社会宪法中的国家观念及对国家社会治理目标的启示

2015-03-26葛先园

河南社会科学 2015年1期

葛先园

（安徽财经大学，安徽蚌埠 233030）

一、引言

按照党的十八届三中全会全面深化改革的要求，政府角色正在从“社会管理者”向“社会治理者”转型。这样的转型离不开国家观念的引导。国家观念是关于国家的地位、功能、价值、目标，以及国家与社会、公民关系等的意识形态的总和。相异的国家观念会导致国家对相同的境况作出不同的行为，对相同的行为作出不同的评价。反之亦然。可见，国家观念属于国家德性的范畴，与一个国家对政府与社会，乃至对公民个人的角色定位密切相关，因而“国家观念的演进与发展一直是政治理论的核心议题之一”[1]。古希腊亚里士多德的“人是城邦的动物”是“只见国家不见个人”的国家观念，其把个人的天性湮灭在国家目标的洪流之中；欧洲启蒙时期的国家与社会二元严格区离的理论与实践，认为最少干预的国家就是最好的国家，其与亚氏的逻辑完全相反，在本质上是古典自由主义主导下的国家观念；而自德国魏玛宪法以来，随着社会权条款大量载入宪法，国家观念又呈现出新的样态。通常认为，魏玛宪法是社会宪法的滥觞（下文将会厘清社会宪法的含义），其后不同类型的许多国家的宪法都浸润着魏玛宪法的社会宪法精神。我国宪法也不例外。在我国宪法中关于国家性质与社会总体发展目标、社会保障政策与制度目标、公民的基本权利和义务、国家机构的组织与职权等内容的条款中，都能找到社会宪法规范的踪迹。社会宪法规范与传统宪法规范相比较，有不少不同之处，其强调国家对社会发展的规划、调控，强调对民生的保障，强调对社会资源的再分配。党的十八届四中全会强调要加快保障和改善民生，依法加强和规范公共服务，完善收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、社会救助等方面的法律法规，其精神与我国宪法中的社会宪法条款的要旨完全一致。党的决议以及我国宪法中的社会宪法条款规划这样的蓝图，究其原因是多方面的，主要是由社会宪法所秉持的新的国家观念造成的。社会宪法中的国家观念究竟是什么样的国家观念？这要从厘清社会宪法的含义说起。

二、社会宪法含义的厘清

目前我国学界对社会宪法的含义的认识并不一致，把其作为国家宪法的对立概念，是最通俗的一种理解。所谓“国家宪法”是担当了“社会元宪法”的宪法，是“社会子系统所组成的社会整体系统的宪法”[2]。申言之，社会宪法是多元的，是国家宪法的“碎片”；国家宪法是一元的，是实现社会功能统一的根本规则。如果对这种国家宪法的观念追根溯源，其理论源头集中在亚里士多德那里。亚氏说，“城邦以正义为目的”，“凡隔离而自外于城邦的人”不是人，“他如果不是一只野兽，那就是一位神祇”[3]。一句话，亚氏认为人一旦离开了城邦（即国家），就“非神即兽”，就是“非人”。亚氏如此否定个人的价值，其目的只有一个，那就是维护城邦最高原则。顺理成章的结果是，城邦治理规则一元化且地位最高。后来，霍布斯描述了初民各自为战的苦难的自然状态，以及初民为摆脱悲惨的各自为战状态而通过契约建立了超越社会的一元化的“伟大的利维坦”。然而到了现代，国家越来越仅是一个容纳社会功能分化的地域概念，“社会元宪法”（即国家宪法）遭遇到了前所未有的挑战，而“宪法碎片”（即社会宪法）弥散在社会生活的方方面面，分别主导着各自的领域。

第二种对社会宪法的理解在本质上与第一种含义是一致的，只不过没有把重点放在对国内层面的因社会功能分化而导致国家宪法碎片化的讨论上，而是超越了民族国家的疆域，在跨国的全球层面上反思国家宪法的运转问题。持这种观点的学者把民族国家的国家宪法限定在政治领域（政治宪法），进而认为“在全球层面上，由于政治宪法始终无法运转，各种全球社会体制的离心倾向和相互侵犯更加严重，已经造成了新的宪法问题。全球社会宪法应运而生，旨在支撑和驯服不同的全球社会力量，因此呈现随体制而异的‘片段化’形态”[4]。可见，探究“全球社会宪法”概念及其特点的学者，其目的在于找到“全球社会宪法”碎片之间发生碰撞时的“新冲突法”，进而实现“全球社会宪法”碎片的共荣。如果仅从概念之间的逻辑关系层面来分析，这种观点是把社会宪法作为与政治宪法对立的概念来理解的，但如前所述，这种政治宪法实际上与国家宪法是同义的，只不过在这里又对国家宪法作了狭义理解，认为国家宪法就是民族国家的政治宪法。

以上两种对社会宪法含义的诠释与运用都有一定的道理，但是属于对本源的“社会宪法”概念的借用，这在很大程度上造成了概念使用的混乱。实际上，“社会宪法（Sozialverfassung）乃是通行于德国、瑞士等德语国家的学术用语，其意指举凡与社会政策及社会法直接或间接有关的宪法上之形式或实质规定”[5]。我国台湾地区宪法学界也是在这一含义上使用社会宪法概念。大陆郑贤君教授最先专门对其加以研究，认为“社会宪法主要指宪法规范的内容，其与传统政治宪法并不是替代关系，而是补充关系”[6]。而在社会宪法的内容方面，郑教授坚持了德国、瑞士等国以及我国台湾地区学界的观点。在任喜荣教授晚近撰写的论文中，他更加明确指出：“社会宪法，即与社会保障制度或社会保障法直接或间接相关的宪法规范的集合。”[7]笔者完全赞同这种观点。历史实证而言，社会宪法本质上是要在经济高度分化的现代市场经济国家中保障经济上弱者的尊严生存，缓解自身自灭自由竞争下其“经济上的苦难的自然状态”[8]。

三、社会宪法中的国家观念及启示

按照前文对社会宪法含义的正本清源，我国《宪法》第十四条第四款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”是极具代表性的社会宪法规范。根据该宪条的表达结构和语言选择，第一，构建社会保障制度是国家积极主动追求的价值目标。第二，建立社会保障制度时国家总是量力而为，是“活生生的理性人”，不为“冲动的魔鬼”所左右。第三，规划社会保障制度时国家要以实质平等标准为归依，“经济发展水平”是决定社会保障范围与程度等的唯一因素。以我国《宪法》第十四条第四款为主线，旁及他国宪法，可看清社会宪法中的国家观念。

（一）社会宪法中“人格人”国家观念的形成

“国家建立健全社会保障制度”的逻辑结构，内在地把国家作为主动的、积极的、能动的自然人式的主体来看待。在此逻辑下，国家被拟制为具有独立追求和目标的法人。既然国家拥有作为主观权利的公权力，则国家当然是有其自身的价值目标、意志、情感和冲动的综合体。一句话，国家是一个“人格人”。这与社会宪法之前的政治宪法把“国家”作为“机器”来看待的观念完全不同。那时作为“机器”的国家没有自身的意志，其灵魂来源于主权者（上帝、君主，或者人民），国家机关及其工作人员是其硬件和软件，法律是其运转指令。

“人格人”国家观念是社会风险发展到需要一个强有力主体挺身而出，以整合和帮助散乱的个体时的产物。工业化时代还是一个规模生产与消费时期，其以标准化的生产“流水线”为特征，这种生产需要固定的劳动方式，因此以劳动场所为中心而形成的共同体尚能集体行动，“抱团取暖”以化解危机和风险。而到了现代信息化时代，人们在获得个人自由和潜在利益的同时，伴随出现了许多令人忧虑的负面因素，此时，国家作为唯一没有弱化反而增强了凝聚力的人类共同体的存在形式，需要有历史担当。宪法作为国家的总纲领，自然要展现这一点。

就此而论，与我国2004年的宪法修改一样，瑞士联邦2000年新宪法也是适例。该新宪最显眼之处是增加了独立成章的第四十一条（即第二编第三章“国家目标General Provisions”）。该条包括4款，目的不在于创设公民权利，而是要体现国家根本法的社会整合功能。主要内容包括，在宪法框架内且遵循法制，国家要确保每一个人和家庭的社会安全、健康照顾、工作条件、自我发展、社会融合；国家要保障老弱病残、灾害、失业、鳏寡孤独者对抗经济困境的能力和权益；社会政策的立法委托还要包括教育扶助、消费者保护、被害人扶助等。而德国《基本法》第二十条第一款和第二十八条第一款，虽然其在全球范围的名气很大，但其用“社会的”作“联邦国”的修饰语（第二十条第一款），另一方面又用“社会的”作“法治国”的修饰语（第二十八条第一款），没有凸显“人格人”国家观念，使得《基本法》中的社会宪法规范在政治上、法律上都呈现出一种开放的、模糊状态，结果导致《基本法》的第二十条第一款、第二十八条第一款在宪法教义学上的内涵空泛，很难从中演绎出具体的法律后果。

（二）社会宪法中“理性人”国家观念的表现

“理性人”原是经济学上的概念，其模型把人的决策定位为在特定条件下实现个人利益的最大化。“理性人概念既是经济学家分析问题的基本工具，同时也是经济学侵入其他社会科学领域的武器。”[9]政治学、社会学、法学等领域都已在一定程度上沦为其“殖民地”，其已成为论证政治决策合理性、国家法律正当性、政府行为合逻辑性的一个重要工具。我国宪法第十四条第四款强调社会保障制度须与经济发展水平相适应，某种意义上体现了理性人模型的逻辑。理由在于，作为“理性人”的国家，其决策要实现国家利益的最大化，必然要表现为实现国家与社会、国家与个人，以及国家与自然环境的可持续和谐发展；鉴于人与人的和谐以及人与自然的和谐在很大程度上依赖于人所享有的物质基础，社会保障制度必须要有相当程度的经济给付幅度才实至名归。但作为“理性人”国家，其社会保障制度不仅要创造当代人的幸福和谐社会环境，且要平衡代际负担，实现代际公平和社会保障制度本身的可持续发展。

西方福利国家20世纪80年代前的兴盛与80年代后且持续至今的危机，为我国社会宪法规范秉持“理性人”国家观念提供了前车之鉴。二战后西方福利国家经过短暂的20余年的“黄金岁月”之后，随着出生率的下降和人口老龄化、工业生产重要性的降低而导致结构性失业、经济的国际化和金融市场的全球化，福利国家成功的条件不再。这些国家不得不承认，福利制度对公民的社会保障程度已经达到了极限，那种持续扩张社会福利费用的模式再也难以为继了，甚至认为“社会福利部门的制度形式是适用于一定时期的社会问题的解决办法，而不能被看做是经久不变的、也是适用于将来的解决之道，人们必须考虑福利国家制度安排的‘老化’问题”[10]。这是没有处理好“理性人”国家观念的成例。

需要补充言明的是，“理性人”国家观念与“人格人”国家观念是逆向但互补的范畴。“人格人”国家观念强调国家的意志、目标，乃至情感和冲动；而“理性人”国家观念的要义是，国家要理性地考虑社会保障的长久性与可持续发展性。包括德国在内的西方福利国家实践没有重视福利制度的可持续发展问题，但德国宪法学界在探究其《基本法》规定的社会国家原则时，对“理性人”国家观念的体认还是比较透彻的。这可能与前文所言其《基本法》没有强调“人格人”国家观念有关——在“人格人”国家观念未被放大情况下，人们会更加冷静地看到国家的“理性人”要素。德国著名宪法学者康拉德·黑塞就指出：“一种涵盖广泛的国家救济，即试图将共同体转化成为一个福利型与保障型国家的愿望，以及欲取消个人承担责任之自由的设想，都不符合社会法治国家的原则。”[11]

（三）社会宪法中“道德人”国家观念的新内容

历史实证而言，国家是凌驾于个人和社会之上的具有超强力量的组织。正是基于这样的经验事实，哲学家们在论证（实际上是想象）国家的起源时都会指出，国家的出现是为了解决国家形成之前没有力量解决的问题。就此而论，马克思主义与非马克思主义哲学完全一致。前者认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级压迫另一个阶级的工具，国家的出现是为了解决阶级矛盾不可调和这一难题。后者（以霍布斯学说为代表）认为，初民之所以通过社会契约形成“利维坦”，是因为“利维坦”的力量远远大于每个个体的力量，有能力终结每个个体各自为战的苦难的自然状态。现在的问题是，国家的力量如此强大，则面对国家的个人的力量就非常弱小，因而国家从产生的那一刻起，就同时应该是一个道德性的存在。国家“应当是优良道德的共同体，而不是一个邪恶团体甚至犯罪团伙”[12]。此即“道德人”国家观念。很显然，如果国家不是“道德人”，那么个人的生存状态将会比苦难的自然状态更加苦难。这样就违反了国家产生的条件，国家就不会产生。因此，撇开某个阶段某个国家是否具有道德性不问，在逻辑推演上以及在历史永续发展的长河中，国家必须也必然是道德性存在。

在不同的国家以及同一个国家的不同历史发展阶段，国家的“道德人”形象并不一样。国家道德性在社会国家中有了新的内容，其中之一是确立了国家对公民的“积极平等对待”原则。“积极平等对待”是与“消极平等对待”相对应的概念，指国家在积极作为时平等地对待每一个人。“消极平等对待”只要求国家平等地不干涉每一个人。虽然“消极平等对待”的内容包罗万象，并不明确，但是其方法很简单，容易操作。而“积极平等对待”是国家政治理论与法律领域的“哥德巴赫猜想”，充满了迷人的魅力但难以求解。迷人之处在于其往往划定了平等对待的内容和领域；难以求解是因为其方法复杂多样——在“积极平等对待”的每一个领域，“平等”的含义都不一样，需要采取的平等对待的方法也不一样。

作为社会宪法规范的我国宪法第十四条第四款，要求建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度，题中之义是说，如果构建的社会保障制度与经济发展水平不相适应，就违反了我国宪法第十四条第四款的精神，不是宪法所规划的社会保障制度。除此之外，我国宪法没有再对社会保障制度规定其他原则和标准。特定历史阶段的经济发展水平是一个客观存在状态，与某一个人或某一群人没有关系。既然仅要求社会保障与经济发展水平相适应，其制度就只能够考虑这一客观存在状态，不能考虑其他因素，诸如年龄性别、家庭出身、社会地位、民族种族等，皆属不相关因素。这样的社会保障制度是对每一个人和每一群人的平等保障。另外，根据事物的本质，社会保障制度以国家给付为特色。据此，我国宪法第十四条第四款的社会宪法规范遵循的也是国家对公民的“积极平等对待”原则。

国家是“人格人”、“理性人”、“道德人”，这些观念的交织构成了社会宪法规范中的国家观念的总和。第一，社会宪法中“人格人”国家观念强调国家的主动性和目标性，具有与民主国家观念、法治国家观念并驾齐驱的地位。民主国家观念的功能重在反对专制国家的极权统治，只能论证国家权力来源的正当性问题：“创建一种能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财产的结合形式，使每一个在这种结合形式下与全体相联合的人所服从的只不过是他本人，而且同以往一样自由。”[13]民主国家观念根本解决不了社会问题，反而可能带来社会动荡和新的社会不平等，因为民主“维护人民的权利，是为了反暴政和反压迫，而不是为了反剥削和反贫困”[14]。另外，民主运动极易因芸芸众生的盲从性而变为破坏社会秩序的力量，“在暗示和相互传染的推动下，一个人编造的奇迹，立刻就会被所有的人接受”[15]，这是群众民主运动的显著特点。法治国家观念只能论证国家权力行使方式的合理性，其要义是规则之治，是权力制约，是对“每个人都不是天使”的提防。而要想国家行为能够与时俱进，直面现实的挑战和化解潜在的社会危机，就必须承认国家是具有自身追求和价值目标的积极、能动的存在。第二，社会宪法中的“理性人”国家观念是对“人格人”国家观念的纠偏，是对“机会政治”的禁止。“人格人”国家观念肯定国家的独立意志，这同时存在一个潜在风险：国家毕竟是一个抽象实体，国家的运转方式归根结底掌控在自然人的手中。在现代国家主政者任期制背景下，主政者为了在任期内获得好的名声，往往会采取措施取悦民众，社会保障的给付幅度往往会超越经济发展水平的承受能力，结果是短期内化解了社会矛盾，长远地积累了更大的社会危机。此即“机会政治”，是“我死后哪管它洪水滔天”的末世思维。社会宪法中的“理性人”国家观念借用经济学上的理论模型，指明国家利益的最大化是国家的长治久安和可持续发展，“寅吃卯粮”不是社会宪法规范的要求和精神。事实上，这也是科学发展观的集中体现。当然，把“社会保障制度与经济发展水平相适应”理解为“理性人”国家观念，并不等于简单地以社会福利费率（用于社会福利费的公共开支占国内国民生产总值的百分比）的高低作为衡量与经济发展水平相适应与否的唯一指标。有学者以经济合作发展组织国家（OECD）的社会福利费率与国家负债率（国家负债总额占国内国民生产总值的百分比）之间的关联性作为研究对象，结果发现两者之间并没有内在的必然的联系[10]。换句话来说，国家不可持续发展的原因，除了社会福利费率过高之外，还有其他很多决定因素。第三，“积极平等对待”原则作为社会宪法中“道德人”国家观念的新内容，能具体指引我国社会保障制度的完善。我国宪法第十四条第四款的社会保障制度平等地保障所有公民，并不等于在全国范围内对每个人的社会保障完全相同，区别性的社会保障给付在很多情况下并不违反平等原则。比如，基于我国东西部地区经济发展水平的巨大差异，经济发达地区的社会保障标准高于经济欠发达地区的标准，没有违反“积极平等对待”原则。理由在于，经济领域的区别对待是否构成歧视性安排而违反平等原则，采取的是宽松审查标准。再比如，社会保险对高收入者征缴更高的社会保险费，但却并不给予其更高的社会保险支付，也没有违反“积极平等对待”原则。理由在于，一是如前所述的宽松审查标准；二是社会保障制度是基于国家的意志、目标和理性对社会资源的再分配，原本就有缓解社会两极分化的宗旨。然而，社会保障有些区别对待措施是违反平等原则的。比如，我国《社会保险法》规定的三类基本医疗保险制度，其保险费征缴与保险支付的标准各不一样。这种区别对待的依据是人的三类不同身份（农民、城镇居民、城镇职工）。按照通说，基于民族、种族、身份等人的因素的不同而作出的区别对待，对其是否违反平等原则要采取严格审查的标准。这也是近年我国努力整合城乡不同类型的基本医疗保险，推行基本医疗保险一体化的理论根据。

笔者认为，我国在新时期推动政府角色从“社会管理者”向“社会治理者”转型，有着深刻的宪法基础和国家德性基础，其核心是社会宪法的国家观念。据此理念，国家是有价值目标、积极进取、给付有度、平等和谐的永续发展的国家，是重视民生的社会保障国家，同时也是依宪治国的法治国家，这在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中全面体现出来：法治要体现道德理念，道德要滋养法治精神，法治和德治要相得益彰。这正是社会宪法之“人格人”“理性人”“道德人”国家观念的逻辑。按此逻辑，政府角色转型后，由作为“社会治理者”的各级政府来具体落实社会宪法之民生保障任务，中国特色民生保障国家将呈现在世人面前。

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