协商民主若干相关概念辨析

杨君武

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

协商民主若干相关概念辨析

杨君武

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

协商民主近年来成为了一个热点论题。关于协商民主及其他相关概念，中国学术界和政治界存在着一些模糊甚或含混的观念。厘清与协商民主有关的若干概念如票决民主、协商领域、协商主体、协商平台、协商方式、政治协商等的内涵与外延及其相互关系，是协商民主理论创新和实践创新的必要前提。

协商民主；票决民主；协商领域；协商主体；协商方式；政治协商

协商民主近年来成为了一个热点论题。关于协商民主及其他相关概念，中国学术界和政治界存在着一些模糊甚或含混的观念。厘清与协商民主有关的若干概念的内涵与外延及其相互关系，是协商民主理论创新和实践创新的必要前提。

一、民主协商、协商民主、票决民主、选举民主

在当前中国流行的关于协商民主的两种最大误解是:（1）有协商即有民主；（2）协商民主与选举民主相对。

协商（consu1tation）意指两个（含）以上的个人或组织为达成协议或共同决定而开展商谈。民主（democracy）的语义比较复杂。但是不管人们如何理解民主，都不能罔顾下述核心观念:民主要求三个（含）以上的个人或组织在平等和自主地表达意愿的基础上遵循少数服从多数的原则做出有普遍约束力的共同决定。

协商与民主的关系在逻辑上是交叉关系，而非同一关系。协商有民主的与不民主的之分，并非一切协商都是民主性的。

民主协商（democratic consu1tation）是符合基本民主规则的协商。它要求参与协商的各方法律地位平等，各方意志自由不受控制和干扰，各方充分共享相关信息，协商过程遵循各方认可的程序和规则、协商时间允许各方畅言尽意，不同的乃至对立的意见能够展开辩论，各种合理意见都得到充分尊重和适当采纳，等等。而不民主的协商则违背上述要求中的一个、一些或全部。顺便指出，在当代中国政治话语中，民主协商被狭隘地理解为执政的共产党与参政的各民主党派及准政治组织之间在政协机构开展的协商，这种理解既没有语义学依据，也缺乏政治学依据。

民主可以通过协商实现，也可以通过投票和其他方式实现。同为民主的实现方式，协商不如投票那样易操作，因此也不如投票那样受重视。但是，无论在古希腊民主制城邦和古罗马共和国还是在近现代西方民主国家，协商在民主政治中都起着重要作用。在这些国家，就重大决策进行投票之前，往往经历了多种不同范围、层次和形式的协商，其中有民主的协商，也有不民主的协商（如在古希腊罗马时期和近代不同等级或阶层之间）。

尽管协商对于民主既非充分条件，亦非必要条件，但是，对于好民主来说，协商还是有其必要性的——有好民主当然也就有坏民主，坏民主包括但不限于虚假多数（fa1se majority）的民主和多数暴政（tyranny of majority）的民主，例如柏拉图和亚里士多德指斥过的古希腊时期某些城邦的暴民制、法兰西第一共和国初期的雅各宾派恐怖专政、苏联和现代中国一度出现过的民粹主义政治运动。一般情况下，真正的民主作为一种决断方式或多或少要先行采用协商方法。若一项民主决定最终是通过协商而非投票做出的，那么这样的民主就是协商民主（consu1ting democracy）。

必须强调，把de1iberatede mocrac译为“协商民主”，是一种误译。该术语应译为“审慎民主”或“慎议民主”，主要意指民主制度、规则、程序的设计和实施要更加审慎、更加合理，民主决策要兼容共识规则与多数原则，并且共识规则优先于多数原则（即先通过平等的协商寻求共识，实在不能达成共识时再通过少数服从多数的投票来做出决定），以避免虚假多数和多数暴政。审慎民主有精英型与大众型之分，精英型审慎民主是对近代以来的代议制民主的一种当代改进，大众型审慎民主是在吸纳代议制民主的某些优点之基础上对史前和远古时期的直接民主的一种当代复归，是民主模式的否定之否定。审慎民主与当代中国语境中的协商民主尽管有相似之处，但根本不是同一个概念。审慎民主可以出现在协商中，也可以出现在投票和其他民主实现方式中。

协商民主是相对于票决民主（voting democracy）而言的，不是相对于选举民主（e1ecting democracy）而言的。选举民主意指遵循民主规则选择行使公共权力的机构和/或个人，它可以通过投票来实现，也可以通过协商来实现。通过投票来实现的选举民主，可称为票决式选举民主，而通过协商来实现的选举民主，可称为协商式选举民主。传说中三皇五帝时代的禅让制也许可归入协商式选举民主。

协商民主不如票决民主那么简便和高效，但可避免多数暴政；票决民主不如协商民主那么公开和理性，但可避免沉默误解（misunderstanding of si1ence）。与票决民主可能导致多数暴政的危险对位，协商民主可能引发沉默误解的缺陷。协商中沉默的原因多种多样，主要有四种:默认或默许，怕得罪人而不敢言，无所谓或以为说了没用而懒得说，不会说。协商活动的主持者及其可能存在的幕后主导者有目的地误以为一切沉默者都持默认或默许态度，此即沉默误解。往往占大多数的沉默者中究竟有多少人被误解，是因情而异、难以统计的，但可以断定，在有利益冲突的协商活动中，特别是在有关重要人事安排的协商活动中，被误解的沉默者占有不可低估的比例。较之多数暴政，误解沉默发生的概率大得多、频率高得多、速率快得多。协商民主相对于票决民主的优势主要在于它可公开形成最大限度的重叠共识识（maxima1 over1apping consensus）或公众意见的最大公约数（the greatest commondivisor of pub1icopinions），以使尽可能多的人自愿接受协商结果。由于存在着沉默误解现象，协商民主的这一主要优势必定打折，有时可能大蚀。为了比较充分地发挥协商民主的这一主要优势，应设法尽可能消除沉默误解现象。可以考虑建立适当的便捷的现场非口头表达机制。既然选择了协商，就不能优先考虑效率，否则，就干脆搞票决。

二、政治、经济、文化协商及其他领域的协商

在当代中国，由于“政治协商”在政治文件和新闻报道中出现频率较高，因此很多人以为一切协商活动都是政治性的，以为只有政治协商民主而没有其他协商民主。

其实，就协商领域而言，协商民主可以存在于经济、政治、文化、日常生活等所有社会领域，而远远不限于政治领域。因此，除了政治协商民主之外，还有经济、文化、日常生活等的协商民主以及跨上述两个（含）以上领域的综合协商民主。正因为协商民主可以出现于各个社会领域，在全社会推进协商民主广泛发展才有可能，在社会底层举行民主协商才有可能。对于普通民众来说，尤其是对于社会底层的普通民众来说，协商主要关涉的不是政治议题，而是经济议题、文化议题或日常生活议题。

政治协商（po1itica1 consu1tation）是政治组织与政治组织、或非政治组织、或公民个人之间就公共权力的配置、分配和行使，公共政策、法律、规章的制定与实施，公共权利、利益和义务的分配与调节等所开展的协商。这类协商在任何政治共同体中都存在，不过在民主政体中比在非民主政体中多，在现代比在前现代多，在高层比在下层多。如民国时期国民党与共产党及民盟在重庆的政治协商、共产党与社会贤达在延安的政治协商，共和国时期共产党与各民主党派及准政治组织在北京的政治协商。有必要指出，政治协商不仅包括在各级政协机构开展的协商，也包括在各级人大机构和政府机构开展的协商，把政治协商与立法协商、行政协商、基层协商等并置是不合逻辑的。

经济协商（economic consu1tation）是组织与组织、组织与个人或个人与个人之间就产品和服务的供给、经济利益和经济负担的分配等所开展的协商。这类协商在任何时代、任何国家的经济领域中经常和大量发生。如企业与员工之间的薪酬和劳作条件协商（中国现行的《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》都提出要建立和实施工资集体协商制，原劳动与社会保障部制定和颁布了《工资集体协商试行办法》），住房服务公司（惯称物业公司）与房主（惯称业主）之间的收费与服务协商。

文化协商（cu1tura1 consu1tation）是组织与组织、组织与个人或个人与个人之间为达成宗教、伦理、审美等方面共同的价值观、信念、理想而开展的协商。这类协商在存在着J.罗尔斯所云“理性多元化”的社会的精神世界里大量发生。如在第一次世界宗教大会（美国芝加哥市，1993年）上各大宗教就普适伦理基本原则开展的协商及其所达成的共识，中国各地村民和市民就乡规民约的形成和修改所开展的协商。有必要指出，文化协商民主不同于思想自由和信仰自由。思想自由和信仰自由尊重每一个人真诚信持的各种各样的价值观、信念、理想，而并不寻求共同的价值观、信念、理想。

日常生活协商（dai1y1ife consu1tation）是个人与个人之间为解决日常生活中各种各样的合作、互助需要或形形色色的纠纷、冲突而开展的协商。这类协商在任何时代、任何国家的生活世界里经常发生。如市民就公路公园使用、废水废气排放、垃圾处理、防火防盗等开展的协商，村民就公地公山使用、住宅基地划界、生活用水分配、家禽家畜管束等开展的协商。

任何一个大范围社会都既需要政治协商，也需要经济、文化、日常生活和其他领域的协商。

判断协商活动是不是政治性的，不仅要看其参与者中是否有政治组织，而且要看其议题是否与政治直接相关。如果一次协商活动的参与者中至少有一方是政治组织并且其议题与政治直接相关，那么它就是政治协商；若两个必要条件中缺一个，则它就不是政治协商。例如，两个公民就选谁为总统搞协商，这不能称为政治协商；两个政府机构就其内部福利或奖金的分配搞协商，这也不能称为政治协商。

当前中国正在致力于推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主从政治领域扩展到了经济、文化等领域，从高层扩展到了中层和基层。在当前中国，基层协商民主形态主要有企业组织的劳资协商民主、公有事业组织的干群协商民主、民间组织的领属协商民主（领导者与所属成员之间）、基层行政组织（村委会和城市社区居委会）的管属协商民主（管理者与所属成员之间）等。在当代中国，高层的协商民主一直多于中层的和基层的协商民主，政治的协商民主一直热于经济的和文化的协商民主。中层和基层的协商民主、各层次的经济的和文化的协商民主还有很大的拓展空间和改进余地。央地政治协商民主（中央政府与地方政府之间）和区域政治协商民主（不同行政区域之间）有待创建。此外，民族际政治协商民主亦需慎重考虑。

三、党际、党群、政社、官民政治协商及其他类型的政治协商

因历史（现代中国党际政治协商史）对观念的预制作用，许多人以为政治协商只发生在政党与政党之间，即仅有党际政治协商。官方文件提及政治协商时，也往往特指党际政治协商。

其实，就协商主体而言，政治协商首先和主要发生于政府与政府、政府与非政府组织（或称民间组织）以及政府与公民个人之间，其次才发生于政党与政党、政党与非政党组织、政党与公民个人之间。不过，在当代中国特殊的政治环境中，政治协商首先和主要发生于执政党与参政党、执政党与准政治组织之间，而政府与非政府组织、政府与公民个人之间的政治协商倒是第二位的和次要的。仅仅数年前，许多官员还傲慢地认为政府与民间组织、政府与公民个人之间没什么好协商的，凡事一纸令下即可。现今，随着依法治国方略的全面实施和法治政府建设的逐步推进，这类权力傲慢已大大收敛。

从协商主体来看，当代中国的政治协商主要有党际、党群、政社和官民政治协商。

党际政治协商可以发生于执政党（或在朝党）与在野党之间，也可以发生于联合执政的各政党之间以及各在野党之间。就实际情形而言，党际政治协商主要发生于执政党与在野党之间。在当代中国，党际政治协商主要发生于执政的共产党与参政的各民主党派之间。各民主党派（或参政党）之间的政治协商，理论上是存在的，但实际上几乎没有。

党群政治协商是当代中国特有的一种政治协商类型，发生于执政的共产党与各种准政治组织（如工会、共青团、妇联、侨联、文联、作协、科协、社科联等）之间。此处所云准政治组织，意指不是严格语义上的政治组织，但在当代中国享有一定行政级别的非政府组织，惯称人民团体。党群政治协商是现代中国特殊历史的产物，即在共产党与国民党争夺执政权的过程中，不仅有一些民主党派而且有一些人民团体支持过共产党，响应过1948年共产党发布的旨在建立“民主联合政府”的“五一”口号，因此这些民主党派和人民团体的代表一同参加了1949年的北京政治协商会议。

政社政治协商发生于政府与民间组织之间。在“小政府大社会”的国家，这类政治协商是频繁的。在“大政府小社会”的国家，这类政治协商少见。而在“有政府无社会”的国家，这类政治协商没有现身机会。当前中国正在致力于加强民间组织建设和推进社会管理，可以预期，政社政治协商不久将成为中国的一种重要政治协商类型，其重要性不亚于党群政治协商。

官民政治协商发生于政府与公民个人之间。它是自古迄今一切民主制政治共同体中最主要的政治协商类型。在非民主制政治共同体中，这类政治协商也偶尔出现。当今中国正处于从管制型政府向服务型政府转变的过程中，官民政治协商已不再是禁忌。由于党政决策一体化，当前中国的官民政治协商称为党民政治协商亦未尝不可。

政府际政治协商在此意指一国之内上级政府与下级政府（如中央政府与地方政府）之间、或不同政区同级政府（如一省政府与另一省政府）之间的政治协商。这类协商在分权制国家是常见的，但在集权制国家不太常见，在高度集权制国家几乎没有。改革开放时期的中国实行递减的有限集权制，地方政府拥有的权力逐渐扩展，不同政区政府之间的合作逐渐加强而冲突也不可避免地增多，因此纵向的和横向的政府际政治协商就变得必不可少了。

四、人大、政协、政府、统战平台政治协商及其他平台的政治协商

由于各级政治协商会议是常设的政治机构且其每年的全会被新闻媒体大量报道，因此不少人误以为只有政协才搞政治协商。

其实，就协商平台而言，议会是政治协商的首要平台。不过在当代中国，人大（中国特色议会）与政协同为政治协商的主要平台。其他重要平台还有政府平台和统战平台等。政府平台在大多数国家是政治协商的一个主要平台，仅次于议会平台，在当代中国也应成为政治协商的主要平台之一。统战平台则是当代中国独有的。

人大平台政治协商（可简称人大政治协商）由人大常委会或其内设机构组织，主要是立法、行政司法长官选任、行政司法机构工作计划和总结、执法监督等方面的协商。如立法听证会、行政司法专题质询会。人大政治协商的一方主体是人大代表（特别是常务代表）集体或个人，不包括非人大代表，另一方主体是行政司法机构或其长官。非人大代表可以应邀旁听人大会议，在现场或互联网上与人大代表对话，但这不是政治协商，而仅仅是人大代表了解民意的一种方式。

政协平台政治协商（可简称政协政治协商）由政协常委会或其内设机构组织，主要是中共党委和政府重大决策、公共权力机构领导人选、公共权力机构工作计划和总结、政策法律规章执行等方面的协商。如议政性全委会议、常委会议、主席会议、专委会议、界别会议。政协政治协商的一方主体是政协委员（特别是常务委员）集体或个人，不包括非政协委员，另一方主体是中共党委及其工作部门、政府及其职能部门、司法机构或这些政治机构的长官。非政协委员可以应邀列席政协会议，以各种方式与政协委员交流，但这不是政治协商，而仅仅是政协委员把握民情的一种方式。

政府平台政治协商由政府或其职能部门组织，主要是公共设施建设和维护、公共服务供给、公共利益分配、行政许可、行政处罚、行政赔偿等方面的协商。如行政听证会和论证会、市政恳谈会。政府平台政治协商的一方主体不言而喻是政府及其职能部门或其长官，另一方主体是民间组织和公民个人。

统战平台政治协商由中共统战部门组织，其协商内容与政协政治协商的相同。如参政议政调研成果汇报会、时事恳谈会（或谈心会）。统战平台政治协商的一方主体是各民主党派、工商联和其他统战对象类组织的领导人，另一方主体是同级中共党委和政府的领导人。双方也可以不经由中共统战部门安排而直接开展政治协商，如近年来民主党派主要领导人向同级中共党委主要领导人直接提交建议信的“直通车”做法。考虑到各民主党派是在统战大格局中坐上建议信“直通车”的，这种政治协商活动虽然不由中共统战部门安排，但仍然可以说是发生在统战平台上。

在当代中国，是否存在其他平台上的政治协商，是一个颇有争议的问题。有人认为，在村民委员会和城市社区居民委员会等基层组织中也可以搞政治协商，因此存在着基层平台政治协商。但也有人认为，村民委员会和城市社区居民委员会不是一级政权，而是村民和市民的民间自治组织，因此在这两类基层组织中发生的协商不属于政治协商，而可归入日常生活协商、经济协商或文化协商。

五、多式多样的政协政治协商

谈及政协政治协商的方式时，人们往往把专题协商、界别协商、对口（专委会）协商、提案办理协商等相提并论。这种并置隐含着多重逻辑问题。

专题协商不能与界别协商、对口协商并置，因为专题协商是相对于多主题协商和无主题（或泛主题）协商而言的，界别协商和对口协商中可以有专题协商。

提案办理协商不能与界别协商、对口协商并置，因为提案办理协商是相对于社情民意信息办理协商和来信办理协商等而言的，界别协商和对口协商中可以有提案办理协商。

专题协商与提案办理协商不能并置，因为提案中有多主题提案，也有专题提案，而且在一事一案的要求下，专题提案比多主题提案多得多。

界别协商与对口协商严格说来也不能并置，因为有些界别与某个专委会的政治协商范围是交叉的或重合的，如民盟、民进、农工、九三等以教育、科技、文化、医卫界的中高级知识人为成员主体的党派界别与教科文卫委员会的政治协商范围大面积交叉，教育、科技、文化、医卫等界别与教科文卫委员会的政治协商范围重合。

就协商方式而言，政协政治协商可从多种视角加以区分。

从协商载体来看，有会议协商、书面协商、电话协商等，其中会议协商最常见和最多用。会议协商从信息传递方式角度又可分为现场会议协商、电视会议协商、互联网会议协商等；从政协方参与者范围角度又可分为全委会议协商、常委会议协商、主席会议协商、专委会议协商、界别会议协商、小组会议协商等。书面协商则可分为纸质书面协商、电邮书面协商等。

从协商议题多少来看，有专题协商、多主体协商、无主题（或泛主题）协商，其中专题协商最受重视。

从涉政文案形式来看，有委员提案、社情民意信息、来信等涉政文案的办理协商，其中委员提案办理协商最重要。这些涉政文案可以是委员个人的，也可以是委员集体的（包括政协全委会、常委会、主席会、各专委会、各界别、各小组的），其中以委员个人提案和界别集体提案居多；可以是专题的，也可以是多主题的，其中以专题提案和专题社情民意信息为要。有必要指出，通常所谓政协建议书实质上就是政协常委会或全委会向同级中共党委和政府提交的集体提案。此外，还有必要指出，参加政协的党派和准政治组织的集体提案与相应政协界别的集体提案不是一回事，如民盟、工商联的集体提案不等于政协民盟界别、政协工商联界别的集体提案。只有在相应政协界别的全体委员以适当方式认可和接纳之后，参加政协的党派和准政治组织的集体提案才能成为该政协界别的集体提案。

［1]〔美〕詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主［M].黄相怀译.北京：中央编译出版社，2006.

［2]〔澳〕约翰·S.德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角.丁开杰等译.北京：中央编译出版社，2006.

［3]〔美〕詹姆斯·博曼、威廉·雷吉（编）.协商民主：论理性与政治［A].陈家刚等译.北京：中央编译出版社，2006.

［4]〔南非〕毛利西奥·登特里维斯（编）.作为公共协商的民主：新的视角［A].王英津等译.北京：中央编译出版社，2006.

［5]高建，佟德志.协商民主［A].天津：天津人民出版社，2010.

［6]陈家刚.协商民主与政治发展［A].北京：社会科学文献出版社，2011.

（责任编辑：刘亮红）

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1009-2293（2015）05-0018-05

本文系民盟中央2014年度参政党理论研究项目“当代中国协商民主的理论创新与实践创新研究”成果之一。

杨君武，湖南师范大学公共管理学院教授、博士生导师，中国统战理论研究会党外人物工作研究（湖南）基地特邀研究员，民盟中央参政党理论研究中心特邀研究员。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.05.005