社会治理现代化：理念、制度与过程的三维重构

范逢春，尤 佳

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064）

一、引言

基于对国情、政情、社情的准确研判，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]创新社会治理、提高社会治理水平是完备国家治理体系的重要内容。由管理到治理模式的转变，要求构建系统、整体、协同的科学治理格局。研究社会治理现代化的内涵、价值及其现实困境，重构社会治理理念、制度与过程，具有积极的理论与实践意义。

二、研究背景：内涵、价值与困局

（一）内涵和目标

“治理”一词源于20世纪80年代，1989年世界银行在讨论非洲发展时第一次使用了“治理”这个术语[2]。之后美国学者率先研究发展了“治理”的概念，用于反思政府对于社会管理权的垄断，以应对持续膨胀的财政支出和财政危机，为全球化的管理难度增大寻找出路，直面社会公众诉求增多等，因而逐渐成为应对时代大变革的新概括[3]。“全球治理委员会”在《我们的全球伙伴关系》（1995年）研究报告中对“治理”做出的权威定义是“各种公共的、私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和”[4]，即通过多方面的参与和沟通，实现管理效率和质量的最大化。所谓“现代化”，即满足人类从现实社会走向理想社会的现代需要的过程。我们理解社会治理现代化是社会治理体系不断优化、治理能力不断提升以适应社会发展的过程，在本质上，这一过程没有终点，它要求理念、价值、制度相互融合和促进，释放社会活力，增强社会动力，以实现社会发展的目标。

创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。从社会治理的要求和目标来看，当前创新社会治理体制存在四个关键方面：改进社会治理方式、激发治理主体活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系[1]。

（二）终极性价值与工具性价值

1.终极性价值：公平正义与公民权利的价值回归

全面深化改革，必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”[1]。探究社会治理的终极性价值，围绕公平正义的核心价值理念，社会治理致力于创造权利公平、机会公平、规则公平，使民主、公正、自由、平等的观念深入民心。这就要求政府开放公共政策决策议程，优化改革执行权结构，允许社会和市场主体的微改革、微创新，最大限度地通过市场化的契约、参与、绩效和职责来解构和重塑利益格局与关系。

国家主权在民，充分尊重和保障公民权利是社会治理现代化的价值追求。“没有一个伟大的民族不尊重权利”[5]，社会治理内在地要求公民平等参与关乎己身利益的社会事务治理过程，参与国家的权力运转和政策制定，充分共享社会改革、经济发展的文明成果。这就要求政府简政放权，创造公平环境，使公民积极参与政策决策、制度执行、监督控制等社会治理环节，充分表达自身利益诉求，平等参与协商治理。同时，对公众需求和问责做出积极回应，始终将公民利益置于社会治理的首要位置。

2.工具性价值：国家治理与社会和谐的价值体现

社会治理是国家治理体系的重要组成部分。国家治理包含经济、政治、社会、文化、生态等领域建设的体制机制安排，其实质就是通过完善和运用这些体制机制安排，调节社会关系，解决社会发展过程中的问题与矛盾，维护社会秩序，实现国家进步与社会和谐。改革开放至今，国家“政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结”，公民物质生活条件极大改善。与此同时，在政府全能主义模式下，实质上的“有限政府”并不能完全解决日益复杂的养老、环境污染、食品安全、劳动安全等民生问题，致使政府公信力弱化，影响社会和谐发展。如何克服公共部门服务的低效、缩减公共支出、提高服务质量、提升民众满意度，现代化的社会治理应在国家治理的社会层面体现其工具价值：即尊重社会发展规律，通过政社分离，鼓励社会自我调节和管理，集合社会智慧和力量实施“共治”，适度使公共管理权力向社会和民众回归，构建政府主导、社会协同、公众参与的社会治理格局，采用多样化的手段、方法来化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会和谐发展。

（三）困局及根源

1.科学理性缺失导致社会矛盾突出

全球化、市场化、城市化深刻地影响了中国经济社会发展格局，民众思想随着社会生产力的空前发展而解放。由于社会阶层分化，利益主体多元，公民诉求增多，社会治理面临的问题纷繁复杂，矛盾往往“牵一发而动全身”。一方面，自上而下的全能政府管控在紧张的劳资关系、收入分配、就业竞争、市场秩序面前作用有限；另一方面，对诸如交通、污染、犯罪等社会问题的管理和公共服务成本越来越高，导致社会信任不足且公众满意度降低。现阶段的治理策略尚以事后“摸着石头过河”解决问题为主要方式，长远看来，碎片化的社会治理模式缺乏系统性和整体性，对现实问题的预估和判断不足，在导致大量公共资源浪费的同时，治理欠缺科学理性的“连锁反应”也将使社会关系更趋紧张、社会矛盾更加突出。

2.法治进程缓慢增大社会治理成本

与改革开放进程相伴，“依法治国、依法行政”始终是执政者大力倡导和积极践行的治国目标。但数千年传统人治思想和心理依然广泛影响着社会治理的各个层面，民众舆论经常对行政过程施加压力或影响，即便立法机关大量立法，但立法初衷与司法成果割裂，并未达到法治目标。其结果是政府对社会问题的回应缺乏依据，社会问题的解决缺乏连续性，无法有效发挥法律对社会秩序的规范作用，直接增加了社会治理成本。中国社会正处于矛盾凸显的社会转型期，如何有序推进社会治理现代化进程，实现和谐社会的可持续发展，法治建设是重中之重。中共十八届四中全会首次将“依法治国”作为中央全会的核心议程，无疑对全面推进依法治国和社会治理现代化具有积极意义。

3.管理模式僵化阻碍社会组织发育

社会治理主张的合作共治要求社会主体的广泛参与。作为社会治理的重要主体，中国的社会组织发育迟缓，表现在许多社会组织不仅名义上挂靠在政府门下，实际运行也大多依靠政府，缺乏自主意识和自我发展、自我创新的能力，自身职责和权益不清，社会治理功能无从发挥。近年，政府虽已强烈意识到释放社会活力和创造力的重要性和迫切性，致力于职能转变和社会组织培育，但收效甚微。主要原因是此前“强政府”管理模式通过计划式、集权式的权力运转机制来实现社会管理，极大限制了社会自我调节平台的形成和社会组织的成长。即使改革开放已逾三十年，管制式的政府管理模式仍然保持其原有惯性，宏观层面影响改革进度和效果，微观层面加大了社会组织成长发育的难度。

标准化决定了企业的高度。华南公司始终坚持把所有的管理活动全部纳入标准化轨道，按职能类别和业务类别建立起一整套的制度、标准和流程，让员工的一言一行有章可循，一举一动有据可依，每个记录有案可查，每个岗位有责可考。

4.价值体系滞后影响社会治理实践

以经济建设为中心，奉行“效率至上”，大力引进竞争机制、市场机制，追求政绩与形象工程——逐渐固化于社会各层面的价值体系创造了大量可见的社会财富和利益，但随着经济发展，“效率至上”而无法“兼顾公平”的价值理念在社会层面却造成治理困局。社会不公产生日渐严重的社会信任危机与价值认同危机，盲目开发在创造短期经济利益的同时付出了巨大的环境代价。在公民物质生活已获得基本保障的现阶段，治理理念及其引导的治理实践需要突破短期计划和利益，随着社会文明进步而更新。

三、社会治理现代化的三维重构

（一）理念重构：价值与工具的统一

社会治理理念反映一国社会治理的价值取向，决定治理过程秉承的原则，体现社会治理的目标和方向。现代化的社会治理理念是公平价值取向与开放工具取向的统一。

1.价值取向：由效率到公平

传统公共管理受西方科学管理思想和亚当·斯密“经济人”假说的影响，以效率的“技术合理”和“工具合理”为价值导向，政府内部采用马克思·韦伯发展的官僚建制，以精密的等级制度和权力分解建立理性和权威的基础。历史上，以效率为中心的价值取向兼具强制性和管制性特点，对不稳定因素具有遏制作用，但在回应社会公共问题方面效力较弱。中国社会是一个由众多不同价值标准、多样文化背景的利益主体构建的集合，传统公共管理无法激发公民主体的积极性和创造力，更难以兼顾社会公平发展，阻碍了中国社会现代化进程。

在本质上，社会治理始终追求的是实现最广大民众的根本利益，强调公共利益至上，具有公平性、协调性和服务性的特点。可以说，“社会治理是对‘效率优先，兼顾公平’思想的颠覆，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义”[2]。社会治理将提高公共服务、协调公共利益、满足公民诉求为首要目标，致力于满足各社会主体互不损害的利益，“以公平为中心”和公共利益最大化观念取代了“以效率为中心”和官僚行政权力思想。在民生层面，它要求建立公平的住房、医疗、教育、养老等社会保障制度安排，平等的社会福利共享机制，公民个人与集体合法权益的法律保障体制。由效率到公平理念的转变，有助于公共部门调整角色定位，与全社会平等对话沟通，获取全社会的支持，进而深化改革。

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是创新社会治理现代化体制的必要选择。建立以公平正义为核心基石、兼顾效率的治理模式，对协调社会各利益阶层关系、提升公民政治参与度、化解现实社会危机都具有积极作用。应当努力营造一个公平公正的社会氛围，构建机会、权利、规则公平的社会机制，使发展成果更多更公平地惠及全体公民，激发社会活力，促进社会和谐有序发展。

现代化的社会治理展现的是开放而非封闭的社会形态，这一形态正是治理理念开放工具取向的集中体现。进入21世纪，中国社会现代化建设步伐明显加快，理政观念和社会心态日趋开放，社会主义市场经济就是开放性创造最成功的例证。但由于受中国传统历史文化影响，社会治理氛围尚为“谨小慎微”“含蓄内敛”的“君子德行”所引导，基层和个体的创造力不同程度受到抑制。当前中国所处的国际环境和全面深化改革的国家发展战略要求现代化的社会治理应具有公共精神、创新精神和包容精神。包容、开放、尊重的理念是社会治理创新、改革的前提和保障。

既然社会治理是一个不断化解矛盾的过程，那么治理主体以开放的心态和方式处理各类复杂的社会问题也就成为社会治理工具取向的必然要求。在传统的社会管理模式下，地方政府倡行“维稳”理念，以消除社会不和谐因素追求社会稳定，视没有问题、没有矛盾为最佳状态。无论发生的社会事件属于何种性质，公共部门往往一味“息事宁人”，导致不仅难以平息民众的抵触情绪，更造成了“闹”才能解决问题的错误导向，不利于社会稳定发展。事实上，社会中的全体主体都应当认识到，公共部门有义务保障公民合法权益，而公民有权利维护正当的切身利益。政府部门应以开放态度将公民纳入社会治理主体范畴，变“维稳”为“维权”，改变“官本位”的社会治理手段和方式。当公民感受到自身权益得到维护和保障时，全社会才可能建立起相互信任的关系和环境，公民才可能主动参与到社会治理当中，才能集合全社会力量共同维护社会稳定。

（二）制度重构：主体到客体的照应

“制度是公共权力机构实现其政治和社会功能的基本工具，是获得主导性权威的前提。制度决定了技术力量发挥的空间和可能产生的活力。”[6]制度是理念践行的工具，是确保社会治理过程规范化、有序化、连续化和一贯化的载体。

1.主体及方式：由一元人治到多元法治

首先，变一元为多元的治理主体。社会治理在本质上是一个共同行为，它不能单靠政府，还应由社会各个利益阶层共同参与。笔者在此从三个层面解析“共治”的实现机制。第一，政府主导。共治并非自由主义，中国社会环境复杂，社会关系千丝万缕，需要政府的有效引导。在中国加快发展社会主义市场经济背景下，政府作为社会力量的领导者，在社会治理中的主导地位不应动摇，以防市场失灵、社会动乱。第二，系统构建。中国社会地域辽阔，多民族、多阶层共生共存，社会问题相对复杂、激烈，有限政府的单一力量显然无法完全解决社会矛盾，因此“坚持系统治理”“激发社会组织活力”成为社会治理体系现代化切实可行的措施。包括公共服务、权利保障、公共安全等在内的社会治理各个体系，都有必要充分容纳社会组织，建立完整的规划和设计，使其相互关联、相互合作，逐步实现一体化。第三，组织培育。“共治”的最终实现有赖于各类型社会主体的有效参与。政府需要理顺与社会、市场的关系，试验并确立多元主体合作治理模式与制度安排，合理分配公共资源，明确各主体的责任与义务，促使社会组织自我运行而非过度依赖政府。培育社会组织发展壮大、激发治理主体活力是一个长期过程，关键还在于培养社会主体的治理能力。

其次，由人治到法治的治理方式。中国社会治理传统人治重于法治。人治社会的主体意识与运作方式都表现出主观、强制、断裂的特点。社会治理工作理性与感性并存，虽然人始终是治理主体，但社会治理的科学性显然要求理性思维而非人治手段，因此社会治理能力的现代化需要科学有效的法治保障。法治是社会治理现代化的前提和保障，它要求各社会治理主体发挥自我调节和自治功能时应遵循共同的法治精神和法律原则；全社会都应树立更加牢固的法治观念，运用法治思维和法治方式解决社会问题、化解社会矛盾。而对于现阶段我国特有的“倾听民意、聚集民智、问效于民”的信访制度，尽管存在“信访制度与法治道路相背离”的观点，但在法治尚不健全的情况下，将涉法涉诉信访纳入法治轨道、逐渐将信访转向法治道路尚需一定时间。

变“人治”为“法治”不仅是贯彻“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的内在要求，也是提高社会治理水平、改进社会治理方式的重要途径。只有“善治者善法”，只有治理体系法治化、科学化、程序化，才能从根本上化解社会矛盾、应对社会危机。

2.体系与渠道：由碎片管控到整体协商

首先，变碎片为整体的治理体系。全面深化改革的国家战略要求社会治理也应站在全局高度进行体系重构。出问题后再解决无法使社会长治久安，因而需要我们居安思危，防患于未然，不仅要“摸着石头过河”，而且要坚持强化“顶层设计”。社会治理的整体性应当从以下方面予以考量：第一，整体化、系统整合的治理制度设计是源头治理的保障，是提高治理效能的根本。因此执政者必须注重顶层设计和总体规划，统筹协调，促使社会各治理主体间形成良性互动，避免治理过程随意化、重复化、碎片化和盲目化。第二，将社会问题统一归类，总结治理经验教训，上升到政策体系和全局高度，形成预警、预控的社会公共安全体系。第三，剖析社会局势，预估问题，逐步将风险关口前移，在面对食品安全、自然灾害、生产安全、社会治安尤其是国内外暴恐干扰等危害国家安全的重大问题和各类突发事件上建立长效预防机制和联动机制，建立应急对战体系，加强问题意识，加强预案演练。治理体系由碎片化到整体性的转变，将增强社会治理现代化制度体系的联动性和有效性。

其次，由管控到协商的治理渠道。社会管理无论在治理主体还是治理方式上都显示出政府绝对管控的地位，以权力为导向的模式自上而下地分配和传达任务，忽略公众参与社会治理的主观能动性。当社会管理转变为社会治理，需要政府突破自身传统职能束缚，变“管控”为“协商”，以谋求社会全体对社会治理的共同参与。一方面，公共部门不仅需要按照已出台的政策严格履行自身社会治理职责，依据治理目标制定相应的实施细则，还需建立更为健全、合理的社会治理考核监督机制，接受社会与公众监督。另一方面，社会及公民不应处于社会治理的被动地位，而应在社会治理的法律与政策层面主动参与社会关系重构；政府应以沟通、协商、协作等方式鼓励和支持社会组织参与社会治理，共享社会资源，充分培育社会自我调节能力，争取社会自身能解决的问题由社会自身承担解决。通过民主协商渠道的制度设计，实现多方参与、协同治理，共同解决关乎公众切身利益的问题，这是社会治理现代化制度重构的关键环节。

（三）过程重构：流程到系统的整合

社会治理现代化的过程关系制度落地与操作。合理、高效、精细化的社会治理过程表现为线性流程的柔性策略与开放格局，以及网状系统的多维构建与模式转换。

1.流程及控制：由刚性封闭到柔性开放

首先，变刚性为柔性的治理策略。“弱之胜强，柔之胜刚。”“以柔克刚”之理同样适用于社会治理过程。以往的“社会管理”奉行刚性管理，即以规章制度为中心，强调行事策略、体制制度、执行效率，忽略了社会是由人性化因素构成的复杂系统，人是社会人，具有社会意识。政策法规本身充满局限性，“硬碰硬”只会使各方都受到损失；制度执行过程采用刚性手段不仅降低组织活力、扼杀创造性，更会激化社会矛盾。社会治理主张的“柔性”基于人本价值取向，强调社会文化、治理创新，注重治理效果及影响。它并非一味地“晓之以理、动之以情”，而是着眼长远利益，在维护法治权威性基础上，遵循社会自身运行规则，依靠公民个体自我约束能力，运用灵活弹性的方法加以疏导、启发、激励。根据马斯洛的需要层次理论，人具有自我实现和自我超越的需要，在顺应人性、尊重人格方面，柔性治理显然较刚性管理更为持久有效，更能激发社会组织活力和个体创造性。因此，在现代化的社会治理过程中，我们主张多种途径结合的综合治理。鉴于我国是一个具有悠久文化历史传统的国家，德行修养一直是中国治国理政的基本要求，中国有“水能载舟亦可覆舟”的文化意识基础，因此在倡导将法治内化为公民基本行为规范前提下，辅之以诚信道德约束，不失为社会治理柔性手段的运用。此外，在法治之外，诸如诚信体系或档案也可以成为一种隐形的社会约束。

其次，变封闭为开放的治理格局。社会治理理念由封闭到开放的工具取向，在治理过程中表现为公共权力的开放格局。“依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”[6]。政务公开、信息透明不仅是对公共部门的要求，也是对各社会治理主体的要求。除国家机密、行业机密和公民个人隐私之外，公民有权利获得关乎公共利益的社会治理过程中的各种信息；而信息公开就意味着权力公开、责任义务公开、程序公开、活动进程公开等。只有社会治理各项活动流程透明，才能保证监督之下的过程、结果公平公正，从而建立社会治理主客体间的信任基础，创造社会和谐所必需的社会认同。为此，需要培养社会治理主体的公共意识，使其主动承担社会责任，接受社会监督，如公益组织的财政预算公开；需要广泛开展公共调研和社会听证，将公众需求作为治理改进的主导因素，使民众理解、支持治理活动，如房屋流转和城市建设规划；需要加强舆论引导与媒体监督，宣扬公平正义的社会价值观，倡导良善的职业道德与社会公德，引导全社会共同创造开放的社会治理格局。

2.系统与模式：由一维集权到多维分权

首先，由一维到多维的系统构建。传统社会管理模式在处理社会问题采取单向方式：下达任务—执行任务—汇报反馈，方式简单且带有强制色彩。这种单维的治理过程忽略了社会是由平等的多元利益主体相互关联构成的复杂空间，只能在一定程度上抑制问题，而无法实现多元要素的可持续发展。社会这一有机体不仅需要公共部门制定并执行政策以维护社会安定，更需要公众与政府的交流、社会组织之间的沟通、利益团体之间的协调。社会治理在本质上是一个多维要素集合和发生作用的复杂过程，它以规范社会行为、调节利益关系、减少社会问题、化解社会矛盾为出发点，多维治理网络建立在平等人格、互信机制、共同目标和公共利益基础之上，符合现实复杂的社情，具有现代性的特征。因此，社会治理现代化的过程重构在前述主体多元的基础上，应当关注如下方面：第一，公共政策决策、执行、监督过程的政府单一主体转变为政府、社会、市场多元主体；第二，集合组织内部纵向资源与组织外部横向资源优势，将单一权力部门行为转变为多部门、多组织协同行为；第三，变单一管制体制为多向协作交流，形成良性互动。简言之，如果将社会治理现代化的过程视为治理主体现代化、制度现代化和执行现代化的三位一体，则变单维平面管制为多维协作治理网络是实现三者合一的必然要求和结果。

其次，由集权到分权的模式转化。社会治理过程亦即公共权力运行过程。古代中国具有“郡县治，天下安”的分权基础，以中央集权确保国家稳定。现代化的社会治理追求治理效率与质量，要求各个治理主体提高行政效率，过于集中的权力难以满足高效、灵活、自由的市场需求，但分权不当又会导致碎片化而缺乏整体性，因此不仅需要在集权和分权之间确定平衡，还需要央地间的双向互动。现代化的社会治理模式要求权力的适度下放，尽可能减少中央政府对微观事务的过多“纠结”，以利于地方政府因地制宜开展工作；要求确权，明确各级政府的权力和义务，确保社会和市场主体不受干扰。本质上讲，政府就是要简政放权，转变政府职能，做“有限政府”；要求优化公共部门机构设置与职能配置，形成各机构之间相互合作和制约的动态机制；要求加强公共部门间的合作、互动和制约，共同发展而避免恶性竞争；要求强化公共权力运行监督体系，加强廉洁政治建设，健全惩治和预防腐败的法律法规体系。

社会治理现代化是国家治理现代化的基础层面，是国家治理现代化的重要构成部分。从社会治理现代化的基本内涵、治理目标与价值取向出发，通过理念、制度与过程的三维重构，我们尝试为创新社会治理体制提供具体的问题研究与解决方案：变效率为公平的价值取向、由封闭到开放的工具取向，在价值理性与工具理性的统一中反思了社会治理理念；变一元为多元的治理主体、由“人治”到“法治”的治理方式、化碎片为整体的治理体系、由管控到协商的治理渠道，在主体到客体的照应中重构了社会治理制度；变刚性为柔性的治理策略，变封闭为开放的治理格局，由一维到多维的系统构建，由集权到分权的模式转化，完成了社会治理流程和系统的过程整合。以促进社会公平正义、增进人民福祉为旨归，提升社会治理体系和治理能力现代化水平，是一个研究与实践循环往复的过程，尚需包括理论研究者与治理倡导者在内的多元主体付诸努力。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（01-03）.

[2]孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示[J].社会科学研究，2005，（2）：7—11.

[3]王征国.论治理体系现代化的科学内涵[J].中国井冈山干部学院学报，2014，（2）：35—41.

[4]The United Nations Development Programme.Our Global Neighborhood:Report of the Commission on Global Governance[M].Oxford:Oxford Uni-versity Press，1995.

[5][法]托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].北京:商务印书馆，1987.

[6]严强.国家治理现代化进程中的社会治理创新[J].阅江学刊，2014，（2）：5—11.