从观念到程序——浅议我国政党协商与依法治国的关系

王江燕

（中央社会主义学院，北京 海淀 100081）

从观念到程序
——浅议我国政党协商与依法治国的关系

王江燕

（中央社会主义学院，北京 海淀 100081）

我国的政党协商从一种统战观念到不断发展完善的制度体系，本身就是依法治国方略不断推进和具体化的一个充分表现。在中国的政治语境和政治生态下，政党协商需要在依法治国原则的不断推动下，促进党际关系的进一步民主化，从程序上不断实现党际协商的功能发挥。

政党协商；依法治国；观念；程序

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及今年初中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）可以看作是新一届中央领导集体在法治与民主发展上的新思维。《意见》强调了政党协商在我国协商民主中的基础地位和治理功能，为我们研究我国政党制度提供了新的视角和方向。

我国的政党协商从一种统战观念到不断发展完善的制度体系，这本身就是依法治国方略不断推进和具体化的一个充分表现。在中国的政治语境和政治生态下，政党协商要在依法治国原则的不断推动下，升华既有的统一战线话语体系，促进我国党际关系的不断民主化，在法治框架下致力于规则、程序的发展完善，不断促进政党协商功能的发挥。

一、依法治国与我国的政党

首先我们需要明确的一个立论前提是，当我们说“法治”或者“依法治国”时，我们究竟是说的什么“法”?当我们说“政党”时，又说的是什么“党”?这是客观认识我国政党与法治关系的一个重要思想基础。

在法治与政党问题上，或者在法治与民主问题上，我们最常见的两种倾向有两种:一种是用中国特色社会主义话语体系去自弹自唱、抽象解释和论证我国人民当家作主和共产党领导的必然性、优越性，还要与西方发达国家去一较高下，包括在我国的政党制度理论领域；另一种则是片面地从专业理论和经验出发，将“法治”等同于“法律”，将“民主”等同于“选举”，从这一角度出发，全面否认中国的民主和法治，进而从法理上质疑中国共产党执政的合法性，执着于追问“党大还是法大”，这种倾向在法学界可能表现得更为突出。

毋庸置疑的是，作为后发现代化国家，我们关于现代化的一切知识、观念体系都来源于西方发达国家，连“民主”、“政党”这些基本的概念也深受西方影响，因此，西方的政治实践模式很容易成为一种“标准”，按照这种标准来看“法治”和“民主”，无疑就是三权分立、宪法司法、司法审查那一套。而按照这种标准来看“政党”，政党制度就等同于多党制——按照马克斯·韦伯、阿尔蒙德、萨托利等人的经典理论，没有竞争性轮替的组织就不能叫做党，这是西方政党理论的主流。按照这些理论，中国当然是没有法治，也没有政党。可是我们却习惯于用这些理念去对照中国的民主法治和中国的政党，自然就走进了一个无法走出的“囚徒困境”，所以，这种理论永远也解释不了中国的稳定转型和治国能力。我们需要反省在多年的理论研究中实践理性的缺乏，同时还有在概念、逻辑研究上的混淆和混乱。

事实上，无论在西方还是中国，“法”的含义都具有不同的层阶。在西方法文化传统中，人们凭借自然法概念将“法”与“法律”明确地区分开来。广义的“法”是人类存在和发展都需要的秩序、社会规范和行为规则，代表人类社会的基本正义规则，而狭义的“法”即法律（立法机关颁布的规则）。从中外历史发展看，“基本正义规则是一个动态的、相对的概念……法治的精神要求我们建立一个渐进的、累积的找法过程和一套符合基本正义规则的、透明的、理性的、相对稳定的实证法律体系”［1］。法治是相对于人治的，它并不只意味着单纯的法律存在，并非法律、法规的简单累积，而是有着特定价值追求的社会组织模式。

因此，离开了中国特色社会主义事业的总体布局，离开了中国的民主政治，离开了国家治理现代化，去谈论法治，会存在许多的局限性。［2］甚至陷入理论和实践中的死胡同。比如片面强调部分党委领导体制中的弊端，把党的领导与法治看成是二元对立，此消彼长，认为讲依法治国就是要解决执政党的合法性问题，解决司法独立和宪法司法化的问题，这种思维无疑不利于任何问题的有效解决，我们更不应该成为这样的观念囚徒。

中国的政党政治生态是独特的，有学者提出中国的政党政治是一个“超政党体制”:“从政党体制来看，中国共产党虽然名字叫党，但与西方“党”的内涵完全不同……超政党体制不是指党员人数规模的超级政党，也不是政党具有超级特权，而是指该政党能超越各种利益集团各种单一而相对独立的利益诉求，能代表国家整体的根本利益，基于与各民主党派与各利益集团的民主协商，对各利益集团的利益诉求进行有效统合引导，形成全社会包容性共识，最终聚焦于国家统一有效的战略治理。”［3］在中国，执政党的功能主要是治国而不是选举。中国共产党的领导地位是全方位的，它不是某个特殊利益阶层的代表，而是中国整个国家的关键所系，没有任何政治力量可以取代，因此，中国共产党在现代中国的执政地位不容置疑和挑战，中国的法治进程要由执政党来推动和主导，这是一个理性共识。但党的执政方式需要不断与时俱进，法治进程同样包括执政党的依法执政。提出“党大还是法大”，要解决的其实是“权大还是法大”，党委、党委领导个人的权力不等于“党”，这是需要区分的概念，也是阻碍法治成功的关键所在。当前，我国的社会主义法律体系已经初步形成、法治政府建设已经步入正轨、法治社会建设也在有条不紊地推进，当前依法治国必须关注政党权力建设的法治化。

二、政党协商发展历程与法治

政党协商的发展与法治化程序高度相关，人治使多党合作停滞，而法治使政党协商活跃。展望未来，如果仅仅把中国的政党关系局限在统一战线的既有观念中，那么，中国政党协商与法律是无关的，仅仅是统战调节的范畴。把中国政党间的协商、监督放到更为宏观的民主领域，才能推进政党法治的不断发展。

如何进一步推进我国政党的法治化?实质的问题就是如何“治权”、“限权”，如何以政党关系的民主化促进法治化。从权力运行上讲，党委决策居于中国决策制度链条的顶端，对国家政治生活、市场经济运转、民间社会生活影响巨大。可以说，没有党委决策制度的民主化，很难实现我国政治运作的法治化。政党的法治化要求要对党委决策进行规范。而我国的政党制度、政党协商恰恰可以在这一环节发挥这一作用，其典型表现就是日益成熟和定型的政党“协商在决策之前和决策执行过程中”这一程序性规定。2005年中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，2006年初，中共中央又颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，两个《意见》都更为明确地提出了把政治协商纳入决策程序。近些年来，政治协商在党和国家决策中的地位和作用得到了不断提高，并最终被明确地纳入决策程序。这些规定表面上是在完善决策程序，从而使政治协商在决策中发挥更大的作用，但在实践中，它必然将逐渐改变整个国家的政治过程，更加注重政党之间的互相协作、监督，使政党制度的运行逐渐地嵌入到国家的政治过程之中，进而融入国家制度体系运行之中。

尽管我国政党的协商交往方式在宪法中只是象征性地简单表述，并没有将政策性的程序规定上升到法律条文，但却是政党法治化稳步发展的必经通途和合理路径。长期以来，由于民主党派的特殊性及经济社会发展的局限性，党外精英一直以来被认为仅仅是“统战对象”和需要争取改造的“异己分子”，民主党派的政党主体和民主功能被压抑和虚化，自身发展也严重受挫。在统一战线的视野内，民主党派一直是党的政策的调整对象，在这一领域内，法治化自然是多余甚至“有害”的。只有在民主党派真正成为中国特色社会主义参政党，切实地融入到国家政治生活的各个层面，成为政治决策和民主监督的必经环节，政党能力和民主意识得到实质性提升时，才能不断促进政党协商的程序化并推进进一步的法治化。

三、推进政党协商的法治化

在政党建设上，前苏联以及一些发展中国家已经为我们提供了许多有益的借鉴，中国避免重蹈其他国家政治转型失败的覆辙具有重大意义。前苏联通过修改宪法实行选举导致亡党亡国，一些第三世界落后国家在多党制、选举民主方面流进，最终更加混乱落后，这方面的教训是深刻的。中国的崛起一个很重要的因素就是坚持走自己的道路，发展成就让中国更有政治自信和道路自信，在政治发展中中国不会实行西方的自由民主制度，让公开的冲突和短视的政策阻碍经济发展。中国坚持共产党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是当前中国发展必须坚持的共识。在这一共识下，以法治化推动我国政党协商的发展是中国共产党依法、科学、民主执政的重要环节。

从民主程序来讲，选举民主侧重赋权，即决定谁来治理；而协商民主侧重用权，即决定治理什么，如何治理。对人民而言，选举什么人治理国家固然重要，但治理什么、如何治理更为重要。正是看到无数国家混乱无序的选举投票带来混乱，我们国家充分重视起协商民主的作用，当前协商民主正在各个层面铺开，这其中政党协商无疑具有基础性的价值示范功能。政党协商侧重于从政治纲领层面对国家和地方发展道路、方向和规划进行党际对话，无疑在民主政治决策中处于核心功能。政党协商是政治结构和政党结构在公共权力领域的具体表现和缩影，通过依附不同组织渗透和嵌入公共政策系统［4］。在政治民主过程中，政党协商是从决策、管理环节切入政治过程的民主程序设置，围绕民主与民生、分歧与共识、利益冲突与社会团结的发展性问题，促进公共权力运行的公开透明和公共决策的合作理性。从这一过程来说，政党协商与法治政府、权力透明建设一样，是需要法治保障的一个重要议题。当然，在这一领域的法治应当对应于一种软硬并举的混合法治理模式，以便能够最大限度地整合国家强制与社会自治两种机制，发挥硬法与软法两种制度安排的潜力，调动公与私两个方面的积极性和能动性，全方位实现公共性强弱不等的多样化法治化目标。［5］

首先，要进一步强化宪法及其他法律条文对政党协商相关原则的硬性规定。我们现在还没有必要去制定专门的《政党法》，但在宪法和有关法律中，有必要对政党制度的构成、合作方式及原则有一个稳定的表述。人民政协作为协商民主的主渠道，作为一个机构体系完整的国家机关，有必要在宪法和法律中有更为详细的职能规定，政党协商的相关法规性意见可以从人民政协做起，可以参照人民代表大会的相关法律规定来促进政协的进一步法治化。对全国及地方各级人民政协的组织机构设置、委员产生的程序、人数、任期等作出明确规定，使政协的产生与组成有法可依，保障协商主体的合法性。在协商的程序上，要进一步通过立法规定政治协商的内容、形式、程序、结果、效用、法律责任及保障措施等，从法律的层面确保政党协商协商职能纳入执政党的决策过程。

其次，不断促进政党协商的持续程序化。很显然，我国的政党协商和政党关系目前还必须依靠执政党的政策保障，这是由我国参政党发展所处的历史阶段、发展规模、履职状况所决定的。当前的参政党在自身建设上都还有许多问题，如党员发展问题、组织活动问题、履职方式问题、领导体制问题等，参政党的成熟程度也决定了我国政党的法治化水平程度。因此，也需要在现行政策、条例的基础上，不断总结经验，创新形式，开拓政党协商的新领域和新形式，让政党协商成长为更具活力和生命力的民主决策、政治监督形式，成为中国政治发展无法代替的力量，最终成长为自然的法治之树。

［1]李波.对中国宪政与法治建设的思考战略与管理［J]. 2002，（6）.

［2]俞可平.依法治国的九大政治学意蕴［J].探索与争鸣，2015，（2）.

［3]汪波.西方政党政治与超政党体制：比较与竞争——兼论中国政党制度生命力［J].社会主义研究，2014，（6）.

［4]丁长艳.中国党际协商的政治过程分析——公共政策的视角［J].中共天津市委党校学报，2012，（1）.

［5]罗豪才.我的软法观［N].北京日报，2009-11-16.

（责任编辑：刘亮红）

D613

A

1009-2293（2015）05-0012-03

王江燕，中央社会主义学院统战理论教研部副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.05.003