利益集团博弈的制度框定——基于立法职业化视角

姚志奋，王保民

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

一、引言

市场经济是现代社会的主流经济形态，其本质是一种分工协调机制。社会分工必然引起利益主体多元化和利益关系复杂化。为维护和促进各自利益，多元化利益主体便以多元化形式结成了利益集团，并易产生各种形式的腐败行为。利益集团是现代民主政治中的一种普遍现象，因为“小的、农村型的不发达国家的人民可以通过地域代表性来反映他们的要求。但是，对一个庞大的现代工业国家来说，仅仅依靠地域代表性就不足反映各不相同的、涉及范围广泛的各种利益了”[1]。中国利益集团的产生一方面是政府自上而下简政放权的结果，另一方面是市场经济条件下社会自生演进的结果，可大致分为政府衍生型和社会自生型两类。前者包括政府的行业主管部门、国有垄断企业、人民团体、官办行业协会等；后者包括民营企业、商会、行业协会、基于兴趣和公共利益形成的协会等。正如党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中所指出的那样，社会主义市场经济本质上是法治经济，要加快建设社会主义法治国家。利益集团形成后必然要谋求参与立法，因为立法的实质是分配和调节利益关系。由于中国立法的行政主导性，中国利益集团的立法参与是非均衡的。这种非均衡性是如何体现的，有何弊端，应如何抑制？笔者认为，《决定》所提出的“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”这一战略决策为我们解决上述问题指明了方向。

二、中国利益集团的非均衡立法参与及危害

现代社会公权力由立法权、司法权、行政权构成的。在中国，由于历史和体制的原因，党政机关的行政权处于独尊地位。正是立法的行政主导性导致政府衍生型利益集团在立法参与中居于强势地位，社会自生型利益集团居于弱势地位。这种非均衡的立法参与体现如下：

（一）立法参与制度的非均衡性

公共选择理论认为，政府部门在市场经济条件下的社会活动中也是具有自身利益的理性经济人，其利益不仅包括公共利益，也包括部门利益。这些部门利益又通过立法参与制度的非均衡性得以固化。这些非均衡的制度具体表现在立法提案、立法起草和立法参与的法定途径上。

就立法提案而言，全国人大立法中的有权提案主体包括：全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名。但现实中，主席团、代表团、代表联名的提案权基本是虚置的，因为主席团和代表团都是非常设机构，而人大代表一般是兼职的，绝大多数不具备提案所需条件，尤其是起草议案的能力，加之代表人数众多、会期较短，代表联名提案极少。此外，《立法法》还对代表团或代表联名的提案设置了较严格的审查程序，即或由主席团决定是否列入会议议程，或先交有关专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。因此，进入人大审议和表决程序的主要是政府部门的提案。在行政立法中，政府部门更占据着提案的绝对主导地位。根据《立法法》第五十七条的规定：“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”这表明，我国行政立法的提案权主要由政府部门掌控。这导致政府衍生型利益集团在立法提案中占据优势，社会自生型利益集团很难通过提案来主动参与立法。

关于立法起草，《立法法》未作专门规定，仅在第四十八条附带提及，即“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料”。这表明《立法法》认为立法起草权附属于立法提案权。《行政法规制定程序条例》第十条则规定：“行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。”基于此，部门起草立法成为主导的立法起草方式。国务院原法制局副局长李培传指出，“为加快立法进度，适应客观事物发展的需要，有人建议，有些法律、法规（草案）的起草工作，可以委托有关院校、研究单位或专家学者去完成。但是，由于他们对法律、法规（草案）所要规范调整的客观事物不那么熟悉，起草工作难度很大。所以，委托起草法律、法规（草案）在我国立法实践中并不多见”[2]。部门起草立法通常将狭隘的部门利益作为起草工作的指导思想，导致部门利益膨胀。由此以来，政府衍生型利益集团便获得了立法起草方面的优势，其他利益集团的利益诉求难以在起草中得以反映。

立法参与的法定途径也因具有行政主导性而体现出非均衡特征。我国利益集团立法参与的法定途径包括《立法法》所规定的座谈会、论证会、听证会，以及将法律草案公布，向有关机关、组织、专家和公民征求意见等，但这些规定只是软性的实体性规定，没有任何硬性的程序性规制加以约束，给立法机关和行政机关留下了较大的自由裁量权。实践中，我国一般是先制定行政法规，实施后再制定法律，这就使政府职能部门积累了有关行政法规运行的丰富经验。基于此，无论是人大立法还是行政立法，有关机关都成为征求意见的首要对象，而机关在现代社会一般是指政府职能部门。因此，以政府行业主管部门为中心的政府衍生型利益集团在立法参与的法定途径中居于优势地位。例如，在《邮政法》的修改过程中，各相关利益集团围绕邮政专营权进行了激烈博弈。在此博弈过程中，邮政企业处于优势地位，因为其主管部门邮政局是《邮政法》修改的起草部门，有权划定邮政专营范围，邮政企业的盈亏又与邮政局休戚相关。在征求意见过程中，直至召开《邮政法》修改第六稿座谈会，京津沪穗四地的部分民营快递企业才首次被邀请参加，而第八稿只是由国务院法制办向国务院相关部门提交讨论。

总之，由于现有法律法规在立法提案、立法起草和立法参与的法定途径上具有较为明显的行政主导性，政府衍生型利益集团在立法参与中占据了制度层面的比较优势。

（二）立法参与非法定途径的非均衡性

中国利益集团立法参与的非法定途径主要包括：通过人大代表和政协委员表达利益诉求，主动向决策层或有关领导人陈议，通过相关部门施加影响，引导和利用社会舆论等。这些途径的共同点在于利用体制内的资源进行由外而内的利益表达，其中最有效的途径是向决策层或有关领导人陈议，因为在中国这样一个官本位意识根深蒂固的国家，人格化权力结构是政府决策过程中的一个关键变量。在此方面，政府衍生型利益集团占有先天优势。具言之，国有垄断企业或隶属于国家国资委或直属国务院，其负责人有中组部管理的，有国家国资委管理的，经常与政府高官交流任职。人民团体是我国政治体制的重要组成部分，其多数工作人员参照公务员管理，纳入党政干部管理体系，代表党和政府联系着规模庞大的利益群体，拥有专门的立法参与机构，其主要领导还兼任政府、人大、政协等国家机关的要职。官办行业协会多是在政府机构改革中组建起来的，与原政府机构合署办公，一套人马两块牌子，在人事、财务、办公场所等方面实际由其业务主管单位所掌控，是部门管理体制的另一种存在方式。相对而言，社会自生型利益集团在体制内资源的获取上处于弱势地位，只能通过获取人大代表和政协委员的身份或者依附于官僚权力等个体化、非制度化途径来参与立法。以《反垄断法》立法为例，非公有制企业希望该法能够破除双轨制造成的行业门槛和国企垄断；垄断国企则希望能明确其在市场经济竞争中获取垄断资源的边界。垄断国企凭借其负责人几乎都由通过行政授职制任命产生所带来的强大的体制内资源，最终促使全国人大在《反垄断法》的总则中增加了一条规定：“特别保护国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业。”由此可知国有企业在立法参与的非法定途径中所占据的先天优势。

（三）非均衡立法参与的弊端

首先，阻碍了公民有序政治参与。立法参与是政治参与的主要形式。虽然随着社会主义民主政治的进步，政府衍生型利益集团中的人民团体、官办行业协会的利益代表性和利益表达功能有所增强，但其政府政策执行机构的定位没有根本改变，主要职能仍然是执行党和政府的路线方针政策，而非主动进行利益表达，而且其在代表所联系群众进行利益表达时也伴有自身利益的考虑。例如，在《劳动合同法》的立法过程中，资方最不能接受的是该草案第五条第二款的规定：“用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商做出规定。”该条款将工会的利益体现得淋漓尽致。相对而言，社会自生型利益集团是公民有序政治参与的主要途径，因为它一般是社会中的利益群体通过自下而上的方式自发建立的，主要功能在于表达所代表的利益群体的利益诉求。这种非均衡的立法参与显然不利于社会自生型利益集团的立法参与，进而抑制了公民的有序政治参与。

其次，阻碍了社会转型进程。中国社会转型实质上是国家与社会关系调整的过程，是实现由计划经济条件下“强国家—弱社会”状态向市场经济条件下“强国家—强社会”状态转变的过程。要实现这种转变，就必须要促进社会力量的成长，而社会自生型利益集团通过立法参与实现自身利益诉求是发展社会力量的重要途径。因此，这种非均衡立法参与阻碍了社会转型进程。

再次，易导致立法腐败的产生。这种主要由行政主导性导致的非均衡立法参与容易导致立法腐败的产生，促使利益集团与行政权力结盟而成分利集团，而分利集团只会最大限度地谋求其成员的利益，罔顾社会总体利益的损益，阻碍经济发展和社会进步。

要抑制非均衡立法参与的弊端，就要降低立法的行政主导性，而要降低立法的行政主导性，最直接的途径就是提高立法机关在立法中的实际地位。从工具价值的角度看，无论是政府衍生型利益集团，还是社会自生型利益集团，其立法参与的工具价值都在于为立法机关提供立法相关信息，因为在当下社会分工越来越细化的立法背景下，立法成为一个信息高度密集型的过程，具有法定立法权的立法主体需要借助各种途径收集有效的立法信息，而利益集团集中代表了某些社会群体的利益诉求，成为重要的有效立法信息来源。立法信息实质上就是立法利益相关方的利益诉求，因为立法是对利益关系的权威性配置，而利益关系是由不同利益集团的利益诉求构成的。因此，要抑制利益集团的非均衡立法参与，就必须提高立法机关的信息处理能力。概言之，要提高立法机关的实际地位和信息处理能力，就必须提高立法职业化水平。

三、利益集团博弈的制度框定——中国式立法职业化的制度探索

随着社会利益关系的日趋复杂化，立法的专业化程度也在逐步加深，立法职业化的趋势已然不可逆转。

（一）立法职业化

立法职业化关注的是为提升立法机关在政策过程中的参与度或为提升议员能力所投入的资源[3]。职业化通常与不受限制的议会会期、较多的助理人员和能够使议员将立法作为职业的足够薪酬联系在一起[4]。自20世纪70年代以来，学者们为评估议员和立法机关在立法中获取和处理立法信息的能力提出了研判立法职业化的不同标准。John Grumm在1971年首次提出了立法职业化指数，该指数涵括议员薪酬、全部会期长度、议会运转开支、助理资源和提交的法案数量，其备受批评之处是将会期长度等理论上合理的立法职业化指标与法案数量这一指标混合起来，因为后者明显是一种产出指标。后来的立法职业化指数都着意避免这一指标，其中应用最广泛的是Squire指数。该指数聚焦于三个指标，即议员的薪酬与福利、会期长度和议会助理的数量[3]。其他立法职业化指数的指标大都与Squire指数大同小异，这表明薪酬水平、会期长度和助理资源是判断立法职业化的重要标准。较高的薪酬水平不仅可以激励现任议员持续在立法机关任职，集中精力履职尽责，使立法机关拥有更多的立法经验，还可以提高立法工作的吸引力，使更多能胜任立法的人有机会从事立法。较长的会期不仅可以使立法机关有更多时间进行立法协商，提高立法质量，还可以使议员熟练掌握立法技能，更有效地立法。助理和立法机关的其他资源可以帮助议员研究即将到来和正在进行的立法，提供立法相关的专业知识。总之，立法职业化水平越高，立法机关的立法能力就越强。

（二）立法职业化对利益集团立法参与的抑制

立法主体可分为有法定立法权的立法主体和无法定立法权的立法主体。前者主要包括议会等立法机关，后者主要包括政党、利益集团和个人等能以不同方式对立法施加影响的立法参与者。从以上对立法职业化指数的分析可知，立法职业化主要指具有法定立法权的立法主体的职业化，因为其三个指标或针对立法机关组成人员（薪酬和助理），或针对立法机关自身（会期）。那么，立法职业化会如何影响利益集团的立法参与呢？

如前所述，利益集团在立法中具有提供立法信息的工具价值，而职业化的立法机关由于依靠自身力量便能获取更多、更准确的信息，相应地降低了对利益集团的信息需求。其所拥有的助理人员对利益集团构成了直接的挑战，因为助理（包括委员会助理和议员个人助理）是职业化立法机关重要的内在信息来源。立法机关的信息处理流程随其所拥有助理的数量和种类而改变。根据Sabatier和Whiteman的研究，立法机关的信息流程可分为两阶段模式和三阶段模式，而两种信息流程模式的关键区别在于是否存在一个完备的立法助理系统。在两阶段的信息流程模式中，立法信息主要先从行政机构或利益集团流向专家议员，再从专家议员流向非专家议员，其中所谓的专家议员是指被认为精通某领域政策的相关政策委员会的议员[5]。在三阶段的信息流程模式中，立法信息首先从立法机关外部流向委员会助理或议员的私人助理，其次从助理流向专家议员，最后从专家议员流向非专家议员[5]。Wissel，O’Connor和King在研究了美国州立法机关的信息获取模式后认为，“拥有大量助理和不断发展的专业资源的州倾向于从内部获取信息，助理资源不足的州更有可能从外部获取信息”[6]。因此，随着立法职业化水平的提高，立法机关具有较强的信息获取和甄别能力，可以在一定程度上摆脱对利益集团的信息依赖，可以以中立的裁判者身份平衡利益集团的立法参与，进而抑制强势利益集团和弱势利益集团的非均衡立法参与。

具体到中国，提高立法职业化水平意味着提高人大在立法中的实际地位，使之不再是立法议程的被动接受者；意味着转变立法起草方式的行政主导性，在制度层面削弱政府衍生型利益集团的比较优势，进而抑制中国利益集团的非均衡立法参与。任何改变都受其环境所制。中国自古以来都是行政主导型国家，行政权长期统辖立法权和司法权。在路径依赖效应下，如果不考虑现实制度环境，照搬照抄西方式的立法职业化必然会在实践中受挫。中国的立法职业化只能是渐进的、有序的完善，而非激进的变革。

（三）中国式立法职业化的制度探索

立法职业化的三个指标或针对立法机关组成人员（薪酬和助理），或针对立法机关自身（会期），但会期长度除受法律和体制的限制之外，还取决于立法者的职业化水平，即立法者应是专职的，因为如果大多数立法者是兼职的，那么会期就不可能太长。因此，立法职业化的核心在于立法机关组成人员的职业化。基于此，笔者认为，中国的立法职业化首先要实行兼职代表与专职代表并行制，其次要建立立法助理制。

1.实行兼职代表与专职代表并行制

我国立法机关基本上采取兼职代表制。据学者统计，我国各级人大代表专职化程度大约为5%，非职业化的代表占整个代表的95%左右[7]。这种制度与我国议行合一的基本政治体制是相适应的，也有其存在的合理性。首先，兼职代表来自不同阶层、不同行业，可以做到内行看门道，提出有深度、可操作性强的议案；其次，兼职代表制能降低人大制度的运行成本。但不可否认的是兼职代表制存在诸如代表意识虚化，议政、立法能力不强等诸多弊端。造成这些弊端的主要原因在于兼职代表制的设计理念是基于道德人假设的，认为代表在道德理性的支配下会践行利他主义，谋求他人利益最大化，而现实中的人（包括代表）都是理性经济人，其所奋斗的一切都在追求自身利益最大化，而自身利益最大化常表现为经济报偿最大化。现实中，兼职代表一般是义务行使代表职权，甚至有时还遭受一定的经济损失，这就导致了兼职代表制的弊端无法消除。立法具有高度复杂性，既要求科学化，又要求民主化。“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究和训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有极少数人组成委员会才能做得好的理由”[8]。因此，应逐步增加专职代表，实行专兼职代表并行制，因为专职代表具有较高的政治责任感、履职意识、立法能力，有利于人大立法、监督职能的充分发挥。当然，我们也应清醒认识到专职代表的可能弊端。例如，导致人大的精英化，一定程度上违背民主原则；长期任职可能形成特殊利益集团，使人大寡头化、官僚化。

实行并行制的具体途径是首先修改人大组织法、人大代表法，增加关于专职代表产生、履职、监督、退出以及薪酬等规定，为专职代表提供法律支持。其次，随着国家经济实力的增强，逐步减少兼职代表的数量，逐步推进人大常委会委员的专职化。现实中，我国各级地方人大常委会组成人员中只有驻会委员是专职的，其余大都在“一府两院”之外的社会团体或企事业单位工作。这不仅导致其无法全力应对日益专业化的人大工作，而且导致其易受所属团体或单位利益的干扰。对此，可以通过交流任职、回原单位工作、离职补助、退休金制度等方式建立专职代表的离职保障机制，解除其后顾之忧。一般的人大代表实行兼职制可以保证较为广泛的代表性，而人大常委会委员实行专职制可以提高立法质量，更好地发挥人大的监督职能。两者并行不仅未大规模改变现有体制，而且有助于提高立法职业化水平。在当下中国，提高立法职业化水平的另一个重要手段是建立立法助理制，为人大占有充分的立法信息提供人力和技术支持。

2.建立立法助理制

行政机关权力的膨胀与权力机关职能的弱化是现代国家的一个普遍趋势。行政机关在立法中几乎成为法律议案的最大供应商是这种趋势的具体表现。此外，现代立法专业性和技术性都趋于复杂化，立法机关的议员或代表已不能完全胜任立法工作。因此，为防止立法权旁落，制衡行政机关，提高自身立法能力，立法机关建立了立法助理制度来处理立法信息。

“立法助理有广义和狭义之分，广义的立法助理是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员；狭义的立法助理专指议员个人立法助理，负责为议员草拟法案，撰写演讲稿，分析法案，对政策提出意见，准备工作剪报”[9]。

从有利的一面看，立法助理能够抑制行政机关起草法案时的本位主义倾向，以及行政机关对立法信息的垄断，保证立法的公正、客观，维护公共利益；帮助议员或代表解决立法中的专业性、技术性问题。从不利的一面看，立法助理在一定条件下也可能架空议员或代表，成为影子立法者，造成立法权的另一种旁落。当然，其不利之处可以通过完善立法公开、立法责任制和收入审查制度加以规制。总体上，立法助理制度能增强立法机关的立法能力，提高立法质量。

我国立法助理制度的建立应坚持与人大代表专职化同步，坚持专职立法助理和兼职立法助理相结合。首先要为人大常委会各委员会配备立法助理，其次要为人大常委会的组成人员配备专职或兼职立法助理。现实中，我国部分地方人大已经开始尝试建立立法助理制度。例如，深圳市人大常委会从2002年1月起，聘请19名硕士以上学历、熟悉法律的专职律师、仲裁员作为其兼职委员的立法助理。2004年5月30日，重庆市人大常委会部分组成人员与21位立法助理签订了聘任合同，后者要提供1—3年的立法咨询义务服务。这些地方性创新实践应加以总结完善，并逐步推广。党的十八届三中全会报告提出要普遍建立法律顾问制度，那么，人大建立立法助理制度也是这一要求的应有之义。

中国利益集团的存在及其立法参与是不以人的主观意志为转移的客观事实，总体上虽有利于中国民主政治的进步，但其非均衡的立法参与又阻碍公民有序政治参与和社会转型，易导致形成分利集团，需要加以抑制。抑制策略是多方位的，提高立法职业化水平只是其中之一。《决定》提出“增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。笔者认为，这为提高立法职业化水平提供了有利的政治生态环境。“政治参与总是与政治秩序形影不离、相伴相生，政治参与的结果总是与政治秩序相关联[10]，因此，还需要从加快建设法治政府、培育公民文化等方面完善政治秩序来加以抑制。

[1][美]希尔斯曼.美国是如何治理的[M].曹大鹏，译.北京:商务印书馆，1986.

[2]李培传.论立法[M].北京：中国法制出版社，2013.

[3]Jason A.Grissom，James R.Harrington.Local Legislative Professionalism [J].American Politics Research，2013，（1）：76—98.

[4]Peverill Squire， Measuring state legislative professionalism:The Squire Index revisited[J].State Politics and Policy Quarterly，2007，（2）:211—227.

[5]Sabatier Paul，David Whiteman.Legislative Decision Making and Substantive Policy Information:Models of Information Flow[J].Legislative Studies Quarterly，1985，（3）:395—421.

[6]Wissel Peter， Robert O'Connor，Michael King.The Hunting of the Legislative Snark:Information Searches and Reforms in U.S.State Legislatures[J].Legislative Studies Quarterly，1976，（2）:251—267.

[7]邹平学.中国代表制度改革的实证研究[M].重庆:重庆出版社，2005.

[8]密尔.代议制政府[M].汪瑄，译.北京:商务印书馆，1984.

[9]吴大英，任允正，李林.比较立法制度[M].北京:群众出版社，1992.

[10]秦国民，徐芳.论政治参与与政治秩序的张力抑制[J].河南社会科学，2014，（2）：72—75.