制度反腐模式的阶段性困境与应对策略

曹雪松

（中国纪检监察学院 科研部，北京 100877）

一、引言

所谓反腐败模式，一般来看，指的是反腐败工作要素，包括反腐主体、反腐规则、反腐方式、反腐理念等所体现出的组合结构方式及其表现形式。由于在不同的历史发展阶段，我国党风廉政建设和反腐败工作要素因其时政治经济社会形势的不同，而不断地发生着结构上的变动、调整和优化，其表现形式亦有所差异，客观上推动了反腐败模式的变迁。

采取什么样的反腐败模式，是能否取得反腐败斗争胜利的关键所在。因此，国内学者对反腐败模式进行了深入研究，并从不同角度对其变迁过程作出了划分，如运动反腐模式、权力反腐模式、制度反腐模式（汪松明，2006）；运动反腐模式、制度反腐模式、和谐反腐模式以及权利反腐模式（杜治洲，2010）；运动反腐模式、组织反腐模式、制度反腐模式、法治反腐模式（宋广奇，2011）；等等。综观这些不同反腐模式变迁的划分，尽管在名称上有所区别，但总体来说，其发展演进的脉络基本是一致的，都以运动式反腐为起点，逐步过渡到以制度反腐为主，并向制度反腐的深化进行转型。

制度反腐的重要特征突出表现在了我国与反腐败相关的制度建设的大发展，《国家公务员暂行条例》《关于建立巡视制度的暂行办法》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中华人民共和国行政监察法》等一大批法律法规相继出台。据统计，党中央、国务院和有关部门在1978年至1991年期间制定的廉政规则只有204条，而在1992年至2001年期间制定的廉政规则就有217条，这些廉政规则所包含的内容也更加深入和细致[1]。同时，为适应社会主义市场经济建设的需要，党的纪律检查机构与国家监察机构开始合署办公，派驻工作、巡视工作也相继在全国推行展开。党的十五大还提出了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制，明确了反腐败参与主体的职责定位、理顺了组织领导关系，使党风廉政建设和反腐败工作逐步走上了法治化轨道。

在这一阶段之后，如众多学者所划分的依靠法治反腐的法治反腐模式、以惩治和预防腐败体系出台为标志的体系反腐模式，强调公众民主意识和权利意识的权利反腐模式等，由于本质上都是在制度框架内的进一步深化和完善，因此仍可以从宏观上称之为制度反腐模式。同时，这些后续划分的反腐模式所体现的价值内涵，也从另一个侧面反映出当前制度反腐模式需要继续解决其内在困境的发展趋势和必然。

二、制度反腐模式的阶段性困境辨析

在我国反腐败工作步入制度反腐模式后，党风廉政建设和反腐败工作有了更加扎实的制度基础。实践证明，这些规章制度对于规范公职人员权力行使、惩治和预防腐败产生了极大的促进作用。但是，随着党风廉政建设和反腐败斗争形势任务的发展变化，制度反腐模式也逐渐出现了一些与之不相适应的困境。由于这些困境的根本原因在于制度反腐模式的要素结构及其作用还未得到充分优化和发挥，可以在当前模式下得到解决，因而称之为阶段性困境。

（一）反腐制度供给困境

制度供给的科学性和有效性，是制度反腐模式下的重要理论和实践问题，也是制度反腐模式得以成立的前提条件和基础。当前，党风廉政建设和反腐败工作制度还存在着的不科学不完善现象，在很大程度上制约着反腐败工作的具体实践。第一，制度及制度体系的问题。就单项制度来说，一些反腐败制度设计缺乏事先的科学论证和评估，也缺乏事后的及时弥补和完善，因而要么缺乏严谨性、周密性，给规避制度留下较大空间；要么过于原则、标准模糊，缺乏可操作性，给自由裁量提供了回旋余地，因而难以适应党风廉政建设和反腐败斗争形势和任务的发展，变相增加了以人治代替法治的执纪色彩。就制度体系来说，由于缺乏顶层设计和系统规划，制度结构协调性不足，平衡性不强，有机联系不够，容易出现相互抵触或重叠现象，破坏了制度的行为导向作用，也破坏了制度的权威性和严肃性，削弱了制度的系统性功效。第二，偏重于规则供给。制度一词，从微观层面上来说仅代表制度规则，从宏观范畴上来说，则囊括了制度规则、体制与机制的概念。所谓制度规则，简而言之是制度运行的规则；体制是一个系统或整体赖以运行的基本凭借和依据，是制度规则运行的框架或轨道；机制则着重强调系统内部中各要素之间相互作用的过程和方式，是在体制框架下实现制度规则的具体方式、方法和程序。三个要素构成了一个完整有效的制度运行链条。因此，体制机制建设是否科学合理、运行是否顺畅有效将在很大程度上决定制度规则效能实现的结果。在制度反腐模式的前一个阶段，我们实际上还是强调了制度的微观层面，即制度规则的概念，主要表现为针对反腐败制度规则的需求进行供给，而对能有效促进制度规则得以顺利有效实施的体制机制的供给不够。因此，在制度执行力不强的问题上，尽管有制度意识淡薄而不依法纪的原因，也有着因体制机制不顺畅而妨碍了制度执行的原因。

（二）反腐机构职权困境

在政党主导型反腐败体系下，党的纪律检查机构是我国反腐败制度的核心力量，职责定位于组织协调反腐败工作。但囿于一个时期以来的体制机制束缚，其反腐职权发挥得并不顺畅。第一，同级党委制约惯性。受同级党委制约，是党的纪律检查工作双重领导体制下，地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会监督作用发挥受限的重要原因，也是一个由来已久的老问题。尽管党的十二大取消了双重领导体制以同级党委领导为主的提法，但由于没有将这一体制具体化、程序化、制度化，因而并没有从实践操作层面真正改变纪委的尴尬地位，纪委受同级党委领导的工作惯性始终贯穿于党风廉政建设和反腐败工作的方方面面。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，作出了“查办腐败案件以上级纪委领导为主”“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的具体规定，强化了上级纪委对下级纪委的领导，向破除纪委受同级党委制约、保持监督相对独立性方面走了一大步。但同样，双重领导体制框架下，同级党委原有的一些不合理制约的惯性不可能立刻消失，纪委在监督执纪中不可避免地还会受到同级党委不同程度的影响，如当上级纪委与同级党委意见不一致的情况下，就可能会令纪委束手束脚。因此，如何尽快实现“两个为主”的制度设计预期，打破体制制约的惯性，还有待加强研究。第二，权威性层级递减。十二大党章规定：党的纪律检查委员会与党的委员会一样，都由同级党的最高权力机关——代表大会选举产生，纪律检查委员会要向同级党的代表大会报告工作，听取代表大会的审查。这样，党的纪律检查委员会就是一个规格较高的党的委员会机构，或者说是党的领导机关，而不是工作部门。但是，一个时期以来，党章和行政监察法对纪检监察机关的地位以及权威性的规定并没有充分体现到实际工作中，各级纪检监察机关地位和权威性的体现更多地决定于其所处的党政组织结构中的层级地位。因此，从现实情况来看，中央一级的纪检监察机关具有较高的地位和权威性，纪检监察职能力量的发挥也更加顺畅。但越往基层，纪检监察机关的地位就越有限，权威性就越不足，力量的发挥也越相对孱弱，在纵向上呈现出职权效力阶梯衰减的态势。

（三）反腐主体参与困境

党政机关、纪委、职能部门和人民群众是反腐败领导体制和工作机制的法定参与主体。但在具体工作中，这些主体存在的缺位、越位和错位问题，破坏了反腐败领导体制框架的完整性和工作机制框架的有效性。第一，按照规定，党委应当加强对纪委组织协调工作的领导，明确任务和要求，支持纪委履行组织协调职责。因而，作为责任主体，各级党委对职责范围内的党风廉政建设负有全面领导责任。但长期以来，这些规定在一些地方并没有得到很好的落实，党委把中心工作单纯看作为经济建设，“一岗双责”虚置，对党风廉政建设的重视明显没有提到应有地位，这进一步导致“纪委组织协调”缺乏发挥监督作用的空间和时间。这是不少地方不正之风长期得不到治理，屡屡出现腐败问题的重要原因所在。从实践来看，自党风廉政建设责任制自1998年建立和实施以来，还较少有党委或纪委受到过责任追究。因此，从制度的角度看，党委和相关职能部门落实党风廉政建设不力的困境主要来源于相应惩罚机制的缺失或失效。

第二，在社会利益多元化格局下，独立的市场经济主体有着较为强烈的为保护自身权益而在一定程度上参与反腐败工作的意愿和动机。因此，传统上在延续计划经济集权体系的“政府全能主义”模式下，体制内反腐正在逐步向体制外延伸，社会力量开始逐步参与腐败治理。然而，群众的概念并非组织机构概念，其“支持和参与”体现出的权位层次、实现方式和途径始终比较模糊[2]，缺乏具体化、程序化、制度化的参与机制的保障，总体来看处于相对散乱及无序状态，作用的发挥也具有随机性、偶然性。这种链条末端薄弱的现象，导致反腐败领导体制和工作机制整体效能发挥的分布处于“倒金字塔”形的不稳固状态。因此，尽管依靠政党主导的反腐败“中心主义”有着强大的优势，但“无论是强调领导者的政治意志（反腐败的承诺和决心），抑或是独立且有强制能力的反腐败机构和制度设计，这些都依然是在强调国家在腐败治理中的核心作用，它们的共同特征是忽视了社会在其中应该发挥的作用”[3]。

（四）反腐力量整合困境

从社会科学角度看，整合指的是“协调社会体系中由于分化而形成的各阶级、群体、制度及其他因素之间的冲突和对抗关系，使其消除隔离状态从而成为统一整体的过程”[4]。其根本目的就在于将分离、零碎的要素通过一定的方式和机制组合在一起，以形成一个有价值、有效率的整体，其所能发挥的作用将大于个体作用的单纯加总。

当前，我国反腐败职能机构主要包括了纪律检查机关、行政监察机关、审计机关以及司法机关等，构建起了由党内监督、人大及政协监督、审计监督、司法监督、新闻舆论监督、人民群众监督等构成的全面周密的监督系统。正如有学者认为的，中国最大的特点是内部的多元主义，“在反腐败方面主要表现为反腐败机构过多，内部权力过于分散。……中国的反腐败机构是最多的”[5]。尽管反腐败力量的分布结构未必与反腐结果呈现必然联系，其核心环节在于反腐败力量所能发挥出的系统性作用，但如果出现权力与信息梗阻、职能与责任不明确等“九龙治水”式的工作格局，就必定难以取得令人满意的反腐败成效。客观上看，我国反腐败机构或监督机制尽管共存于一个系统之内，都在一定程度上承担着反腐败任务，但由于分属不同的组织系统，机构职能重叠，缺乏有效的顶层领导体系和协调运行结构，实践中各分系统以片段化形式相对加总为一个名义上的整体系统，尚未形成更加统一整合的力量作用机制。因此，反腐败体制机制不健全，机构职能分散，形不成监督合力已成为影响我国反腐败成效的重要原因之一。

三、制度反腐模式阶段性困境的应对策略

（一）以微观制度创新推动纪律检查体制机制改革

所谓微观制度，是宏观制度或上层制度之下的一个制度层级，是宏观制度或上层制度的具体化、程序化和制度化。以微观制度创新推动纪律检查体制机制改革，就是注重从微观制度的创新与完善着手，弥补上层体制机制架构中的不足之处，破除对上层体制机制功能作用实现产生阻碍的因素，以充分发挥反腐败制度的功效。第一，从“两个为主”看，由于双重领导体制给纪律检查工作带来的一些不适应、不协调现象，有学者曾呼吁以垂直领导体制来解决这一问题。但问题的根本矛盾并非在于体制本身，而在于体制既定的功能作用因为缺乏顺畅的微观运行机制而没有得到有效实现。因而，“两个为主”的提出实际上正是这一体制框架下的机制创新过程，较好地解决了上级纪委对下级纪委的领导权问题，保障了双重领导体制功能的落实到位。当前，应在加强党委领导的前提下，进一步强化上级纪委对下级纪委的人事管理方式，完善下级纪委上报案件线索的管理制度，完善推动和了解下级纪委查办腐败案件及进展情况的工作机制等，不断加强与下级党委在当前双重领导中的协调机制，通过构建配套的微观制度达到真正落实“两个为主”的目的，提高上级纪委对下级纪委的领导效能。第二，从巡视工作看，作为巡视制度下微观制度创新的“三个不固定”，破除了以往定岗巡视可能影响工作客观性的弊端，强化了以巡视突破利益关系的本质目的。当前，为进一步提高巡视工作效能，仍需继续完善创新联动协作机制、信息沟通机制、线索核查跟踪机制、结果反馈机制、督办机制等，解决具体工作中的制度微观化问题。第三，从派驻工作看，派驻机构统一管理工作已进行多年，但改革至今还存在不彻底、不完善，甚至不科学的情况。一些派驻机构，特别是基层派驻机构职责不清、定位不准、关系不畅等问题严重影响着监督工作的有效开展。因此，亟待中央出台派驻体制改革意见，并在实际工作中将之具体化、程序化、制度化，以微观制度的规范与创新推动派驻体制的改革与完善。

（二）有效激发反腐败领导体制和工作机制的活力

实践证明，反腐败领导体制和工作机制所体现出的反腐格局和理念，有利于在党的统一领导下，调动多个方面的积极性，加强各部门之间的协调配合，发挥各自的优势，适应我们进一步加强党风廉政建设和深入开展反腐败斗争的需要。因而，必须在坚持这一框架原则之下，着重解决好其中参与主体缺位、越位和错位问题，从而真正激发体制机制实现功能作用的活力。第一，党风廉政建设责任制是一个多主体、多机制紧密相联的系统性工作，牵一发而动全身，任何一个节点的失效都会破坏党风廉政建设责任的完整性和有效性。因此，必须以完善的制度形式厘清和固化党委、纪委或者其他相关职能部门在党风廉政建设中的守土责任，对腐败问题，特别是苗头性、倾向性问题，做到早发现早处置，以系统之合力应对。核心环节是必须建立完善的责任追究制度，不仅要保证落实到位，还要保证惩罚机制设计的追究独立性、措施科学性和影响的有效性。对履行党风廉政建设责任不力，作风问题和腐败问题长期得不到有效解决的党委、纪委及其责任人严肃追责，发挥好惩罚机制的导向作用。第二，如何发挥人民群众在反腐败体制机制中的作用，是反腐败斗争是否能取得成效的重要环节。历史上的运动式反腐以其疾风暴雨式的斗争形式证明了两点，一个是人民群众作为反腐败参与主体的积极作用，另一个是群众运动作为反腐败方式的消极作用。因此，贯彻好“不搞群众运动但必须依靠群众”[6]的思路，就必须有效实现人民群众依法依规参与反腐败工作的作用。要在实践工作中真正承认人民群众作为参与主体的合法权利和地位，从具体制度上保证人民能够独立行使参与反腐败工作的权利，重视建立健全具有科学性和可操作性的，保障人民群众能够多途径、多方式顺畅地参与反腐败工作的体制机制。特别是要重视探索创新一套有效的人民群众对反腐败工作成效的评价机制，或者对其参与权利实现程度的评价机制，增强人民群众参与反腐败工作的影响力和有效性。

（三）增强反腐败体制机制协调发挥作用的整合效应

我国在党风廉政建设和反腐败工作中的各体制机制根本目的是相同的，都着眼于对公权力依法依规行使监督，因此存在着整合的基础。同时，由于这些体制机制的实现方式、途径的不同，因此客观上存在着整合的必要。如果形成一个能够统筹协调各个体制机制发挥作用的工作系统，使其能在党风廉政建设和反腐败工作中产生信息的交汇，统一研判、统一反馈、统一处理，有助于对腐败问题的发现和查处。因此，发挥反腐败合力，重点在于探索创新形成有利于协同发挥反腐败职能作用的体制机制。总体来看，这种整合基本上有两个思路，一是将现有反腐败职能机构予以整合，有学者提出的成立“国家反腐败委员会”正是基于这一思路而提出的观点[7]；二是改革和完善各级反腐败协调小组的职能，充分发挥各级反腐败协调小组的职能协同作用。就第一个思路来看，整合反腐败职能机构动作较大，牵涉方方面面的问题，一时难以完善，适宜作为长远目标。比较务实的选择，是应充分发挥当前各级反腐败协调小组的职能作用。当前，全国县级以上各级党委基本都建立起了由纪委、检察院、法院、公安、审计等部门联合组成的反腐败协调小组，承担着反腐败的协调工作。但反腐败协调小组的工作运行机制尚不完备，其会议的召开频率、意见的约束力和执行力等都缺乏相应的制度保障，组织协调反腐败作用体现得不够充分。因此，当务之急是要进一步改革和完善各级反腐败协调小组的职能，明确具体工作职责，形成健全的工作机制，不仅要突出其组织协调反腐败的作用，也要突出其领导反腐败的功能，以有效整合反腐败力量。

（四）加强反腐败制度建设的宏观统筹与微观基础

制度的本质是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[8]，是一个社会或组织结构保持和谐有序状态的最基本凭据。一旦这种制约失去作用，社会或者组织体系就会产生紊乱和失灵现象，甚至陷入混乱和濒临崩溃的状态，这种崩溃很容易以一种破坏性方式和手段体现出破坏性后果。在反腐败模式的变迁过程中，我们最大的经验和教训就是，无论在什么时候，加强反腐败制度保障，以法治思维和法治方式反对腐败，都必须而且应始终成为我们开展党风廉政建设和反腐败工作的根本问题。

当前，加强反腐败制度保障工作应着重注意宏观性和微观性两个方面的问题。一是从宏观上增强反腐败制度体系的构架。反腐败制度建设是在现有政治条件下进行的，新增的制度和已存在的制度必然要发生碰撞和博弈，已存在的制度之间也仍有横向和纵向冲突的现象。因此，构建反腐败制度体系，就是要加强新制度设计的科学性和嵌入性，提高现存制度的合理性及其之间的衔接性，使新增的制度要素和原有的体制环境、已存在的各种要素在进行博弈后达成一种平衡状态[9]，以形成科学合理的制度网络，最终达到单体制度之间协调发挥作用的目的。特别是要重视解决好反腐败党规党纪与国家法律之间的衔接问题。二是从微观上增强制度的操作性。静态的制度必须依靠动态的行动才能体现内涵的规制作用，从制度制定到制度实施这一过程既是发挥制度作用的关键环节，也是难点所在。对于指导反腐败实践工作的法规制度如果过于原则、标准模糊、缺乏定性与科学定量的结合，就容易变相强化自由裁量的权力空间，偏离法治的轨道而凸显人治色彩，破坏制度的权威性和严肃性，制度反腐也就难以取得真正的持久性成效。

[1]胡鞍钢.廉政制度的历史阶段与中国特色国家廉政体系的建构[J].学习月刊，2008，（3）：19—21.

[2]柏维春.中国治理腐败的体制困境及其应对[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2011，（3）：21—24.

[3]李辉.当代中国反腐败制度研究[M].上海：上海人民出版社，2013.

[4]章人英.社会学词典[M].上海：上海辞书出版社，1992.

[5]郑永年.中国怎样反腐败才会有效？[J].军工文化，2013，（1）：16—17.

[6]中央纪委办公厅.邓小平论党风廉政建设和反腐败[M].北京：中国方正出版社，1998.

[7]赵中权.反腐败要走法治化道路[N].学习时报，2013-06-24（05）.

[8]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1994.

[9]王长江.反腐需加强制度顶层设计[N].学习时报，2013-01-21（03）.