地方协商民主的制度设计与公民参与

曾土花

（中共贺州市委党校，广西 贺州 542800）

地方协商民主的制度设计与公民参与

曾土花

（中共贺州市委党校，广西 贺州 542800）

中国特色社会主义协商民主作为一种重要的民主形式，是确保公民有序参与的应然选择。尽管在我国现行体制中的协商民主制对公民的有序参与具有作用，但是制度设计主体单一、制度规范性供给不足、监督制度的缺位和信息公开制度不充分制约公民参与，所以，要在充分发挥现有制度作用的基础上，从协商民主的文化、主体、程序、空间和实体五个维度破解制度供给的现实制约。

协商民主；公民参与；制度设计

建国以来，我国的协商民主就开始作为国家基本政治制度的重要组成部分并且在公民有序参与中发挥着重要作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。［1］近年来，我国在国家层面不断完善协商民主的制度，如党的十八大报告中明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的新论断。许多地方对协商民主在基层的实现形式进行探索，如浙江温岭的民主议事会等。可见，当前我国地方协商民主有效地推动了公民的有序参与，协商民主制作为一种民主范式，是确保公民有序参与的应然选择。

一、地方协商民主制度：确保公民有序参与的应然选择

协商民主指在政治共同体中自由、平等的政治团体和公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。［2］协商民主制在培育公民政治参与能力，调动公民参与能力，以及实现公民参与等方面发挥了重要的作用。

（一）协商民主的本质是人民当家作主，它注重培育公民的政治参与能力

中国特色社会主义民主的两种基本形式是：一是公民可以通过选举、投票行使权利，二是公民就人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，并尽可能达成共识。这两种民主形式与协商民主制的民主形式是不谋而合的，它们本质上都是人民群众当家作主。因为协商民主主要从各个层次、各个领域引导广大人民群众有序的政治参与，尊重多数人的共同意愿，并且照顾少数人的合理要求，尽可能地使各种利益诉求得以充分表达，是个人理性与公共理性的结合，坚持了多数与少数相统一。除此之外，协商民主可以为公民提供参与国家政治活动和公共事务的管理的平台，使得公民在参与的过程中行使政治权利。并在政治协商的参与的过程中，不断提高公民的政治参与能力，调动公民参与到公共事务治理的积极性。

（二）协商民主是参与型民主，它充分调动公民参与的积极性

近年来，我国诸多社会问题频发且数量呈现上升趋势，其中一个原因是政府与当事人之间缺乏有效的沟通、交流，当事人的诉求缺乏正常、合法、有效的渠道表达渠道，更缺乏有效的制度保障他们参与决策的过程。地方协商民主正好满足了公民参与社会发展的需求，体现了参与型民主。参与型民主的重要价值在于通过吸纳和扩大民众参与，征求广大人民群众的意见建议，提高决策质量，有助于解决社会转型期“群体性事件”频发高发问题，有助于治疗群众的社会疏离感和压抑感，培育群众对社会信任。可见，协商民主不仅能够充分体现公民参与的诉求，并提供有效的机制调动公民参与的积极性。在国家层面协商民主的类型有人民代表大会制、政治协商和基层民主制等，公民可以通过一个或多个渠道来表达自己的利益诉求，行使自己的权力。在地方层面协商民主中公民参与的形式众多，发展出了如公民听证会、愿景工作坊、网络参与、民主恳谈、社区议事会等多种参与形式。这些鲜活的协商民主的形式，大大拓展了公民有序政治参与的渠道，调动了公民参与的积极性。

（三）协商民主是制度化、规范化、程序化的公民参与实现的重要渠道

确保公民有序参与需要保障公民知情权、参与权、表达权和监督权，但是在现代社会中，公民多元利益并存是客观且不可回避的事实，如何在多元公众的多元利益中，保障公民知情权、参与权、表达权和监督权，关键就是需要有一种合理的利益整合机制。协商民主的制度则正好提供了这种利益整合机制并保证公民在协商的过程中充分享有知情权、参与权、表达权和监督权。所以说，协商民主是确保公民的有序参与制度化、规范化、程序化的重要渠道。协商民主不仅为公民有序参与的实现提供保障机制，还搭建起公民参与的公共诉求转化为现实的桥梁。可见，协商民主与公民参与二者之间具有一种天然的正相关性：协商民主的构建过程，就是公民参与的实现过程；协商民主发展的过程，就是党和政府倾听公民呼声和了解公民需求，统筹协调公民各种利益诉求的过程，从而也是确保公民有序参与的过程。

二、地方协商民主制度的现实供给不足制约公民参与

我国协商民主的制度建设主要形成了三种相互联系的人民民主的重要形式，它们分别是人民代表大会制度、政治协商制度，基层民主制度。尽管现行的这三种协商民主制度对公民有序参与具有一定的作用，但是随着我国现代社会转型带来的矛盾集聚，协商民主现行体制中的各种制度在应对公共问题的过程中仍然暴露出一些明显的缺陷和问题，这也在一定程度上制约了公民参与社会的发展。

（一）制度设计重自上而下约束制约公民参与

我国现有具备协商民主功能的大多数制度主要是以自上而下的约束为主，缺乏对横向主体间的约束。表现为以政府为主体，缺乏对社会力量的关注。协商民主更多依赖自上而下的权利极差解决问题，没有充分发挥公众组织在化解社会冲突方面的一些作用，自上而下的约束容易出现主导方操控协商民主的过程的行为，这种行为容易危及协商的真实性。具体表现为在协商过程中故意拉开领导与群众之间的距离；或者是出现协商小问题，回避大问题的现象；或者是出现事先内定议题或方案，事先暗中安排提问题的人，事先不发放材料，甚至压缩公众参与讨论的时间等。这些现象在一定程度上都会制约公民参与的深度和广度。

（二）制度供给规范性不足制约公民参与

制度的规范化要求制度具有刚性和长期性，特别是制度包含的内容不因地方领导人的变更而改变、也不因领导人的好恶改变而改变。而我国有些地方的协商民主制度在这方面表现出明显的随意性。主要表现在：一是协商形式缺乏相应的法定地位。如有的地方的协商的内容形式因地方领导人的去留或意见不同而存在或废止，缺少稳定性。二是协商的过程缺乏规范性。如协商的问题、多少法定人数提出来的意见才能提交会议讨论，特别是在基层，现有的程序基本上是在公众讨论后，直接由基层的领导班子集体讨论一下然后就决定了，缺少明确的制度规范。三是协商的结果缺乏规范性。特别是当政府的预定方案与公众的倾向性意见发生明显冲突时，政府对协商后的意见的处理程序等相关方面都缺乏明确的规定。

（三）监督制度缺位制约公民参与

在我国，一些地方的基层协商民主制度缺乏普通公众和人大对操控协商者的监督，缺乏对协商民主过程和结果的监督。使得协商民主的过程没有充分体现出民主、公开、平等，甚至出现了操纵、决而不行、漠视民意等情况，使得协商民主没有真正体现出实质的民主。究其原因主要如下：一是在地方的协商民主制度中，特别是基层，法律并没有明确授权任何机构或个人对协商民主的过程与结果进行监督。二是在地方协商民主中，人大主要是对政府的组成人员进行监督，缺少对参与协商的人员的监督，如乡镇人大只能监督镇政府的组成人员，对恳谈会的过程和结果以及其他人员没有监督权。三是公众只有参与协商的权利，没有监督协商结果议而不决的权利。所以，监督制度的缺位一定程度上打击了公民参与的积极性，制约了公民的有序参与。

（四）信息公开不充分制约公民参与

信息公开是民主协商必不可少的环节，也是确保公民的知情权的重要渠道。信息时代，虽然政府能掌握大量的信息，但不意味着政府就拥有了信息权力，如果政府垄断信息、封锁信息，那么政府在处理群体性事件或者是突发事件的时候，不易取得公众的理解和支持而陷入被动的局面。特别是在民主协商的过程中，一方面由于公众了解信息的渠道相对多元化，更需要政府及时传播真实的信息，让公众能够在第一时间了解到真实的信息。另一方面，由于受到文化因素的制约和网络信息量大增的影响，部分公众极易受到错误信息的误导，存在被别有用心的人的利用的风险。信息的不透明，不利于公众更加理性的解决问题，不利于和谐政府与公众之间的关系。政府与公众不和谐的关系一定程度上会制约公民参与。

三、彰显公民参与的地方协商民主的制度设计

用制度来保障公共决策诉诸公共领域和公共讨论，畅通不同公民政治参与的渠道，为公民的有序参与提供制度平台，有利于培育公民精神，公民精神的培育，反过来又会助推协商民主制度的发展。因此，要在充分发挥现有制度作用的基础上，从协商民主的文化、主体、程序、空间和实体五个维度，设计完善、协调、纵横交织的协商民主制度体系。

（一）协商文化：协商民主制的文化之维

文化是一项制度的灵魂，良好的制度设计必须以正确的文化为先导。我国在发挥协商民主作用的过程中应该重视培育协商文化，营造良好的协商文化氛围，培育公众的民主意识与协商作风，凝聚更多力量平等地参与协商。一是建构“真”协商的文化。“真”协商主要是指提倡协商过程的真实性，体现的是自由、不受支配的协商而不是操纵、压迫与形式主义。要实现协商过程的真实性，要严守“以人为本”的理念，必须用制度去规范协商议题的产生、规范协商的过程、厉行对协商的监督、问责协商结果的执行等，并把“公主为民、公开透明、公平利民”作为价值追求。二是建构“善”协商的文化。“善”协商是指参与协商的公众尊重别人的观点，充分表达自己的诉求，并且理性地分析各方的意见，最终达到共识。要达此目的，要在大力倡导在承认不同的前提下，扩大公众之间的共识，以追求公共利益为目标，重视协商、崇尚协商、积极参与协商，熟悉协商，学会协商，并做到自重自律、平等待人。

（二）多元公众：协商民主的主体之维

任何一种制度设计都不能缺少主体，协商民主的主体是公众。世界银行发展报告《变革世界中的政府》指出：几乎在所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在官方的目标中得到优先考虑和充分体现，但是对于穷人和处于社会边缘的人们以及其他影响力弱小的集团来说，即便他们最应当从中受益，但也很少能从公共政策和服务中受益。［3］这个残酷的事实表明：不同力量的公众在公共事务中所起的作用和所能获取的公共资源是完全不同的。在参与主体力量极不平衡的今天，既要限制强势主体的影响力，又要扩大弱势主体的力量，才能实现力量的平衡，真正实现不同主体有序参与的目的。十八届三中全会明确提出“要推进协商民主广泛多层制度化发展”，这里的广泛主要是指协商民主横向主体的覆盖范围，也就是最大限度地吸引更广泛的社会成员参与协商，特别是保证新的社会组织、新社会组织以及弱势群体在协商民主过程中的代表性。政府要扶持非政府组织发展，壮大其实力，并保障他们的相对独立性。要通过提高公民基本的认知能力、有效利用资源的能力、明确表达真实偏好的能力等提高公民参与公共生活的能力。而“多层”主要是指纵向的覆盖层级，主要是指从中央到村的协商层级之间的有效配合。将“广泛”与“多层”相结合，就是最大限度地吸纳国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和以及弱势群体这些不同主体运用和拓宽民主渠道的作用，充分发挥协商民主的多元主体“智囊团”的作用。

（三）规范民主：协商民主制的程序之维

十八届四中全会明确提出“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”，这给我们的协商民主制度设计提供了一个良好的方向。为实现协商民主的制度化，做好制度供给规范化要求做到：一是建立独立的协商机构。应在人大和政协中专门建立协商咨询委员会，启动、主持民主协商会议。二是确定协商人员、议题、形式、范围、过程、责任等。首先需要对参加协商人员的条件、产生方式以及构成作具体规定。其次需要对议题的界定、议题提出的权力主体、议题接纳的义务主体、议题提出与处理的时效等做出制度性规定，避免协商议题的不确定性、协商范围的随意性。再次需要明确政协全体会议、常委会议、专题协商等会议的启动、时间、议程安排、会议机制并形成制度化的规定。并对基层新型的协商民主形式通过文件或者法规的形式进行规范。三是协商制度法制化。法制化是政治体制改革的重要一环。有必要根据宪法精神制定一部公民有序参与组织法，把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，使公民参与的工作不仅具有政策依据，而且具有法律依据。

（四）监督民主：协商民主制的空间之维

强化协商民主的监督功能对于实现民主监督的制度化、规范化、程序化，对于协商民主制度的建设具有特殊的意义。强化监督功能须做到：一是完善监督的立法机制。赋予基层民主监督的法律地位，特别是对于一些新兴的民主监督形式如民主恳谈会、社区协调会等各类监督的性质、内容、形式、程序等作出明确规范，确保公民对协商的过程和结果进行监督的监督权。二是健全民主审议制。即健全人事的民主审议制、政府考核的民主审议制和政府立法行为审议制。健全人事的民主审议制主要是指在政府的组成人员任职之前召开民主协商大会，协商大会的投票结果成为是否向人大提名的最后依据。健全政府考核的民主审议制主要是指即定期举行政府行政工作民主评议会，对行政过程与结果进行民主评议，并对于民主评议较低的部门必须要进行整改。健全政府立法行为的民主审议制主要是指政府机关在制定部门规章前必须经过广泛的咨询或听证并形成草案，然后递交给民主协商会审议，获得通过后，政府才颁布实施相应的部门规章。三是完善监督体系的问责机制。将民主监督的结果纳入政府的绩效考核当中，重视民主监督作用的发挥，把新兴的媒体问责与传统的纪委问责结合起来，形成对行政权力强大的制约。

（五）公开民主：协商民主制的实体之维

政府通过畅通的信息渠道主动将一些公共事务的内容、协商的过程等公开。而且公开的渠道要多元化、公开的形式要通俗易懂，特别是要充分发挥互联网的作用，实施网络问政，以保证公众能够及时获取充分的信息。一是明确政府和公民在信息公开中的角色定位。政府应作为中介人、倾听者、调停者和裁判员，广发征集民意，实现与公民的有效互动，共同解决公共问题。公民要提高对公共事务的关注度，掌握获取信息的新技能，切实保障自己的知情权。二是建立民主信息公开制度，健全信息公开渠道，提高公民参与的透明度。构建政协与人大的互动畅通机制，充分利用互联网、广播、电视、报刊、手机短信等渠道及时、主动地搜集、发现并澄清涉及本单位行政职责范围内的虚假或不完整信息；政府信息的发布由以往的“单方灌输”向与民众的“多方互动”转变；改变以往单纯的宣传静态的政策、法律法规和协商结果，而是充分利用网上访谈、网上议事厅、网上征询意见等方式与公众进行互动协商。这样，政府与公民之间真实的关系因为透明度的放大也才会更加和谐。

从社会实践层面上讲，新形势下地方确保公民参与的协商民主制度实行的方式以及实现的范围都非常广泛，如包括各种听证会、咨询会、民主恳谈会、社区协调会、互联网上政府与群众的对话与交流等等，通过社会公众与政府间的社会协商，实现制度化过程逐步由不规范发展到规范、由不健全发展到健全、由非正式发展到正式，提升协商民主制度的规范性、科学性和可操作性。［4］因此，需要通过对协商民主进行具体的制度设计、不断完善公民参与政府协商的渠道，通过将协商民主制度以法律、法规的形式固定和规范下来，使公民参与逐步实现制度化、法制化、程序化和规范化，使协商民主成为公民在参与政治决策过程中更加科学合理的必要程序，更具操作性，真正实现实质的民主，而不是形式民主，真正确保公民的有序参与。

［1］新华网，中共中央关于深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2013 -11/15/c.

［2］陈家刚：协商民主：概念要素与价值［J］.中共天津市委党校学报，2005，（3）.

［3］世界银行：变革世界中的政府［R］.北京：中国财政与经济出版社，1997：110.

［4］钟晓渝：发展协商民主的关键是制度化、规范化和程序化［J］.团结，（6）.

（责任编辑：朱小宝）

D621

A

1009 -2293（2015）03 -0036 -04

曾土花，中共贺州市委党校教师。

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2015.03.011