行政协助之程序构建

过安衡

（深圳大学 法学院，广东 深圳518060）

行政协助作为一种动态的、临时的行政职权配置方式，在我国已经不是一个陌生的事物，早在20世纪90年代就已经有学者对其进行了研究，①国内较早研究行政协助的学者有关保英、朱新力等，具体参见关保英：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社1997年版，第134页；朱新力：《行政协助探析》，载《政府法制》1997年第5期，第20-21页。只不过当时是放在行政组织法中进行的。时至今日，对于行政协助概念的界定，我国学术界已经达成共识。所谓行政协助，一般是指行政主体在行使行政职权的过程中遇到障碍而其自身又无法克服时，请求与其没有隶属关系的其他行政主体（即被请求主体）提供帮助，以配合请求主体完成其行政职能的法律制度。行政协助的特征主要表现在以下几个方面：（1）从主体关系来看，行政协助的请求主体和被请求主体之间不得存在隶属关系；（2）从协助内容来看，行政协助的启动和实施只能是出于公务目的，非公务性活动不构成行政协助；（3）从启动程序来看，行政协助的启动具有被动性，它必须由请求主体先提出请求，否则，被请求主体不得依职权主动提供协助；（4）从行为性质来看，协助行为具有辅助性，被请求主体提供协助行为，是为了支持、配合、帮助请求主体完成行政职能，促成特定行政管理目标的实现。

由于行政协助在节省公共资源、降低行政成本、提高行政效能等方面发挥了积极作用，因而在现代各国（地区）的行政实践中得以广泛运用。德国、日本、韩国、意大利、葡萄牙、西班牙等国甚至在其行政程序法中用专门的章节或条款来规范行政协助行为。近年来，随着社会经济的快速发展和行政管理体制改革创新的推进，行政协助现象在我国行政实践中逐年增多，行政协助制度的重要性日渐凸显，但其实施效果却并不理想。究其原因，既与我国当前各行政主管部门职权划分不明晰、地方保护主义盛行、行政执法人员素质偏低等外在因素有关，也与其本身的程序设计不明确、不具体、随意性较大、可操作性不强等内在因素有关。这就好比一个工厂，不管它的规模有多大、资金有多雄厚，如果没有一套科学合理的生产流程，就不可能生产出优良的产品。同样的道理，在我国现有的法治环境和行政管理体制的框架内，要使行政协助制度应有的价值和功能得以全面展现，为其构建一套更加明细化、合理化的适用程序，尤为必要。

一、行政协助之程序构建应遵循的理念

行政协助之程序构建，除了要符合行政合法性、合理性这两大基本原则之外，还应遵循以下理念：

（一）效率原则

提高行政效率已成为现代政府管理的主要价值追求。在现代社会里，任何一个主权国家在设定行政权的运行机制时，都必须考虑到行政效率。有学者指出，“行政与效率的密切关系决定了行政权，进而反映到行政程序上，不能没有效率的烙印。”[1]行政协助作为行政程序的重要组成部分，其启动和实施都要有利于提高行政效率，确保行政管理活动的有效运行。行政效率原则强调行政主体实施行政管理活动的高效性和务实性，这就意味着我国在构建行政协助程序时，应遵循这种理念，尽可能地提高行政效率，但又不得以损害社会公共利益和行政相对人的合法权益为代价。

（二）合作原则

行政权作为国家公权力的重要组成部分，既以统一的、整体的权力形式存在，又以若干子权力的样态出现。在现代法治社会，行政权的有序、高效行使是国家公权力顺畅运行的主要目标之一。在市场经济日渐成熟的今天，社会分工逐步细化，行政事务越来越复杂，这对行政权的有效行使提出了新的要求和挑战。在这样的背景下，综合执法、联合执法、行政协调、政府合作等新型行政观念逐渐为人们所接受，作为政府合作主要形式之一的行政协助也在这种社会浪潮中得到人们的关注和重视。

众所周知，现代政府普遍实行科层制行政管理体制，科层制的主要特征是专业化和等级制，即将政府所负担的公共行政事务按照一定的标准和原则进行分类，在这个基础上，设立不同地域、不同级别的行政机关。[2]法律再以行政职权的形式，将分类后产生的相应职责划分给这些行政机关，由其组织实施和监督管理。由于科层制是人为分解的结果，因而，职能划分不科学、机构设置不合理等问题难以避免。这些问题的存在往往会使单个行政机关无法履行行政职能，完成行政管理目标。因此，在坚持现有的科层制行政管理体制下，相互协助、相互合作成为各行政机关履行行政职能和达成行政目标的必然选择。

二、行政协助的运作程序

行政协助制度能否发挥其应有的价值和功能，在很大程度上取决于其运作程序是否科学合理，因而，行政协助的运作程序在行政协助制度中有着举足轻重的地位和作用。

（一）行政协助请求的提出

如前文所述，由于行政协助在启动程序上的被动性，要想启动和实施行政协助行为，必须先由请求方提出协助请求。对此，还需要明确如下几点：

1.请求主体

有学者认为“行政协助的主体就是行政主体。”[3]笔者认为，这种观点是将两者简单等同，显然不正确。理由在于：行政主体主要包括行政机关和法律法规授权组织两大类，这在我国学术界和实务界已经成为共识。行政协助的主体分为请求主体和被请求主体，而请求主体是指在履行职能过程中遇到障碍的一方，它不仅包括行政机关和法律法规授权组织，还包括行政机关委托的组织。由此可见，行政协助的请求主体与行政主体虽然有交叉之处，但不能完全等同，前者在范围上要大于后者。为什么说行政机关委托的组织也能成为行政协助的请求主体呢？原因在于：某一行政机关在委托另一组织行使自身的行政职责时，就已经将请求协助的权力内含其中而授予了受委托组织，受委托组织接受这一委托之后当然能够实施行政协助请求行为。

2.被请求主体

毫无疑问，就行政协助来说，光有请求主体还不够，如果缺失了被请求主体，行政协助制度照样无法运行。被请求主体是指在行政协助法律关系中向请求主体提供协助行为的一方，它与请求主体相对应，但其范围与请求主体不同，被请求主体只能是行政机关或法律法规授权组织。此时，为什么行政机关委托的组织不能成为被请求主体呢？原因在于：行政职权作为一种转化形式的国家权力，是行政主体依法享有的实施国家行政管理活动的资格。[4]而行政机关委托的组织，虽然在形式上受到了行政机关的依法委托，但其自身并没有独立的行政职权，不具有提供协助的资格及权能，因而不能成为行政协助中的被请求主体。

3.请求形式

任何行政行为都需要借助一定的形式体现出来。①行政行为的形式主要有四种：书面形式、口头形式、默示形式和动作形式。协助请求也一样，必须具备某种正式的或者非正式的形式。考察世界各国（地区）的行政程序法就会发现，当今只有日本《行政程序法（草案）》规定了书面形式。②日本《行政程序法（草案）》（1964年）第9条之2规定：“行政机关依前项规定请求与其职务有关之其他行政机关协助时，应预先以书面记载一定之必要事项为之，但情形紧急时，不在此限”。就我国行政管理实践来看，笔者认为，提出行政协助的请求，一般情况下应该以书面形式为原则，旨在确认行为存在的事实以及行为的内容。但有时某些事情的发生具有不可预测性，因情况紧急需要立即请求并尽快作出决定，在这种情况下，应该允许请求主体先以口头形式提出请求，事后再及时补充书面材料。

（二）行政协助请求的审查

是否应给予协助，要对协助请求进行审查之后才能决定，这里主要涉及以下三个问题：

第一，审查时限。明确合理地规定协助请求的审查时限，是效率原则的内在要求。什么样的审查时限才是合理的？笔者认为，不能一概而论，应根据“法定协助和自由协助”①关于行政协助的分类问题，有学者专门对此进行了研究，不少学者主张，行政协助可分为法定协助和自由协助（或者任意协助），具体可以参见黄学贤、吴志红：《行政协助分类研究初探》，载《江苏社会科学》2009年第4期，第135-136页。的不同分类而分别作出规定。对于法定协助，可以通过立法对协助请求的审查时限予以明确的规定；对于自由协助，可以由双方根据具体情况协商确定合理的审查时限，而无需立法作出硬性规定。

第二，审查方式。协助请求的审查方式，就是指采用何种方式对协助请求进行审查，具体包括形式审查和实质审查。到底该如何规定，笔者认为，被请求主体应该先对申请材料进行形式审查，假若该申请不符合形式要件（比如缺少必要材料），则被请求主体应告知请求主体及时补正。只有形式审查通过了，才能进入下一环节，即根据一定的标准和原则对申请材料进行实质审查。这样做既是为了提高行政效率，又是为了防止请求主体滥用协助请求权，从而达到监督行政主体依法行政的目的。

第三，审查内容。协助请求的审查内容，是指哪些事项包含在在审查范围之内。主要包括：提交的申请材料是否齐全及符合要求、请求主体有无资格提出协助请求、请求事项是否为本机关所管辖、请求协助的法定事由是否具备、不予协助的法定情形是否具备等。

（三）行政协助决定的作出

只有先对协助请求进行审查，被请求主体方能决定应否提供协助。至于是否提供协助，被请求主体应该综合考虑以下因素：有无相关的立法作了必须协助或不得协助的硬性规定；跟本单位的固有职权会不会发生冲突；本单位有无能够胜任或适合的工作人员；提供协助的经济成本与其所取得的实际成效是否合理等。如果决定不予协助，被请求主体应以书面方式告知请求主体，同时还要说明其中的理由；如果决定予以协助，被请求主体也应告知请求主体，并尽快制定执行协助事项的具体方案。这里需特别强调的是，为了提高行政效率，确保行政管理活动的顺利进行，是否予以协助的决定必须在一定时间内作出。若是因为被请求主体故意拖延而致使行政职能无法实现，进而影响到相对人的合法权益，将依法追究被请求主体的责任。

（四）行政协助行为的实施

在行政执法实践中，一旦被请求主体决定予以协助，就应该尽快执行协助事项，以确保行政职能的完成和行政目标的实现。同时，为了尽可能地减少对相对人的合法权益造成损害，在执行协助事项过程中，被请求主体应该采取适当的方法或措施。当然，有时为了保障重大的社会公共利益，不得不损害或牺牲相对人较小的合法权益，这种情况应该严格遵照法定程序，并且依法对相对人给予合理的补偿或赔偿。在协助事项全部执行完毕后，被请求主体应该将该事项的执行结果及相关的书面材料一并转交给请求主体。

三、行政协助的费用负担

尽管费用负担不是行政协助的核心问题，但如果处理得不合理，同样会影响到行政协助功能的充分发挥和行政目标的有效实现。正是因为如此，该问题受到了各国（地区）行政程序立法的高度重视。合理分担因提供协助而产生的费用，必须明确以下四个方面：

（一）费用的支付范围

协助费用的支付范围，是指要界分清楚哪些费用是因执行协助事项而产生的。如何界分协助费用，笔者认为，至少有如下三个判定标准：第一，从时间范围上看，协助费用必须是在公务启动以后、协助事项执行完毕之前这一时间段所产生的费用；第二，从行为动机上看，只能是为了帮助请求主体完成其职能而执行协助事项所产生的费用；第三，从主体身份上看，只能限于被请求主体因执行协助事项而产生的费用，不包括请求主体为履行其职责所支出的费用。当然，到底花费了多少金额，应该根据协助行为执行中实际产生的费用加以确定。

（二）费用的承担主体

协助费用的承担主体，是指在执行协助事项过程中所产生的经费开支具体由谁来承担。我国在起草行政程序法时借鉴了韩国的做法，②《韩国行政程序法》（1996年）第8条第6项规定：“行政协助所需之费用，由请求协助之行政机关负担，其负担金额及负担方法，由请求协助之行政机关及受请求之行政机关协议决定之”。如应松年教授主持起草的《行政程序法（建议稿）》（2004年11月）第15条第2款规定：“行政协助所需费用由请求机关承担”。笔者认为，由于各国的情况不同，简单照搬别国的做法未必可取，确定我国行政协助费用的承担主体，应该按照不同的情况分别加以规定。对于自由协助，其费用由请求主体承担比较妥善，因为这样做有利于调动协助主体提供协助行为的积极性，促成行政管理目标的实现；但对于法定协助，其费用则应该由被请求主体承担，因为根据我国的财政预算分配体制，这些费用已经包含在被请求主体的预算范围内。

（三）费用的支付时间

对于协助费用的支付时间问题，各国（地区）均未作出统一的硬性规定。在我国，应该根据不同情况区别对待。对于自由协助，其费用既可以由被请求主体先行垫付，待协助事项完成后再向请求主体请求支付，也可以由请求主体先行预付给被请求主体；对于法定协助，由于该费用是由被请求主体自行承担，故按财务规定办理即可，不存在支付时间问题。

（四）费用的支付方式

对于协助费用的支付方式，德国《行政程序法》（1976年）没有作出明确的规定，而韩国《行政程序法》（1996年）和我国台湾地区“行政程序法”（1999年）均规定协助费用的支付方式由请求机关和被请求机关以协议定之。笔者认为，韩国和我国台湾地区的做法灵活性较强，可以加以借鉴。对于行政协助费用的支付方式不宜作出硬性规定，但是具体方式的选择应该既有利于完成行政目标，同时还要符合效率原则。

四、行政协助的争议及解决

任何法律制度在实际运行中都会产生争议或纠纷，行政协助也不例外，在其运行中必然会产生各种各样的争议，及时有效地解决这些争议，不仅是保障相对人合法权益的需要，也是衡量制度本身是否成熟的主要标准。

（一）内部争议及解决

这是指请求主体和被请求主体之间的争议。这类争议产生的原因主要有以下几种情况：请求主体的申请书不合程序或不合要求；请求主体不适格或请求行为本身违法；请求主体认为应当给予协助，而被请求主体却不予协助的；因执行协助事项所产生的经费开支无法达成一致意见等。

在实践中，尽管这种类型的争议很常见，但其最终的法律效果仅局限于行政内部的请求主体与被请求主体之间。为了尽快地化解纠纷或争议，提高行政活动效能，笔者认为，这种类型的争议可以通过行政内部程序予以解决，具体解决途径可以规定为：由争议双方的共同上级机关裁决。

（二）外部争议及解决

这是指请求主体与行政相对人、被请求主体与行政相对人之间的争议。这类争议产生的原因主要有以下几种情况：相对人认为请求主体未能依法请求协助；请求主体在协助的情形下作出了行政行为，但相对人对此行为不服；被请求主体虽然提供了协助行为，但相对人对这种行为不服；执行协助事项时，相对人有违法行为等。

与第一种争议不同的是，这种类型的争议最终会影响到行政相对人，而维护公共利益和保护相对人的合法权益是行政法的立法目的。基于此，笔者认为，对于这类争议，其解决途径应该更为宽泛，即可以先由争议双方协商解决；若协商不成，行政相对人可以采用申请行政复议或者提起行政诉讼的方式解决；如果行政相对人认为具体行政行为违法且损害了其合法权益的，还可以要求行政赔偿。当然，如果在行政主体执行协助事项时，行政相对人有违法行为且该行为影响了行政职能的完成，则可以由行政主体依法对其进行相应的惩罚，以保障行政职能的顺利完成。

[1]应松年,刘莘.行政处罚法理论与实务[M].北京:中国社会出版社,1996:144.

[2]王春娟.科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论[J].学术交流,2006(5):56.

[3]王麟.行政协助论纲——兼评《中华人民共和国行政程序法（试验稿）》的相关规定[J].法商研究,2006(1):45.

[4]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2010:108.