警务新常态下的警察执法权威重建

胡平平，詹 林

(中国人民公安大学，北京100038)

警务新常态下的警察执法权威重建

胡平平，詹 林

(中国人民公安大学，北京100038)

随着社会发展进入“新常态”模式，公安机关及警务工作也面临前所未有的新形势。警务新常态下警察执法权威遭受严峻挑战:畸形关注涉警信息、隐性侮警、直接性暴力抗法等现象屡见不鲜。导致警察执法权威弱化的原因既有经济发展不平衡、行政干预频繁、法律保护不到位、信息传播微型化等外部原因，也有处警思路不统一、执法理念僵化、片面认识和谐、监督制度固化等内部原因。因此，只有设立多重专长执法机构、破除行政壁垒、完善法律法规、加大正面宣传力度、科学用警、平衡警察权力与公民权益、切实维护警察权益，才能保障新常态下警察执法权威的重建。

警务新常态;警察执法权威;警察权益

一、警务新常态

2014年，习近平总书记从当前我国经济发展的阶段性特征出发，提出了经济发展进入“新常态”的重大战略判断。伴随着社会经济进入“新常态”模式，公安机关以及警务工作也正面临着前所未有的新形势和大趋势，适时进入警务工作的新常态，既是巩固政治稳定、社会和谐、经济发展、国家安全的大好局面的必然要求，也是进一步促进公安机关完成警务职能向服务型稳定转变、进一步促进警民和谐沟通、持续发挥保护人民群众人身和财产安全这一重要职能的可靠保证。

警务工作的新常态指与经济新常态相通，警务工作由过度重视“公安GDP”向高度重视人民群众满意度、法治建设满意度转变，警务结构由全警力备战向重视多警种全局谋划和警力资源的有效整合转变，以科学用警、科学励警代替全要素粗放式用警。

然而，警务新常态的建设、警察职能转变在现今尚无法有效顺利进行。经济新常态是经济发展的客观因素决定的，而警务新常态的建设也离不开社会的发展和人民群众的实际支持。人民满意不满意、拥护不拥护是警务新常态建设的决定性因素。因此，警察权威的重建则必然要贯穿于新常态建设的始终，从而重建警察权威，提高警务工作的实际效能，形成人民群众满意、人民群众拥护的警务新常态。

二、新常态下警察权威遭受挑战的现状

权威，源于拉丁文 Auctoritas，含有“尊严”、“权力”和“力量”的意思，指在人类社会实践过程中形成的具有威望和支配作用的力量。然而，警察权虽然有了一定的法律保障和制度约束，但是警察权力规范化的同时，其执法权威弱化却已经成为我国警务工作面临的现实问题。“权力与权威成反向演进，背离了权力的发展要求，而权威弱化与强化社会治安控制的需要所产生的对立矛盾则严重影响着社会治安的管理效果。”［1］

2014年12月13日，太原市公安局小店分局龙城派出所民警在处置“龙瑞苑”工地纠纷警情期间，发生一起非正常死亡案件。一伙民众不听民警劝阻，执意要求进入工地，讨要说法，现场民警处理不当，造成周秀云非正常死亡。从执法记录仪的视频中我们看到，现场群众越聚越多，周秀云抱住民警大腿不让其离开，现场民警处理不当，采取踩头发的方式控制周秀云，造成周秀云非正常死亡。2015年5月2日，黑龙江安庆火车站发生暴力抗法事件，抗法人员徐纯合被执法民警当场开枪击毙。此事件一时间引起轩然大波。面对视频，我们看到执法民警多次劝说并企图制服徐纯合以维护火车站的正常秩序，然而徐纯合抢夺警械、殴打民警，最终被民警击毙。这两起案件均是由群众不服从执法人员执法、企图挑战警察执法权威开始，最终使得事件进一步升级。

近年来，非正常死亡、暴力抗法、袭警等词汇已逐渐成为热门和敏感词汇。警察执法也日益受到公众和媒体的强烈关注。无论事件最终的结果是良性还是恶性，警察权威受到严重挑战已是不争的事实。软暴力与硬暴力相结合的质疑执法、干扰执法甚至对抗执法的事件已然呈上升趋势。

首先是畸形关注涉警信息。2015年1月21日晚间，南都记者暗访深圳民警聚餐事件。网络媒体便开始了阵营对立的骂战。南都记者将暗访经过通过媒体进行进一步渲染和炒作，一夜之间，多家门户网站的讨论与跟帖超过700万人次，不明事件真相的群众就事论事，“公款消费”、“公车私用”、“执法犯法”之类的言语甚嚣尘上。然而事件真相无非是老民警自掏腰包请同事吃饭这一很简单的日常事情，并无执法可言。警察在非工作时间，脱掉警服，走入餐馆聚餐原本是再正常不过的事情。多数涉警类舆情也无非如此，由于警察的执法者的角色，使得警务工作常常被推至风口浪尖，成为民众口诛笔伐的对象。

其次是隐性辱警。通过软性抗法挑战警察执法权威现象越来越普遍。近年来，采取撒娇、撒泼、下跪等方式抗法的现象时有发生，更有甚者打着执法受害者的旗号向民警吐口水，采取谩骂侮辱、纠缠不休、无理取闹等方式践踏民警尊严。这种软性抗法不但会损害执法的严肃性、合理性，还会从一定程度上对民警的身心造成伤害。2015年8月28日，河北邯郸的一位大妈因儿子酒驾被查，采取下跪和抱大腿的方式“乞求”执法民警网开一面。执法民警因担心正常执法被歪曲、被误解，采取对跪的方式开展工作。这一跪，跪出的是对“骂不还口，打不还手”的服务型软性执法的升级，网络舆情也是叫好声、赞扬声一片。然而下跪执法跪出是对法律严肃性遭受挑战的无奈。

最后是直接性暴力抗法。“克制”是现阶段民警在执法实践工作中最乐于采取的方式，这种克制的态度很大程度上会博得被执法者的好感，尤其是围观群众的好评。然而，“克制”也往往会成为恶性袭警案件的温床，导致案情进一步升级。2007年12月9日上午，广东省一名妇女未按规定驾驶摩托车被交警查获后，不配合执法，反而当场辱骂、殴打执勤民警，致使该民警轻微脑震荡、全身多处软组织挫伤;2012年10月13日，山西省太原市醉驾违章司机李正源当众暴打执法交警，采取打耳光等手段暴力对抗执法，给执法交警及其家人带来了沉重的精神压力和舆论包袱，在干扰执法的同时，也给执法者带来了身体上和心理上的双重伤害。

三、新常态下我国警察权威弱化的原因分析

马克思曾经说过，“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的权威。这是因为公安民警在查清犯罪事实，打击违法犯罪，维护人民的生命健康和财产安全等方面，发挥着重要的不可替代作用”［2］。然而，警察职能的分化与演进，不仅与广大人民群众的利益息息相关，而且影响警察执法权威的建立。我国警察权威弱化包括内部原因和外部原因两个方面。

(一)外部原因

外部原因，又称客观原因，指事物发展的外部大环境。它是事物外部存在的复杂的、多层次的、多主体的立体结构系统，影响着事物的整体发展。就警察权威的弱化来讲，最大的外部原因就是社会持续发展的新阶段的到来，即“新常态”。警务新常态需要强大的警察权威作为支撑，然而警察权威弱化的局面愈陷愈深，法治社会建设需要警察队伍来维护法的尊严，然而法治社会建设初期法制的不健全又在一定程度上制约着警察队伍执法权威的正常化。

1．经济发展不平衡，政府公信力弱化

社会转型期，经济发展的不平衡带来许多负面影响。社会拜金主义、拜权主义的旧疾复发，少数政府人员腐败滋生，加之一些地方性法规在经济社会调节上的滞后，导致了政府公信力的下降。公安机关作为政府的分支机构，其公信力也必然受到影响，最直接的就是执法权威的下降。此外，公安机关又是政府与人民群众联系最直接的纽带，人民警察作为政府为人民群众服务的直接部门，在打击犯罪、保护人民群众生命财产安全上负有不可推卸的责任。随着政府公信力的下降，人民警察成为了人民群众怨气发泄最集中的部门，执法权威受到挑战也就在所难免。

2．行政干预频繁，警察职能泛化

在警察执法实践中，地方政府通常会习惯性地调用警力参与房屋拆迁、税收、计划生育、开工剪彩、招商引资洽谈会等一系列非警务活动，公安机关并不具备这些职能。“专业的人不务专业的事”，往往会产生“良药不对症”的无奈，也会直接占用和耗费大量的警力资源。此外，以“公安GDP”论英雄的工作方针还确实存在着，政府与人民看重的还是破了多少案、抓了多少嫌疑人，然而社会工作系统的不健全，一些基层社会工作部门工作力度不够，又必须使公安机关在履行本职工作之余，“分身”出来化解街道、社区纠纷，进一步加深了警察与人民群众的接触，这也是造成警察执法权威被隐性削弱的外部原因之一。

3．法律保护不到位，警察“后台”弱化

敢于在交警拦车执法时拖行民警，敢于在片警劝解执法时叫嚣“打的就是警察”，这些事件的背后，均是对警察权威的严重挑战。殴打身着制服的民警、对抗执法，如重庆“亿万富翁”余海波之流无非是妄图借机炫耀自己的社会地位，殴打警察，反正有“后台撑腰”。那么，警察的后台是谁呢?是国家和法律。袭警罪的设立迫在眉睫。执法者与被执法者在执法行为发生之前是陌生的，被执法者触犯了法律或者条例的规定，执法者才会将其绳之以法，这是显而易见的。为什么在安庆徐纯合殴打民警被击毙的事件发生后，舆论尚有对立呢?说明法律、法规、相关条例对警察执法的保护仍不到位、不完善。我国虽然有《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》等相关法律为人民警察依法行使职能提供依据和安全保证，但一定程度上仍然缺乏操作性，善后追责的一系列规定也并没有凸显出对警察这一法律尊严维护者的特殊保护功能。

4．信息传播微型化，不实言论扩大化

手机拍照、摄像功能的日益强大，网络、微信客户端的普遍使用，使我们进入了一个人人都有“麦克风”的时代［3］，这使得处于敏感地带的警务活动更加“透明”和“曝光”，断章取义、舆论碰撞愈发明显。“人民警察必须依靠人民群众的支持”，但是有无良媒体为增加热度、寻找“卖点”误导舆论，使舆论监督变质为舆论攻击，负面宣传增多导致公安机关在社会上的威信力降低，“三人成虎”，偏离事实的言论一经扩散，就会成为网络舆情发泄与攻击的对象。民众认识一旦固化，先入为主后很难有科学的判断力。信息传播的终端之小，媒体传播的速度之快，歪曲事实更容易吸引大众的眼球，严重影响公安民警的整体形象，使执法权威受到挑战。

(二)内部原因

1．处警思路不统一，作战方式老化

我们知道，警力的滥用和警务职能的泛化往往会导致警非警用。然而，警力资源使用得不系统、不科学，使用的结构不合理，也一样会造成相同的效果。交警、治安警、刑警、片警各有其责，不能很好地在第一时间判断警情，而是搞“一大片”、全出动，非但不会起到预期的效果，反而会增加警务的繁重程度。一些地方科学用警程度不高，警力使用仍然采取的是“粗放式”摸排与传统型单警种作战，并没有有效、合理地统筹兼顾、全局谋划，并没有完全发挥出各警种合成作战的优势，致使警务工作效率低下。

2．防范意识弱化，执法理念僵化

公安机关人民警察在思想上和战术技能上的一些短板在一定程度上弱化了执法权威的建立。有的民警自我约束过度，以至延误战机;有的民警警惕性差，疏忽大意，缺乏应急能力，往往陷入被动。2011年轰动全国的山东泰安“1·4”持枪杀警案，公安民警明知在逃杀人犯可能持枪，摸排时依然没有配枪，造成了惨剧的发生。部分民警自身的实战能力不强，也直接影响到自身的人身安全。此外，面对媒体微型化、警务公开化的现状，一些部门没有学会如何更好宣传自己，占领舆论的制高点。在执法理念和执法艺术上，非理性执法、不文明现象导致问题无法解决甚至走向失控。情绪管理能力低下是其重要原因。在法律素养上，个别民警存在自身法律意识淡薄、执法行为不规范等问题。此外，公安机关内部确实有个别民警个人素养方面存在不足，工作作风不正派、工作方法简单，“冷、硬、横”以及“门难进、话难听、脸难看、事难办”的现象时有发生，更有甚者，自持“特权阶层”，以位高权重的姿态凌驾于人民群众之上，导致人民群众对公安机关心生不满，破坏了和谐的警民关系，影响了公安民警在人民群众中的良好形象。

3．片面认识和谐，权力意识老化

和谐社会，追求的是人性化的执法理念，应当既要依据法条，更要注重法理，将法的基本精神、基本原则贯彻于执法活动的全过程之中。如果仅仅是忍让、退缩，有理而不争，据事实而不动，换来的不会是真正的和谐与平安。法是维护和谐的最有力的武器。谁示弱谁有理，一遇事，先抢占道义和公众情绪的制高点，这叫舆论审判，恰恰是违背法治精神的［4］。人性化执法，不能以付出法律尊严为代价，这种执法，既违背法律制定的初衷，也换不来真正意义上的和谐，更加容易使执法者在执法时丧失权威。

4．监督制度固化，维权体系钝化

从邯郸交警下跪执法，我们能够看出现阶段民警在执法过程中往往有种种顾虑，这或多或少是因为维权道路不畅引起的。从队伍建设角度来讲，从严处理违纪行为无可厚非，但缺乏对民警正常权益的保护，缺少人文关怀就容易伤害民警感情。在安庆火车站枪击案件中，当地公安机关第一时间发布消息称处理涉事民警，就是一个错误的选择。缺乏维权的系统和机制，往往会助长被执法者甚至是诬告民警者的气焰，涉事民警的思想也会出现分化，他们会在是否身体力行地保护法的尊严和千方百计地保护自己的“饭碗”中产生分歧。民警战斗意志的削弱，会导致执法权威的进一步弱化。

四、新常态下警察权威的重建

(一)外部环境的改善

外部环境的改善，是保证新常态下警察权威重建的重要环节。随着经济环境逐渐步入新常态，一个合理合法、更加运行有效的外部环境才能为警察权威的重建带来契机、带来动力。

1．设立多重专长执法机构，分化直接性矛盾

长期以来，繁杂的非警务活动困扰着广大基层民警，各机构权责不分明，工作落实出现诸多漏洞，民众遇到困难，第一时间就是找警察。警察职能泛化是困扰民警工作的现实问题。2015年国庆节，正值旅游高峰，“青岛38元大虾”事件充斥了整个媒体圈，无良商家对消费者的欺诈、漫天要价令所有人深恶痛绝，然而这件事情到底归谁管，归谁负责，民众尚不清楚。媒体、舆论倒向人民警察不作为，这次事件最终演化为警民矛盾。该事件最后的处置非常合理明确:青岛市市北区物价局对该店做出了9万元的行政处罚，责令其立即改正价格违法行为，责令其停业整顿并吊销其营业执照的行政处罚，并对市场监管局主要负责人停职检查，对该区物价、旅游等部门主要负责人进行诫勉谈话。由此可见，并没有公安的责任。《人民警察法》第六条对我国公安机关人民警察的职责分工有明确的规定，媒体在报道事件处理过程前是否应该首先明确最基本的权责问题呢?如果工商部门、物价部门、消费者协会等部门能够“在其位、谋其政”，那么“警民矛盾”就会渐渐淡化，市场运行才能平稳而有序。

2．破除行政壁垒，赋予公安机关更多独立性

近年来，管理体制的负面影响日渐凸显，其后果就是警民关系恶化、公安管理缺乏自主权、机构设置臃肿、工作模式机关化，并且“政出多门”，部门之间相互推卸责任的情况屡见不鲜。由于各个地方经济发展水平不一，基层民警的保障问题不容乐观，往往是职级待遇低、工资水平也低。增强公安机关和公安工作的独立性，才能有效排除各种行政干扰，实现警令畅通。公安工作所涉及方面甚为广泛，既有中央事权，又有地方事权，也有些职能介于两者之间。明确划分事权，主要在人事管理、业务管理、经费保障等方面实现权责明确、各司其职、互不干涉、通力合作，才能增强中央和地方公安工作的积极性，提高工作效率。

3．完善法律法规，提高警察权威

美国犯罪率极高，而警察遇袭伤亡率却远远低于中国，这从一个侧面说明美国警察的权威要高于中国。法律赋予了美国警察执法活动中的高权威。英国、加拿大都对警察权威提供了强有力的法律保障，通过法律的细节化和执行力树立警察权威，为警察合法使用暴力提供了立法保障和执法权限。警察在执行巡逻、检查等职务时，有理由认为某人的行为有袭警或者对其有人身伤害的嫌疑，他便可以开枪射击，这种行为是法律所保护的。警察使用适当的暴力是受法律保护的，适当的暴力是根据具体案件的具体情况来确定的，包括一般暴力和致命暴力。奥地利的法律虽然没有规定死刑，但是犯罪分子暴力反抗警察执行职务，警察便可以将其击毙。所以要在法律上解决警察畏惧执法的难题，以维护警察权力的正当行使，提高警察权威。

4．加大正面宣传力度，严格舆论追责制度

媒体的“丑警”宣传诱发公众“仇警”。媒体为了获得高关注度和收视率，将一系列事件或案件归咎于警察。媒体对警察的“关注”很高，因为警察的社会“出镜率”很高，媒体干预公众对案件或事件的认识和评价，诱发公众的“仇警”情绪。媒体的“丑警”与公众的“仇警”互为效应，使警察的执法权威每况愈下。对那些在新媒体上造谣生事或者不明真相就肆意转发的行为，应利用法律法规追究其相应责任，特别是不负责任的媒体机构，应当采取劝诫、教育等方式使其认识到错误的根源，对恶意攻击、故意散布舆论以谋取热点的单位和人员进行严厉打击。

(二)内部缺失的克服

1．强化情报合成作战思路，科学用警

经济结构不断优化，产业结构不断升级，可持续发展与要素发展相结合是经济新常态的一个重要特征。处于警务新常态下的警务工作，其发展与主导方向也应当不断进行统筹兼顾和优化整合，改变思路，科学用警，从根本上优化警力资源配置，提高警务工作效率。首先，要统筹好机关、专业职能队伍、派出所及社区警务的各项工作，做到专业对专业、职能对职能的有效部署。既不能采取传统的“粗放式”多警种并用，也不能人为打破警种间的密切配合;其次，要继续做强、做大、做实全警种参与的“合成研判”体系，坚持情报导侦、情报导警和信息数据的有效采集，为警务工作切实提供情报支撑;再次，要把握住警务工作的创新点，科学用警，科技强警。加大警务工作的资金投入力度，用科技武装执法，如警务视频终端的建设、警务信息资源的内部网络共享等措施;最后，“以人为本”，重视“人”在警务工作中的能动作用，开展警务工作创新大比拼、大比武等活动，形成一个“人为创新，科技支撑”的新型警务工作模式。

2．正确认识执法和谐，平衡警察权力与公民权益

和谐建立在知法、懂法、守法、理性执法的基础之上。暴力抗法、迁就执法、畏缩执法都会影响和谐。形成和谐执法局面需要民警与群众达成共识、共同维护，需要警民沟通、正确认识执法和谐。首先，在执法理念上，要有正义感和合法性。面对违法人员，一视同仁，绝不姑息;面对求情说情、不应当法外开恩，执法活动要正常进行。其次，平衡警察权与公民权之间的关系，达到法律上的统一。再次，对于警察权的运行，必须完善相关的法律规范与限制，以确保公民权益得到维护，这是警察权与公民权平衡的现实依据。具体来讲，一是立法上适度控制警察权;二是规范警察执法中的自由裁量;三是完善法律程序，合理控制警察权;四是加强对警察权的监督，一线执法单位必须依法公开执法的范围、依据、程序与结果等，最大限度地保证当事人的知情权与选择权，要建立执法投诉的回应制度，完善信访、投诉、举报等的受理、调查、处理和反馈机制等。

3．设立专门警察组织，切实维护警察权益

目前，浙江公安设立了“民警维权”的试点，在杭州、宁波、舟山初步推开，核心内容是保证警察的合法权益，特别是人身权利。严厉打击袭警行为，确实会从立法上改变警察的执法环境，但若要完全打消警察在执法过程中的后顾之忧还不容乐观。设立专门捍卫警察权威的警察组织则有可能起到事半功倍的效果。我国维护警察权益、保障警察执法权威的警察组织尚未形成，为了更好地适应警务新常态，除了完善警察权益保护法等相关法律、增设袭警罪等，更需要警察专门组织乃至全社会对警察执法给予支持。警察在执法过程中获得充分的社会认同感，才能维持国家的长治久安。

［1］王占军．警察权威论［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2008(3):140－145．

［2］王孔荣．对新时期维护公安民警执法权的思考［J］．铁道警官高等专科学校学报，2013(2):98－102．

［3］苏州警务“新常态”新在哪［N］．江南时报，2015－01－29 (C07)．

［4］人民日报评河北邯郸交警下跪执法:法律严肃性何在［EB/OL］．http://r2．club．china．com/data/thread/ 7137692/2780/51/41/2_1．html，2015－09－04．

(责任编辑:芮 强)

The Reconstruction of Police Law Enforcement Authority under the“Policing in New Normal”Theory

HU Ping－ping，REN Tian－xiang，ZHAN Lin
(People’s Public Security University of China，Beijing 10000，China)

With the appearance of the mode of“New Normal”in social development，the public security organ and police work is facing an unprecedented new situation．Under the“New Normal”situation，police law enforcement authority suffers severe challenges:abnormal attention on the information involved police，insulting police officers invisibly and resisting the law directly．The weakening of the police law enforcement authority resulted from various reasons such as unbalanced economic development，frequent administrative interference，insufficient legal protection and information dissemination miniaturization．Moreover，unified and rigid policing ideas，understanding harmony in one－sided，rigid art of law enforcement and supervision system are also the elements that affect the police law enforcement authority．By setting up multiple specialty law enforcement agencies，breaking the administrative barriers，perfecting the laws and regulations，building the thought of“scientific police”，balancing the police power and ensuring the citizen and the police rights and interests，we can reconstruct the police law enforcement authority under the“New Normal”．

policing in“new normal”;police authority of law enforcement;police rights and interests

D631

A

1008－2433(2015)06－0094－06

2015－09－10

中央高校基本科研业务费专项资金资助2015年度中国人民公安大学基本科研业务费项目(支持类项目)“我国基层民警执法权威的分析与建构研究”(2015BKY15)的阶段性研究成果。

胡平平(1986—)，女，河北邯郸人，中国人民公安大学犯罪学学院2014级公安学博士研究生，主要研究方向为公安学基础理论;詹 林(1984—)，男，安徽池州人，中国人民公安大学犯罪学学院讲师，主要研究方向为公安学基础理论。