―0049―04

收稿日期：2015-08-21责任编校：谭明华