刑事立案制度及有关公安侦查工作改革探究

姚丙育，王勇哲

(1．河南省公安厅，河南郑州450002;2．南阳市公安局，河南南阳473000)

刑事立案制度及有关公安侦查工作改革探究

姚丙育1，王勇哲2

(1．河南省公安厅，河南郑州450002;2．南阳市公安局，河南南阳473000)

我国在刑事犯罪的创制上的“行为+罪量”的模式是现行刑事案件立案制度的实体法基础，这种刑事案件立案制度在实践中具有诸多弊端。应在刑法上废除犯罪但书制度，在犯罪创制上实行完全行为主义，在刑事案件立案上实行受理即立案的制度，并对相关制度进行相应调整。

刑事案件立案制度;犯罪但书制度;完全行为主义

2014年11月党的十八届四中全会就全面推进依法治国工作进行了专题研究和部署，全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对完善我国公安、检察、审判、司法行政机关各司其职的司法管理体制和司法权力运行机制，使侦查权、检察权、审判权、执行权等司法权相互配合、相互制约，更加公正、高效等，都提出了明确要求。在此后召开的政治局扩大会议上，习近平总书记又在重要讲话中提出要研究改革公安工作。笔者作为在公安机关工作三十多年的老同志，对公安工作如何适应由计划经济向社会主义市场经济，由农业社会向工业社会转变产生的变化，更好地发挥打击犯罪、维护社会治安稳定等职能等，有着更多的体悟和更强烈的愿望。特别是回顾、审视、反思公安工作实践时，确实感到公安工作体制机制等方面存在一些值得重视的问题，需要根据《决定》精神和要求进行改革。而在公安工作存在的问题中，如何从顶层设计上改革和优化我国的刑事案件立案制度，既是刑事执法司法工作贯彻依法治国的重要切入点，更是有效治理犯罪、保护人民群众切身利益的要求，是需要从国家立法层面做好跨部门顶层设计的极为复杂的重大改革课题之一。为此，试根据所知、所感、所思等，提出一些观点和建议。

一、现行刑事立案制度的形成和基本安排

根据寻访建国时就参加公安工作的老同志以及查阅有关历史资料，可知新中国建立之初并没有立即在全国新建统一的刑事案件立案制度和统计制度，各地(至少是部分地区)仍是按照以往做法进行相应工作的。譬如，对于盗窃、诈骗等侵犯财产刑事案件的成立都没有涉案数额上的要求，即通过接受报警(或检举、自首等)知悉的行为，只要在结构上符合关于相应犯罪的认知，而无论其是否造成客观损失，也无论损失大小，都直接由县级公安机关立为刑事案件并纳入犯罪统计。

1956年4月26日，公安部颁发《关于刑事案件统计报告制度的几项规定》，其中除了要求各地自当年7月起按统一的犯罪统计报表进行统计之外，还规定在农村盗窃、诈骗15元以下的，或者在城市盗窃、诈骗25元以下的，属于一般违法行为，不再作为刑事案件进行立案、统计。只有盗窃、诈骗外宾、外侨、民主人士财物的，盗窃、诈骗贫苦群众财物致其生活困难的，以及使用挖墙、破锁、割包等破坏手段盗窃的，可以直接立为相应的刑事案件。反过来说，就是除了上述几种特殊情形之外，在农村盗窃、诈骗15元以上的，在城市盗窃、诈骗25元以上的，才能作为相应刑事案件被立案侦查和进行统计。这是我国现行刑事立案统计制度的滥觞，标志着我国在犯罪设置上或犯罪成立上开始告别完全行为主义。

1979年7月1日新中国颁布第一部《刑法》。①该刑法由第五届全国人民代表大会第二次会议于1979年7月1日通过，同年7月6日公布，自1980年1月1日起施行。该《刑法》第十条在“一切……危害社会的行为，依照法律应当受到刑罚处罚的，都是犯罪”的表述之后，又缀以“但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的但书，从而构成犯罪但书制度。当年，公安部、最高人民法院和最高人民检察院为了配合这部刑法的实施，按照犯罪但书制度的要求，对刑法中比较常见的犯罪都制定了以一定损害后果为指标的刑事案件立案标准和犯罪数额认定标准。至此，我国在刑事犯罪的创制上正式形成“行为+罪量”的模式。②“罪量”的概念是我国在上世纪90年代开始出现的，指在结构上符合刑法规定的犯罪的行为，在能够构成相应犯罪时必须具有的“实害”的“量”，也就是通常由公安机关规定的刑事立案标准，或检察、审判机关规定的犯罪数额认定标准。在各种侵财行为中是非法获取的现金或赃物折款数额，在各种非法经营行为中是销售金额、非法所得，在造成人身伤害的行为中是致伤程度或死伤人员数量等。

程序法和实体法应当互相照应，新中国第一部《刑事诉讼法》也从程序上对刑事立案制度进行了规定。该《刑事诉讼法》第十三条第一款规定“告诉才处理和其他不需要进行侦查的轻微刑事案件，由人民法院直接受理”，第二款规定“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”，第三款规定“第一、第二款规定以外的其他刑事案件的侦查，都由公安机关进行”，并在第五十九条、第六十一条等关于立案、侦查和提起公诉的条款中规定“机关、团体、企业、事业单位和公民发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务按照本法第十三条的规定管辖范围，向公安机关、人民检察院或者人民法院提出控告或检举”，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于控告、检举和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案;认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人不服的，可以申请复议”，从而在刑事立法上，全面构筑了我国现行刑事案件立案侦查制度。

1997年3月14日全国人民代表大会对《刑法》进行了首次修订，载有犯罪但书的关于犯罪和刑事责任的条款，只是序号顺延为第十三条而内容没有任何变化。1996年3月17日全国人民代表大会对《刑事诉讼法》进行了重大修正，虽然关于立案、侦查和提起公诉的有关条款在序号和内容都有不少改动或变化，但仍把“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”作为“应当立案”的前提条件，仍规定“认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案”，在关于立案和不立案的基本规定上，只是表述有所改进而并无任何实质性变化。此后，公安部和“两高”(最高人民法院和最高人民检察院，下同)也以“随着人民生活水平的提高，物价调整和刑事犯罪情况的变化”，原先规定的刑事案件标准或犯罪数额认定标准规定的数额，“对社会的危害程度已相对降低”等为理由，多次调整(实际上都是提高)了相应的标准。

公安部还先后通过制定《刑事侦查工作细则》、《公安机关办理刑事案件的程序规定》等规范性文件，对公安机关的刑事案件立案和侦查等进行了更加具体的规定。目前符合公安部有关规范性文件要求具有普遍性的做法大致是:对有关人员或单位登门或通过电话、文字材料等各种形式的报警(包括控告、检举、自首等)中可能成为刑事案件的警情，都先由接受报警(含检举、控告、自首等)的公安机关工作人员填写包括简要案情等内容的受理案件登记表，上报本县(市、区)公安局(分局)进行是否立为刑事案件的立案审查。立案审查工作由本县(市、区)级公安局(分局)领导(通常分别是刑侦、经侦、治安等部门的分管领导)负责，主要是根据受理案件登记表记载的案情，确定报警人所述情况是否确实已经发生，以及已经发生的危害行为造成后果是否达到刑事案件立案标准，是否可以“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”，立案审查后认为应当立案的，在受理案件登记表上签署“同意立案”之类的“意见”，再交由分管的侦查部门填写立案登记表，从而正式完成立案过程。此后，对相应案件正式启动侦查活动(特别是使用侦查手段和强制措施等)，而相应案件也才可以作为刑事案件进行统计①对于报警人所述危害行为发生地为外县(市、区)的，则按照刑事案件地域管辖的规定，让报警人到相应行为发生地公安机关报警，或者将报警情况移交相应危害行为发生地公安机关进行立案侦查和统计等。。

其中，对于发生在本地的现行杀人、爆炸等警情，由于报警人所述情况通常都是真实的，相应行为一经发生即可构成相应犯罪案件，如果待完成立案审查过程后再启动侦查，可能会由于没有及时前往发案地制止犯罪或采取追缉堵截等侦查措施，致使犯罪后果更加严重或不能及时抓获犯罪行为人，应该在接到报警后立即将警情报告、转告本县(市、区)公安局(分局)有关领导，由后者立即组织和展开相应的侦查活动，然后再填写受理案件登记表和制作立案登记表，补办各种立案手续。对一些重大盗窃以及抢劫等报警，则通常是先组织开展现场勘查，再补办受理案件登记表，对通过现场勘查等确认发生了相应行为且造成的损失达到相应刑事案件立案标准的，再由负责立案审查的县(市、区)级公安局(分局)领导正式批准立案，等等。

简言之，我国公安机关现行的“行为+罪量”的犯罪成立和刑事立案制度以刑法中犯罪但书制度为基础，是刑诉法关于“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”等规定的具体化。符合公安部有关规范性文件规定的刑事案件立案和侦查都以县(市、区)公安局(分局)为实施主体。

二、我国现行刑事立案制度存在的问题

(一)立案审查、立案、启动侦查的规定有内在矛盾，不利于及时对犯罪行为开展侦查破案等工作，刑法设定的一些犯罪还因为没有刑事立案标准或犯罪数额认定标准而无法构成任何刑事案件

刑诉法关于“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人”、“应当按照管辖范围立案侦查”以及“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”等规定，显然是把“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人”以及“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”作为刑事立案的前提，而“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪人有罪或者无罪，罪轻或者罪重的证据材料”也不意味着公安机关只有在进行刑事立案之后才能对相应案件及犯罪嫌疑人进行侦查(包括收集、调取犯罪人有罪或者无罪，罪轻或者罪重的证据材料，下同)等。然而，刑事执法实践中普遍存在的情况却是，报警(包括检举等)所述情况往往是可能发生了应当认为是犯罪的某种危害行为，或者相应危害行为造成的损害可能达到了刑事立案标准或犯罪数额标准，以及某人可能是从事了某种犯罪活动，还有报警人为了引起公安机关重视或促使公安机关启动侦查而故意夸大案情，甚至是以控告、检举为名进行诬告等情况，使“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”的“认为”，不是仅靠刑事立案审查人员审查受理案件登记表就可以成立的，而是必须通过某些具有侦查性质的工作(譬如现场勘查、询问证人或讯问被控告人等)才能认定。而另一方面，又往往存在不能“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”，就不能依法立为刑事案件进而依法采取侦查措施等问题。

由于上述法律规定形成“没有立案又不能开展侦查，而不经侦查就无法立案”的逻辑怪圈，所以，实践中就难免大量存在这样的情况:公安机关已经接到报警，报警人所述情况也确实达到“行为+罪量”的犯罪标准，然而，由于需要通过侦查对报警人所述情况进行确认后才能决定立为刑事案件，而在立为刑事案件之前又不能采取侦查措施对报警人所述情况加以确认，以至最终没有被立为刑事案件。也就是说，即使立案审查人员并无故意隐瞒案件的动机，也会由于审查立案与启动侦查的制度设计存在上述严重缺陷，而不能做出同意立案的决定。①相当部分失踪人员被害案件、外出人员被杀案件、秘密绑架杀人案件以及拐卖人口案件，公安机关之所以早就接到报警却没有立案和启动侦查，甚至出现接到失踪报警后没有及时采取措施解救被害人而使之被杀的情况，都并不完全在于办案人员麻木不仁，而是由于刑事立案和启动侦查制度存在的怪圈使有关人员不能有所作为。通过报警人、目击人所述情况就能确认已经发生侵犯财产或破坏财产行为而不立案的，则是因为财产损失是否达到相应立案标准还需要由物价部门估价，涉案财物属于文物的，估价前还需由文物机构进行鉴定，而有关法律又没有对由谁出面请求有关机构进行估价、鉴定和付费等作出规定。许多故意伤害案件没有立案的原因，则是造成轻伤的行为才能构成刑事案件，而何为轻伤也要由司法鉴定机构鉴定，鉴定结论如何还需根据伤情恢复情况而定，伤情恢复又往往需要较长时间，等等。在强调错案责任追究，一旦形成错案就要承担法律责任，无人愿意贸然立案的情况下，就更是这样。

(二)无法有效防范有意隐瞒刑事案件的情况，使统计数字不能准确反映犯罪走势，无法用于犯罪活动严重程度的国际比较，不利于不断优化犯罪治理工作

至少从上世纪80年代开始，我国就出现了立案不实的现象。1988年以来由公安部统一组织或各地自行组织的纠正“立案不实”行动难以统计。然而，无一例外地都存在着行动期间“成果”显著，而行动之后反弹严重的情况。究其原因，一是有关方面特别强调控制犯罪，把“发案少”和“破案率高”作为政绩，而隐瞒案件既可以达成“发案少”又可“提高”破案率。二是“行为+罪量”的刑法立案制度以及“立案需要侦查、侦查又需要立案”的怪圈，可使有关人员以相应行为造成的损失没有达到或者不能确定已经达到立案标准等，而可以依法不予以立案。同时，归公安机关管辖的刑事犯罪，有的既没有刑事立案标准也没有犯罪数额认定标准，接到报警时不知道是应当立为刑事案件还是治安案件。有的既有公安部的刑事立案标准又有“两高”的犯罪数额认定标准，不知道应当按哪种标准进行刑事立案。另外还存在需要对报警所述情况进行查证(包括估价、鉴定等)，确定是刑事案件还是治安案件之后，才能确定立案和侦查的主体部门，在此之前，负责刑事案件和治安案件的部门都可以推诿查证责任的问题。结果，许多报警无法进行案件分类和转交有关部门进行立案。②2014年，某市局为了解决立案不实问题，要求各个部门要把接到的报警情况全部实时上报“警综”平台，由专门工作人员对所有警情进行分类后再转交有关方面进行立案，并由督察等部门对是否如实立案进行追踪监督。但在执行中又发现难以找到能够及时全部掌握公安部和“两高”关于刑事立案标准或犯罪数额认定标准的规范文件的工作人员的问题，等等。由于形成的犯罪案件统计数字严重“缩水”，多次出现在全国犯罪统计数字下降时期，又需要通过组织大规模的“严打”行动来扭转社会治安严峻形势的情况。

其次，在以犯罪但书制度为逻辑起点的现行刑事立案制度下，有关方面每隔若干年都要以经济发展、人民群众收入水平提高，达到以前标准的财产损失的社会危害性下降为由提高相应标准，③以盗窃、诈骗、抢夺等三种侵财刑事案件来说，从1979年以来已经先后多次大幅调高刑事立案标准。目前许多省(直辖市、自治区)公安机关执行的盗窃刑事案件立案标准达2000元，相当于1979年时城市25元/农村15元的标准的100倍。而在提高刑事立案标准的年份，统计显示的刑事案件统计数字会出现大幅技术性减少。加之在大力纠正立案不实的年份，统计显示的犯罪案件数量会大于或远远大于实际发生的刑事案件数量，而在其余年份又会出现相反的情况，结果使犯罪统计数字难以反映犯罪实际变化趋势的情况更加复杂，更加难以从中掌握犯罪原因、规律和提高治理犯罪政策措施的正确性。

再次，大部分国家都是依据完全行为主义来规定犯罪的，还有把在我国仅是违反道德的行为也规定为犯罪并适用刑罚的情况，这种刑事立案制度的重大差异必然使我国犯罪率远远低于绝大多数国家，这样既会放大控制犯罪措施的效果，也不利于进行国际比较，甚至会把国际上犯罪学、刑法学研究成果错误运用于我国治理犯罪的实践。譬如有学者主张我国在适用刑罚上也如国外那样搞“轻轻重重”(对轻罪用更轻的刑罚，对重罪用更重刑罚)。实际上，由于许多国家的轻罪在我国都不构成犯罪，我国的许多轻罪在许多国家都是重罪，所以如果片面强调“轻轻”的话，刑法就几乎要束之高阁了。“恢复性司法”、“辩诉交易”、“社区矫正”等国际上的司法理念和做法也会由于立案制度差异而在我国“水土不服”，使“借鉴”成为“添乱”，等等。

(三)难以满足不同阶层对获取刑法保护的正当期待，给有关人员在刑事侦查、刑事起诉和刑事审判等环节进行权力寻租创造了空间，使刑事执法司法活动的公正性、权威性等受到质疑

同样数额的财产损失可能严重影响低收入家庭的生产生活、就医求学，而富有阶层公民则可一笑置之;故意伤害行为造成轻微伤或没有造成任何生理伤害的，下层社会成员可能仅要求进行财产性补偿，而上层社会成员则大都不能满足于财产性补偿，等等。这说明穷人和富人、上层社会和底层社会，对于获取刑法保护的要求是有差异的。认为某种行为必须造成符合“罪量”要求的损害时才最终构成犯罪，就如同要根据年龄、身高等差异而规定某人是“人”或不是“人”一样荒谬，或说纯粹是对质量互变的哲学学说的误用①某种行为是否应当被规定为犯罪，或说需要用刑罚来进行报应，主要是其主观因素(动机、目的等)所表达的价值取向决定的，而价值取向则只具有性质要求而不可能再有“量”的规定。如果非要用质量互变规律来解释，那“量变”到“质变”的临界点，也在主体形成必须由刑罚进行否定(谴责)的价值取向过程中，或者把相应动机外化为行为之前，而不在已经发动相应行为之后。。实际上，我国刑法文化传统强调“德主刑辅”、“明德慎刑”、“省刑减罚”等，也都不是只要道德教化而不要刑罚，否则，就不会有“乱世重典”、“惩恶扬善”的说法。质言之，只有依据完全行为主义来设置犯罪，并以被害人的报警作为他们希望得到刑法保护的表示以及国家发动刑事追责程序的唯一条件，才能满足不同阶层居民对于获取刑法保护的期待，以及把有限的刑事司法资源用于最需要刑法保护的人们的身上。特别是在明显存在贫富差距的社会中，对最常见的侵犯财产犯罪行为的设定以损失数额为依据，由于低收入阶层家庭只有较少财产，更多针对这些家庭的相应行为无法构成刑事案件，而使该阶层公民无法与高收入阶层公民获取同等的刑法保护机会，从而有失公平。

同时，公安部和“两高”设定的刑事立案标准和犯罪数额认定标准大都仅是通过内部文件让地方公安、检察和审判机关遵照执行，还要不定期地进行调整，以至于普通民众难以明确知道相应危害行为是否可以构成犯罪，这既有损于“罪刑法定”、“立法公开”等现代法治基本原则和做法，也使普通民众对有关部门能否如实立案等难以形成有效监督，使国家有关人员可以通过选择性办案进行权力寻租。譬如，利用被害人不知道有关刑事案件立案标准的弱点，以危害后果达不到刑事立案标准为由不依法将相应案件立为刑事案件，使达到犯罪程度的行为人免受侦查和刑事追究②由于有关法律未对受理案件、立案审查、批准立案等设定时间要求，所以，在设法不予立案上，也有用“拖延战术”让相应案件卡在某个环节而无法完成立案过程的情况。。或者利用不法行为人不知道立案标准的弱点，通过设法夸大损害后果，以将作为刑事案件立案和使用强制措施相威胁，使尚未达到犯罪程度的不法行为人为了规避刑事责任或刑事强制措施，而对办案人员行贿或对与之有某些关系的受害人进行超额赔偿等。其他民众也会因为不知道刑事立案还有标准要求，把公安机关对无法追究刑责的行为人予以释放的情况，也判定为有关工作人员贪赃枉法等，以至于刑事执法公正性普遍受到怀疑。相应地，许多“涉法涉诉”上访案件，也都是由于刑事立案制度存在的缺陷造成的。

(四)无法保证刑事立案标准的合理，既难以有效发挥刑法预防犯罪的功能，又存在着“养肥再杀”的问题，还往往造成刑法理论的混乱

在现行立案制度下必然存在一个由谁来制定“罪量”标准的问题，稍加分析就会发现，谁都不可能制定出合理的“罪量”标准。譬如:无论盗窃案件的立案标准或犯罪数额认定标准是500元还是2000元，则499元或1999元都无法构成相应刑事案件或犯罪，而谁又能说这1元的差距就是罪与非罪的合理界限呢?或谁有什么根据说500元或2000元就是由“违法”到“犯罪”的量变到质变的临界点呢?实际上，公安部和“两高”一直未对部分犯罪设定刑事案件标准或犯罪数额认定标准等“罪量”标准，③我国刑法中的危害国家安全的犯罪和部分危害公共安全犯罪、侵犯公民人身权利、民主权利犯罪也是按照常完全行为主义来设置的，对这些犯罪公安部和“两高”不能再设立相应“罪量”标准。相应地，本文说的“行为+罪量”的刑事立案制度，也是针对刑法中部分犯罪而言的。而之所以还取这种说法，只是为了表述方便。或者勉强设立“罪量”标准，而相应不法分子又可以轻易规避，以至于社会上大量存在或发生相应行为，而公安机关无法将其作为刑事犯罪进行立案侦查或追究刑事责任，使这些犯罪规定成为空文。①1984年《广告管理条例》和1994年《广告法》都有利用广告作虚假宣传，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任的规定。1997年刑法规定“广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或服务进行虚假宣传，情节严重的，处两年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。但此后几年公安部和“两高”都没有制定相应刑事立案标准或犯罪数额认定标准，以致虽然利用广告作虚假宣传的情形极多，但全国没有一起立案虚假广告罪的案件。《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》规定遭受“50万元以上”损失的，“造成人身伤残”的，因为发布虚假广告“受过行政处罚二次以上”的，可以成立相应犯罪。然而又由于几乎无人会因听信虚假广告遭受“50万元以上”或“人身伤残”等损失，公安机关难以掌握何人因为发布虚假广告“受过行政处罚二次以上”等，结果仍是虚假广告满天飞而几乎无人因此获罪。刑法把传销规定为犯罪后，有关方面设定发展下线30人的可以构成此罪，结果是许多传销老手都在发展29人后再“另起炉灶”到其他地方发展下线，从而一直可能不受刑事追究，等等。

侦查实践已经充分说明，许多“毛贼”因为所谓的“小案”无法得到立案侦查，最终发展为“江洋大盗”。考虑到我国虽然通过相应制度设计使大量“罪量”不及犯罪数额认定标准的行为人不受到刑罚，而关押率并不低于世界平均水平，特别是触犯重罪(如“涉黑”犯罪，在盗窃过程中发生动机转移而杀人、抢劫、强奸的等)而又受到重罚的犯罪分子，当初都只是实行不够刑事立案的危害行为的人，还可认为现行刑事立案制度不但未达到“省刑减罚”的预期，还具有“养肥再杀”的“功能”。②有些黑社会性质组织存在“保护伞”，但“保护伞”之所以有“保护”能力，也与现行刑事立案制度下，被“保护者”的大量不法行为都不能直接构成犯罪有关。

另外，在现行犯罪规定和刑法立案制度使一些在结构上完全符合行为主义要求的犯罪行为因为没有受到有效打击超常增多，引起了人们强烈不满的情况下，有关方面为了回应社会各界的强烈要求，而对某些犯罪进行重新解释的做法也往往会引发新的问题。譬如，“飞车抢夺”行为会仅仅由于被害人提包内财物较少，只能构成治安处罚甚至不能构成任何案件，以致此类行为大量增多，许多被害人甚至被拉倒摔伤也难以获取刑法救济，有关方面改而规定对这种行为以“抢劫”犯罪论处。实际上，根据犯罪构成理论，抢劫和抢夺在结构上是有本质不同的两种犯罪。相应地，这种“以抢劫论”的做法，在回应了社会关于严厉打击抢夺犯罪的要求的同时，又存在将彼罪作为此罪进行重罚，导致刑法理论混乱的问题。而理论的混乱又会使罪行法定、罪刑相适应等刑事法律原则被虚化。

三、关于如何修改刑事立案的法律法规的建议

(一)在通盘考虑的基础上，对刑法以及治安管理处罚法进行相应的修正

其中包括:(1)取消刑法总则规定的犯罪但书制度，同目前世界上绝大多数国家那样，完全按照行为主义来设置犯罪，使凡是在结构上符合刑法分则的各罪罪状的行为，都是一经发生即可构成相应犯罪，而不由治安管理处罚法或其他行政法律法规进行处罚。(2)将在结构上符合刑法规定的犯罪的行为，因为“情节显著轻微危害不大”而被“不认为是犯罪”，但又纳入治安管理处罚法的行为，从治安管理处罚法中全部剔除出去。③在因此使适用治安管理处罚法处罚的行为大为减少的情况下，可以根据在治安管理处罚法中适当增加在结构上不同于刑法中规定的任何犯罪，而又有一定社会危害性，需要通过治安处罚这种行政处罚加以禁止或谴责的行为。(3)对现行刑法和治安管理处罚法和其他行政法律法规中的罚种进行整合，建立由轻到重的有更多罚种(包括训诫、罚金、劳役、管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等)的刑罚阶梯，使对各种在结构上属于犯罪的行为都可适用刑罚。

(二)对现行刑诉法中有关立案、侦查以及管辖的规定进行相应的修正

其中包括:(1)把现行刑诉法中“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查”，以及“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”等规定，改为“对通过接受报警(含检举、自首等)获悉的情形，凡是可能构成刑事犯罪的，有侦查权的国家机关都应当立即予以立案并进行侦查”等。也就是在刑事立案上，不再分别设立案件受理、立案审查和决定立案等环节，对报警(含检举、自首等)所述情形符合刑法规定的犯罪行为的，接受报警(含检举、自首等)就是受理案件和依法立案，即可依法采取适当或必要的侦查措施。(2)为了从根本上杜绝隐瞒案件的现象，还可以规定:对当面接受报警的，应当向报警人出具报警登记回执;报警人及其亲属等，可以根据报警回执查询是否及时立案;有报警回执而未立案的，应当追究有关工作人员的法律责任。(3)鉴于可能存在报假案和误报案的情况，可以规定:立案后经过侦查发现或确认不存在相应犯罪行为的，办理撤销案件手续并对形成的材料存档备查;对于故意报假案的，依法追究行为的法律责任(可在刑法中增加“干扰司法活动罪”)。(4)鉴于犯罪行为预备地、实施地、结果地以及被害人、犯罪嫌疑人的户籍地、居住地属于不同行政区域的情况比较普遍，可以规定“刑事案件立案侦查由犯罪行为发生地公安机关管辖。犯罪行为预备地、实施地、结果地在不同地区的，由最先接受报警地公安机关管辖，其他涉案地公安机关应当积极协助立案地公安机关开展侦查工作。必要的时候，接受报警地公安机关在先行立案和不得中止侦查的情况下，可以提请各涉案地公安机关共同上级进行指定管辖并移交案件”等等。①在实行市场经济及人口流动性大增的社会中，一名犯罪分子、一个犯罪团伙往往进行涉及多个地区、多个罪名的犯罪，而公安机关内部却分设刑侦、经侦、治安、禁毒等多个有立案侦查权的部门，甚至把刑法分则中同一条款设定的犯罪分解出两个或更多罪名后由不同侦查部门管辖。一些地方公安机关甚至还在县级行政区域中设立多个有刑事立案管辖权的机构。以至于产生以下问题:增加了单位、部门之间就某些案件应当由谁来立案侦查的推诿扯皮现象;犯罪统计数字由多个单位、部门分别统计上报，更难及时、准确、完整;各个办案部门都要建立刑事技术机构，既造成资源浪费又使刑事技术工作水平难以提高，等等。因此，公安机关也应对有侦查权的部门进行整合，使一个县(市、区)仅有唯一的公安局(分局)，并在其内部仅设一个有刑事案件立案侦查权的刑侦部门等。

(三)对现行刑诉法中关于实行刑事强制措施的有关规定进行相应调整

取消犯罪但书制度、实行受理即立案的刑事立案制度，并在刑罚阶梯中设立较多轻缓的刑罚之后，将会出现较多只能被判处轻于自由刑的罪犯，或说更多被判明有罪的人只是承担轻于自由刑的刑责。因此应当更加严格地限制使用完全限制人身自由的强制侦查措施。譬如规定对涉嫌犯罪行为不足以判处剥夺人身自由的刑罚的，不得予以刑事拘留、逮捕;或者通过修订刑诉法有关条款，压缩刑事拘留和逮捕的期限;或者也采取令状主义的做法，由检察机关或人民法院根据公安机关报送的案件材料，决定是否对犯罪嫌疑人采取包括刑事拘留在内的完全限制人身自由的强制措施，等等。

(四)对现行刑诉法中关于审判的规定进行修改，让更多案件适用简易程序和进行辩诉交易等

实行报警即立案的刑事立案制度后，可以成为刑事案件的包括目前刑事案件以及由犯罪但书制度除罪而成的治安案件和行政违法案件。②加上如实立案，刑事案件数量可能会增至现行刑事立案制度下的4倍以上。③对这些轻罪案件只要量刑基本合理就可以满足通过刑罚对相应行为进行谴责的要求，被害人和犯罪人也大都会因为要求改判所付出的相对成本较高而不会再提出异议。因此，可以考虑在现行审判简易程序的基础上，增加可能判处非自由刑的被告人可以申请以简易程序进行审判的规定，并对认罪态度较好又已经获取被害人原谅的被告人只处以轻于自由刑的刑罚。同时，鉴于现行刑诉法关于和解和自诉的规定在实际执行中存在较多问题，还可对相应规定进行梳理，在降低开庭审理对于证据的要求的情况下引入辩诉交易制度，使更多轻罪案件可以形成被害人或被告人都可接受的判决，以此节约刑事司法资源，等等。

四、刑事立案制度改革建议的可行性评估

(一)关于刑事案件大量增加会使有关机关不堪负担的问题

如前所述，就刑事案件制度进行笔者所建议的相应改革之后，我国刑事案件数量将是目前的4倍以上，而最有可能达到的数量是3000万起至5000万起。这显然是公安机关、检察机关和人民法院负责刑事侦查、起诉、审判等部门的人员难以承担的。然而，由于目前被犯罪但书除罪而又可构成治安案件和其他行政违法案件的案件，查处难度在总体上并不低于目前的简单刑事案件，而适用相应处罚的程序设置也是比较复杂的。特别是进行相应改革后还可解决目前分层设置刑事案件、治安案件和行政违法案件的制度安排造成的“分散经营”等不符合“规模经济”的要求的问题。因此，一般来说，只要将目前用于查办治安案件和其他行政违法案件的人员，分别转化为刑事执法司法人员，就不存在公安机关、检察机关和人民法院因为人员等不足而不堪负担的情况。可基本满足进行相应改革后对于刑事资源的需要。考虑到前些年有学者在为劳动教养制度进行辩护时，也强调将适用劳动教养的行为纳入犯罪后会出现需要大量增加刑事司法资源的问题，而实际上取消劳动教养制度并将原先一些适用劳动教养的行为纳入犯罪后，并没有出现有关学者指出的问题。将现有用于查办治安案件和其他行政违法案件的人员，分别转化为刑事执法司法人员后，还有利于达成“规模经济”的要求，从而提高工作效率。

(二)关于是否会出现监狱等关押场所“人满为患”的问题

对刑事法律制度进行相应的改革后，最终被定罪的人会成倍增加。然而，由于增加的罪犯大都只是被判处自由刑以下的刑罚，对侦查阶段采取刑事拘留和逮捕等完全限制人身自由的强制措施也有更严格的规定，所以，应当不会出现关押人员大幅增多的问题。同时，即使届时我国刑事案件数量达到5000万起，但统计显示发案率(约400/万)仍只与美国相当，而低于法国、英国、德国，只是高于日本。瑞典、丹麦等国，因为构成犯罪案件的标准更低，发案率达1000/万以上，但也是世界上关押率最低的国家。至于美国关押率大幅高于我国(大致是我国的4倍)，除了其刑事犯罪的严重性确实明显高于我国之外，还在于它自20世纪80年代初以来就实行重刑主义，从而使适用自由刑的人数大增而且刑期也有所增加。笔者建议的法律改革并没有追求重刑主义，所以，届时关押率可以上升，但幅度也不会太大，即根本不会出现美国那样关押率畸高的情况。由于关押率并不会大幅上升，也不会使“监狱交叉感染”和受刑罚者难以“再社会化”或“融入社会”问题明显严重。

(三)关于“犯罪”的“标签”消极作用会导致犯罪增多的问题

我国有学者利用“犯罪标签”理论来为犯罪但书制度辩护，说“犯罪”这个“污名”可使人“破罐破摔”，而犯罪但书制度则可减少被称为“犯罪”和“犯罪人”(或罪犯)的行为和人，从而减少“犯罪标签”的消极作用。相应地，对我国现行刑事法律制度进行改革，让“违法”、“违法人”“升格”为“犯罪”和“犯罪人”，有人担心会出现基于“犯罪标签”作用的罪增多。我们认为这种担心是不必要的。一是形成“标签理论”的美国在按照完全行为主义设定犯罪，并在把犯罪责任年龄降低为9～10周岁的同时，还专门针对少年儿童设立了诸如逃学、离家出走、抗拒父母等“身份犯罪”，全年因为该“身份犯罪”而被捕的12岁以下儿童曾超过20多万。所以，即使该理论的论述都是正确的，由于我国的犯罪责任年龄是14周岁，那些专门针对少年的“身份犯罪”的“犯罪标签”的消极作用也并不大。二是“犯罪标签”理论本身有许多缺陷。美国从20世纪80年代刑事政策趋于严厉后，虽然被贴上“犯罪”标签并被判处刑罚的人大为增多，但也使该国的犯罪案件数量在西方国家中最早停止大幅上升和最早出现下降。有鉴于此，对我国犯罪创制制度和刑事立案制度进行相应改革后，我国实际发生的犯罪案件数量也可能小于目前实际发生的刑事案件、治安案件和其他刑事案件的总量。

(四)关于有关方面能否愿意对现行立案制度进行相应改革的问题

我国实行刑事立案制度已有约60年时间，为适用这一制度的要求，公安机关内部以及工商、税务等许多国家行政机关内部都立有专门查处被犯罪但书除罪而又构成治安案件和其他行政违法案件等的部门，并由此形成了许多部门利益。加之取消犯罪但书制度并实行报警即立案的刑事立案制度，还涉及对刑法、刑诉法、治安管理处罚法以及有关行政法律法规的修改等，故而难免要有一个有关方面是否愿意支持配合等问题。我们认为这些问题大都是可以通过相应调整加以自然解决的。

五、当前需要调整改革的若干问题

刑事立案是涉及公安改革的重大问题，与公安侦查工作息息相关，并与社会治安有关问题相互联系。改革需要进行周密的设计，设计时间表与路线图，并通过试点取得经验，选准突破口，逐步推进，抓住要害问题带动全局以达目的。

综观当前存在的主要问题是，社会治安评估标准偏差对立案形成重大制约，同时内部考核不合理，对能否如实立案缺乏有效监督管理，特别是立案与侦查工作相脱节，立案管辖存有重大缺陷等问题，都直接影响到立案工作。当前各级公安部门领导对上述弊端已有认识，在近期公安部推行的侦查新机制中，已推出许多新内容，增加许多侦查新元素，但仍然难以从根本上解决问题。立足当前急需解决的问题有以下几个方面:

(一)立足当前立案实际，对立案破案规定进行规范

十八大文件规定:“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。”分析当前公安立案审查过程，在刑案受理登记与立案之间，从报案到立案的时间，审查过程，审查方法，审查部门，审查人，审查程度，是否有干扰等，均由于没有明确规定，给权力寻租、选择性执法留下空间，成为“灰色”地带。

十八大明确“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，完善主审法官、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。如果立案不从登记时就规范记录，就无法落实这一规定。大批刑案在立案审查的“灰色’地带受到人为干扰，引起报案人不满。当前有大量上访案均与此阶段工作有关，必须引起高度重视。

因此，可以考虑将刑案的立案审查变为立案登记制，并从登记起即明确责任，明确程序、时间、方法、要求等，对需要不立案的由办理人出具报告，报存备查，督察部门进行跟踪管理，真正实现对刑案办理从源头抓、预防问题出现的责任机制。

立案登记与接报警纪录不同，也与正式立案不同，如接报警有10起，立案登记有8起，最后决定立案是5起。但由于从立案登记起即已明确责任和进入机制内运行，就可有效避免“灰色”地带存在。

立案登记案件的条件显然要宽泛，但又必须有严格界定。根据实际情况，确定“发现有犯罪行为或被侵害事实已发生”为登记条件为宜。以具有犯罪行为、已发生被侵害事实作为立案前提，具有操作性，对犯罪从发现行为起进行控制，可以封阻犯罪发展;对发现侵害事实起进行控制，就可以减少损失。

(二)对立案登记后的侦查措施予以规范，实行立案工作不涉及强制措施的侦查权前置制度

在办案实践中，由于没有立案，各种侦查措施就无法开展，如被伤害情况的鉴定，财产损失的评估，调取有关资料(如视频)，对有关证人进行访问等，均难以进行。因此，公安机关将丧失最宝贵的侦查时机，从而给查明案件真情造成难以弥补的损失。

在规范立案登记情况下，可以规定将限制人身外的有关侦查权前置，即只要立案登记后，主办侦查员就可以开展工作。

(三)建立完善主办侦查员办案责任制，真正把“谁办案、谁负责”落实好

改革现有基层侦查部门从计划经济时期延续至今的派工制与一个部门的全部案件均要部门主要领导批准后才能立案办理的弊端，真正实行主办侦查员办案责任制，基层侦查部门领导主要职责是队伍管理与组织，办案责任从登记起便由主办侦查员负责。

规范对主办侦查员的办案的考核工作，从办案的数量、质量、效果等方面进行考核。办案以审判结果为标准，不以现通用的以逮捕或移送起诉为标准。并以此与侦查员职务晋升、经济利益挂钩。主办侦查员要通过考核取得资格，由公安机关向社会公布，对违反规定的应停止资质。

(四)建立国家统管的县级公安机关“犯罪人与立案统计分析”管理机制

应以县级公安机关为基础，建立全国统一的“犯罪人与立案统计分析”管理机制，以改变当前管辖案件部门多、管理困难、不利于侦查的状况。县级公安机关设专职的犯罪人与案件统计员(师)，案件统计员有对当地案件分析研判的职能，与上级和其他地方及时联系，对案件进行分析研究。案件统计人员由省级公安机关统一管理，工作纳入统计法范畴，以彻底杜绝弄虚作假行为。

现在检察机关已实行省级统管体制，根据十八大要求，公安机关改革势在必行，从立案体制进行改革，是当前既可行又可带动全局的最佳突破点及切入点。

(五)改革现有的公安机关办案有关规定

目前，关于流窜犯罪案件管辖的规定弊端甚多，根据公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部在联合发布的《关于办理流窜案件中一些问题的意见的通知》(89公发27号)的规定，原则上由抓获地处理。流出地和其他犯罪地应负责向抓获地公安机关提供有关违法犯罪的证据材料。案件管辖不明的，由最先发现的公安机关或上级指定的公安机关办理。《公安机关办理刑事案件程序规定》规定，几个公安机关都有权管辖的刑事案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要犯罪地公安机关管辖。当前，区域性犯罪不断产生，大范围跳跃作案的系列案件不断发生，必须引起高度重视。立足犯罪人居住的原流出地进行治理，方为根本之策。根据现有管辖规定原居住地公安机关对在外地作案的犯罪嫌疑人没有管辖权，没有管辖权就无法侦查、管理及治理。如此一来，区域性犯罪就很难扼制，从而呈现此消彼长局面，无法根治。如河南省信阳市罗山县曾是在全国盗窃民航乘客财物犯罪的流出地，2007年统计，在全国处理的六百余人中，信阳罗山、光山等地人有四百余人。这些人在本地均无犯罪记录，且较为富裕，部分人家盖起小楼新房，每临春节，从外地携款带车回乡，很是风光。虽在外地通过犯罪获得的钱财属于赃款，但流转回本地却对本地发展有贡献，因而受到本地欢迎，畅通无阻，以致当地人竞相仿效。

因此应对现有公安机关办案的立案管辖制度进行改革，把刑事案件由犯罪地立案管辖改为犯罪地与原籍地(含现居住地)均可立案管辖。

刑诉法规定，“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居地地人民法院管辖”。在司法实践中，犯罪人居住地公安机关基本上没有管辖权，立案侦查单一由犯罪地负责，这显然与当前犯罪形势与侦查工作不相适应。

改革管辖体制，立案可由犯罪人居住地负责，犯罪地公安机关提供现场及有关材料，如此办理，就能改变现有状况，有效打击区域性案件和流窜犯罪。即在立案上实行“双轨制”有利于侦查工作，是可行的。

(六)改变社会治安评判方法，实行“犯罪人+案件”的新标准

不再把发案多少作为评价当地社会治安好坏的唯一标准，应以当地被量刑判决的犯罪人与发案数来评判。十八大已明确“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实经得起法律的检验”，因此，确定以经过审判的犯罪人为基数标准已是必然。在当前信息化的大数据时代，完全可以做到这一点。以人与案两者分别确定权重来评判，既符合当前实际，又解决根本问题，与上述立案管辖相适应，是与我国地域文化内涵相适应的治理犯罪的有效措施。试想，如按此办理，那些在全国蔓延发展祸及外地益于本地的区域性犯罪还能如此猖獗吗?到外地犯罪的那些本地“能人”还能在本地风光吗?那些区域犯罪地的行政领导、当地司法机关还能对在当地无案到外地犯罪的人放手不管吗?如按此办理，对犯罪人的管辖就更为有力有效，使犯罪人处于“过街老鼠，人人喊打”的境地。

(七)改革公安现行的对侦查员的破案能力考核方法

以“人+案”双轨法对侦查员的破案能力进行评判考核，即以审判量刑的犯罪人及犯罪人的案件数来评价侦查能力，这种评判必定真实，客观，标准统一，使人信服，经得起历史和法律检验。当前，公检法统计破案方法由于规定不统一，存有弊端。如公安机关统计破案十起，检察机关认定有七起，法院审判后认定有五起。还有侦查员在公安机关已被记功，提拔，但经法院审判后确定是错案，又要进行责任追究。因此，必须改革对侦查能力评判的标准。唯如此，方能真正保证侦查权正确使用，促进侦查工作提升，培养造就具有法治思维的高素质侦查人才，开创具有中国特色的适应时代要求的侦查工作新局面。

(八)建立由督察部门统一专管的刑案办理机制，进而向全国侦查工作统一过渡

规范侦查权，保证侦查权的透明运行，就必须从刑案办理入手，应逐步实现全国侦查工作统一的局面。公安督察工作的重要着力点是刑案办理过程。鉴于当前公安机关内部管辖案件的部门多，因此，应建立由督察部门刑案办理统一专管的工作机制，以克服当前部门多却没有统一专管部门或虽有牵头部门但由于没有管人权限流于形式的弊端。

要进一步规范明确侦查人员在办理案件中的工作职责、工作流程、工作标准，真正把办案终身负责制和错案责任制落到实处，确保案件经得起法律和历史检验。

树立新的督察理念，对刑案办理进行全程督察管理，变案后督察为案前、案中督察，以及时发现办案中存在的问题，及时纠正，避免错案发生，这也是对办案民警最大的政治关怀与保护。

建议适时由督察部门在全国组织一次“实案行动”，真正把如实立案落到实处，以回应人民群众期待，健全制度管理，推进上述工作的发展。

六、结论与余论

1924年，苏联把某些种类的轻微犯罪划入行政违法行为，开始形成以犯罪但书为逻辑起点的刑事法律制度和有关法律制度。检视我国现行刑事法律制度和有关法律制度及其形成过程，可以认为它是新中国成立以后全面移植苏联法律制度的产物。随着改革开放特别是实行市场经济引起的深刻社会变化，以及规范执法要求的不断提高，它日益暴露出与治理犯罪内在要求难以适应的严重缺陷。①计划经济时期我国居民收入增长较慢而物价稳定、贫富差距很小，以一定数额的犯罪损失作为侵财等刑事案件的立案标准，并不明显存在不同阶层群众在获取刑法保护机会上多寡不一的问题。加之当时刑事犯罪活动并不突出，有关方面不强调预防犯罪，立案不实问题尚不普遍等，我国刑事立案数字尚可反映犯罪活动变化趋势。而改革开放以来，我国的有关情况却发生了重大变化，所以，这一刑事法律制度之于治理犯罪上的缺陷则日益明显。几乎所有国家都是根据“恶行即犯罪”的认识按照完全行为主义来设定犯罪，而我国刑事法律制度通过犯罪但书制度使犯罪的最终成立要达到“罪量”要求，这就使刑法法律制度具有更多容忍、姑息、怜悯恶行及其主体的倾向，在实践中不但降低了刑法的预防功能，没有实现“省刑减罚”的目的，还产生“养肥再杀”的问题。法律制度的这种重大差异，还使我国有关方面难以正确借鉴国际上的犯罪学、刑法学的研究成果。我国目前的刑事法律制度还存在着难以正确厘定各种犯罪的“罪量”指标，修改刑法还必然要修改治安管理处罚法和其他行政法律法规。这种情况也无法从根本上解决“立案不实”问题的严重缺陷。

不再给犯罪成立附加“罪量”要求，实行报警即应立案并启动侦查的刑事法律制度，是涉及公安工作和刑事执法司法工作的重大改革，需要对现行刑法、刑诉法以及治安管理处罚法和其他行政法律法规进行相应修改，甚至还要面对基于已然形成的利益格局的阻力。然而，在现行有关法律制度存在结构性问题，“保守治疗”不能满足市场经济条件下治理犯罪的正当期待，甚至不进行相应改革就不能解决立案不实问题的情况下，进行必要的结构性改革才是解决问题的应有选择。同时，我国在移植苏联的有关法律制度之前，基本上是依据完全行为主义来创制犯罪的。所以，相应改革也就不存在难以解决的技术性问题，而且能够较好地实现打击犯罪、依法治国的长期需要。当然在实际操作中，也仍然需要综合考虑多方面情况，注重把实际调查和创新理念、专家论证和征询公众意见结合起来。

(责任编辑:付传军)

Suggestions on the Criminal Case Filing System Reform and Police Investigation

YAO Bing－yu1，WANG Yong－zhe2
(1．Department of Public Security of Henan Province，Zhengzhou Henan 450002，China; 2．Nanyang Municipal Public Security Bureau，Nanyang Henan 473000，China)

The mode of Crime Behavior and Measurement of Penalty in the constitution of crime is the substantial law base of criminal case filing system，which，however，turns out to be with many disadvantages in practice．It is suggested that the proviso system should be abolished and the total behaviorism should be established．Meanwhile，the criminal filing activity should begin with the acceptance of a criminal case and some relative systems need to be adjusted．

criminal case filing system;proviso;total behaviorism

D925．2

A

1008－2433(2015)06－0065－11

2015－06－08

姚丙育(1954—)，男，河南偃师人，河南省公安厅正处级侦查员、河南省公安厅刑侦专家组成员、河南警察学院客座教授;王勇哲(1957—)，男，河南镇平人，河南省南阳市公安局刑警支队民警。