国家治理现代化对参政党的要求

国家治理现代化对参政党的要求

贺俊春1邓方国2

(1.2.湖北省社会主义学院，湖北武汉430062)

[摘要]国家治理现代化是一个动态的历史过程，它要实现的是现代化的国家治理，即一种适应现代社会、符合中国国情、内涵丰富的治理。参政党作为受法律保护、具有参政地位的政治组织，在已有的国家治理过程中发挥了重要作用。当然，面对新形势，进一步推进国家治理现代化，它必须进一步增强治理主体意识、加强代表功能、提升信息化建设水平、提高履职能力、做好民主监督工作、推动多党合作制度的完善。

[关键词]国家治理现代化参政党

[中图分类号]D665

[收稿日期]2015-09-07

2013年，中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，号召全党为完成这个历史任务而奋斗，并确定了时间表，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[1](P29)。

参政党是我国政治生活中的重要主体，自成立以来一直活跃在国家治理领域。但国家治理体系和治理能力现代化对于我们来说，是一个全新的概念，新一轮现代化的实践内容也是全新的。参政党要跟上时代步伐，实现政党功能，为国家治理体系和治理能力现代化作出更多的贡献，就必须弄清楚三个问题：什么是现阶段现代化的国家治理？参政党在过去的国家治理中发挥了什么作用？在国家治理进一步现代化的过程中参政党还需要进一步作出哪些努力？

一、现代化的国家治理的内涵

(一)现代化的国家治理的关键词是现代化，与传统国家治理相对

“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[2](P1)国家治理就是指在一个国家范围内，这个国家的民众选择一定的处理公共事务的方式，以达到一定的和谐状态。国家治理自古有之，中国古代思想家就曾多次提到过“治理”一词，如《荀子·君道》说：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理。”古时之“治理”是对帝王、君主权力行使过程、行使范围的描述，帝君的治理权力来源于“皇权天授”、“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”思想。这样的治理思想与当时的社会现实相适应，它与现代化的国家治理必然存在本质上的区别。

现代社会被插上了工业化、市场化、信息化、多元化、全球化、民主化等很多标签，在此时代背景下需要建立起来的、能够建立起来的，都是与这些时代特征相适应的国家治理方式和模式。工业化将人从农业劳作中解放出来，推动了人口流动和聚集；市场化过程中所包含的自愿、平等、规则等精神使人们从过去的单一行为方式中得到解放；信息化的发展使得人们交换消息的渠道和途径大大增多，使世界变得“扁平”，人与人之间的距离缩短；多元化带来了人们对于多样性的彼此尊重；全球化增强了各种文化的交流、交锋。这一切都指向了国家治理领域的民主化：国家治理涉及的是公共事务，除受公众委托的机构具有治理权利之外，现代化的公众有权利、有责任、有能力、有必要成为公共事务治理的参与者。这体现了现代政治的特征，也是与传统国家治理的本质区别所在。这种治理思想表现为现代化的治理权力理念：治理权力来源于人民，治理权力为人民所用，治理权力受人民监督。它们进而表现为现代化的国家治理行为的法治、参与、互动、民主、责任、效率、透明等特征。

(二)现代化的国家治理是与当代中国社会相适应的治理

我们现在要追寻的是中国的现代化的国家治理，它不仅要适应一般现代社会的特征，还要适应中国国情。对此，习近平总书记在十八届三中全会不久后的一次中央党校省部级领导干部培训班的讲话中指出：“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体。”也就是说，推进国家治理体系和治理能力现代化，不能脱离“中国特色社会主义”的框架规定,“其发展方向是中国特色社会主义道路”[3]，改革开放三十多年来形成的“中国特色社会主义”思想是我们在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中必须坚持的底线和原则。

(三)现代化的国家治理内涵是丰富的

现代化的国家治理在现阶段最根本的在于建立现代化的国家治理体系，形成现代化的国家治理能力。现代化的国家治理体系主要指国家制度体系，包括经济、政治、社会、文化、生态、党建等领域的制度化、科学化、规范化、程序化。现代化的国家治理能力直接指向治理目标的实现度，能实现目标，则能力强；反之则称之为能力不够。治理能力与治理主体直接相关，治理主体治理能力的现代化包含两个层次的内涵。其一，主体本身构成的现代化。推进国家治理现代化是执政党在党内大会上提出来的执政目标和执政纲领，执政党及其领导下的政府是现代化的国家治理格局中的当然权威主体，国家治理现代化进程不能缺少执政党的“顶层设计”和实践领导。但《决定》同时指出，治理需要社会和公众的参与。因此，在日常的治理实践中，我们是否将社会和公众列入治理主体范畴、赋予他们应有的权限，则极其重要。其二，主体所具备的素质。现代化的制度体系能否得到建立，现代化的治理技术能否得到运用，关键都在于治理主体是否具有现代治理素质，也即各主体应具备适应现代化社会所要求的各种理念、素质以及行为方式。

(四)国家治理现代化是一个历史概念

“国家治理体系和治理能力现代化”的明确提出虽在党的十大八，但对于中国的国家治理来说，它的现代化过程早就开始了。清朝末年，大批能人志士一直倡导建立一个现代化的国家，其内涵就包括国家治理领域的、区别于皇权专制的、以民主、独立为特征的政治的现代化。中国共产党更是“一直在探寻国家治理模式”，1949年带领全国人民顺应历史潮流，建立起来的新中国就是一个“人民民主”的国家。从本质上来说，新中国建立以来的政治建设历史就是逐步完善、实现国家治理现代化的过程。当然，不同阶段，现代化的内容会有不同侧重。如建国初期，国家治理现代化的任务主要是初步搭建起新中国的政治框架；改革开放初期，现代化的任务主要是从市场与计划的关系来理顺国家、政府、政党与经济的关系；新世纪以来，现代化的任务主要是建立起法律制度体系，使人们有法可依；而十八大以来的新时期，现代化的任务主要是建立起法律和制度的执行体系，实现依法治国。

二、参政党在以往的国家治理中发挥重要作用

作为参政党的各民主党派自成立以来就一直致力于寻找中国的复兴道路。“民主党派应运而生于20世纪20年代第一次国共合作破裂以后。一些民族资产阶级、城市小资产阶级及其知识分子试图探索新的救国方案，走国共两党之外的‘第三条道路’。民主党派一成立，就明确提出爱国民主的进步主张。”[4]但各民主党派在探索过程中发现，“只有共产党才能救中国”，只有跟着共产党民主党派才能实现自身的政治价值和政治目标。

新中国建立后，民主党派在中国共产党的领导下，逐步改变了原有的一些政治主张和政治基础，成为坚决拥护中国共产党领导的、全面参与政权的、人民民主性质的参政党，在推进国家治理现代化进程中发挥了重要作用。

(一)参政党组织的存在本身，使我国国家治理现代化进程具有了更为丰富的现代色彩

现代治理与传统治理最重要的区别即在于治理主体的多元化和治理主体之间持续的沟通交流、互相监督。执政党与政府之外，多种社会力量的存在是现代国家治理发展的社会基础。建国以来，在执政党的大力推动下，参政党、共青团、妇联、工商联、环保组织等等联系国家与民众的社会组织得到了较大程度发展，而参政党一直是其中最为重要的力量。参政党从一成立开始，就是一个政治组织，它们的使命就是“治国平天下”。我国多党合作的制度化发展，使得参政党的地位、作用、发挥作用的方式都有了保障。因此，它们的存在使得中国政治舞台上除了执政党之外多了一种制度化了的声音，多了一支政治力量，多了一个民众表达民意、执政党和政府吸纳民意的渠道。虽然在不同阶段，参政党发挥的作用有大有小，但那也只是大和小的问题，而不是存亡问题。正是因为有像参政党这样的政治组织或社会组织的存在，使得十八届三中全会上提出的“国家治理现代化”的目标显得不是那么突兀，它们已经为国家治理进一步现代化发展提供了深厚的土壤。

(二)参政党坚决拥护、支持、配合中国共产党在国家治理现代化进程中的权威领导地位，奠定了中国全面现代化进程的基础

中国的现代化是“后发型”的，是“被迫”的，当时的中国人除了要面临国内一穷二白的经济基础、愚昧封建的文化基础、一盘散沙、各自为政的社会基础和专制皇权的政治基础之外，还面临着国际上的经济封锁、政治分化和军事干预。中国迫切需要一支先进的政治力量来领导中国人民开启现代化建设之路。当中国共产党表现出来这种领导气质、并且被民主党派认识和认可之后，它们迅速结成了同盟关系，并进而演化成领导与接受领导的关系。中国共产党在国家治理现代化进程中的权威领导地位，是中国取得全面现代化建设胜利的保证。民主党派在新中国建立前对中国共产党领导地位的认可，给了中国共产党莫大的支持，至少在社会上层起到了很大的推动作用；新中国建立后在社会主义建设过程中一以贯之地对中国共产党方针政策的拥护、支持和配合，给了处于新中国建设初期和困难时期的人民以信心和榜样。

(三)参政党的广泛性、进步性基础将一大批优秀的知识分子团结在中国共产党的周围，成为国家治理的积极主体

参政党是进步的，它的社会基础是广泛的，它的成员是高素质的，它团结了一大批优秀的知识分子，将知识分子的“忧国忧民”、“齐家治国”的理想和抱负转化为实实在在的政治参与。根据我国各民主党派中央网站公布的数据统计，参政党当下成员总数超过88.03万人(该数字仅包括七个党派成员人数，其中民革10万余，民盟24.7万，民建14万，民进13.3万，农工12.56万，九三13.2万，台盟0.27万。致公党未公布数据)。笔者对湖北省各民主党派中青年骨干进行了调研，其中本科及以上学历占到了96%，在政府部门和企事业单位工作的占到了93%，具有政协委员和人大代表身份的占到了74%。这些数据表明，民主党派成员或成为人大代表参与法规制定，或成为政协委员参加公共事务决策，或以党派身份成为政府部门的领导参与公共事务管理，是国家治理的重要力量和积极主体。

(4)参政党积极的建言献策为执政党实现国家治理的科学性提供了有益参考

国家治理需要在特定的治理模式下实现各领域决策的科学性。社会主义事业是一项全新的伟大事业，既没有规律可循，也没有经验可借鉴。执政党也不敢说已经完全掌握了建设社会主义国家的技术，只能是让各个领域的决策再完善一点、再完善一点，这就需要从决策的不同角度、不同环节进行思考。参政党协商式建言献策有效回应了执政党的这种需要，他们针对国家建设的方方面面提出了大量的建议、建言。以政协提案为例，仅十一届(全国)政协期间八个民主党派中央和全国工商联提提案1347件[5]，其间还不包括参政党成员在全国大会期间以委员身份提出的个人提案和各级地方政协委员或参政党基层组织针对地方发展提出的、数量更为惊人的提案。除提案外，参政党在与执政党的直接协商(如民主协商会、双月座谈会等)中也提出了许多建议。这些建议，为执政党全面认识各个领域的现状、存在的问题、解决问题的途径提供了有益参考，使得决策更具有科学性。

三、现阶段的国家治理现代化对参政党提出的新要求

如前所述，我国国家治理现代化的进程一直在推进，但不同阶段治理现代化的内容不一样。十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，正是因为执政党中央既看到了我们在建国初期和改革开放初期确立的基本经济制度和政治制度的巨大优势，同时也看到了这些根本制度和基本制度在运行过程中逐步显现的和产生的具体问题。因此，在推进国家治理现代化过程中，既有我们要坚持的东西，也有要改革创新的。对于参政党来说，也是如此。

(一)国家治理现代化要求参政党做执政党的诤友，做好民主监督工作

执政党是国家治理现代化需要的权威主体，在新中国建立初期如此，在改革开放初期如此，在全面深化改革的今天同样如此。所以，参政党在今后很长一段时间内仍然需要坚定不移地坚持、拥护中国共产党的领导，使中国各领域建设能够在相对安定的环境下继续推进。但执政党作为主体，它自身同样需要深化改革，使之适应于现代化社会的要求。十七届四中全会提出：“党内存在不少不适应新形势新任务新要求、不符合党的性质和宗旨的问题，这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位和执政使命实现，必须引起全党警醒。”《决定》指出，要“深化党的建设制度改革，完善党的领导体制和执政方式”。完善领导体制和执政方式，尤其是后一方面，是政治体制改革也是国家治理现代化的重点和难点。执政党的改革不仅需要自身努力，也需要社会力量给予动力和压力。参政党是执政党的亲密友党，“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针表明，参政党在坚持中国共产党领导的同时，也要负有“勇于直谏”的责任和担当，在全面深化改革涉及到执政党内部某些党员的一些固化利益的时候可能尤其需要这种来自外部的监督。

自新世纪以来，民主监督和参政议政一直都是参政党的主要职能。但由于多种因素制约，相对于参政议政而言，参政党民主监督的力度、成效要逊色得多。新时期探索民主监督更为有效的途径、方法显得尤为重要。

(二)国家治理现代化要求参政党增强治理主体意识

参政党是国家治理的重要主体。如前所述，治理主体的现代化包括两个层面的现代化：主体构成的现代化和主体素质的现代化。从构成上来说，参政党从新中国一成立，就被确定了治理主体地位。中间虽经过一些波折，但新世纪以来其主体地位已经得到了巩固和发展。从主体素质上来说，参政党绝大部分成员都具有较高的文化素质，他们需要增强的是符合现代化社会需要的、与国家治理有关的政治素质，而其中又以强烈的治理主体意识最为重要。现阶段我国治理主体意识包括三方面意识：第一，责任意识。每一个公民都有推进国家治理现代化的责任，都必须为此付出努力，而不应是寄希望于或者失望于自己之外的其他人，参政党作为政治组织尤其如此。第二，法治意识。近些年来，我们一直在提法制建设，十八届四中全会更是专门专题讨论“依法治国”问题，制定《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并进行全面宣讲和推行，显示出执政党推进法治国家建设的决心。作为参政党，这时候需要带头用法治思想来领导自身和自身所联系的那部分群体，这种带头主要表现为积极通过立法协商渠道为国家法制建设贡献智慧，以及带头遵守法律，善于运用法律维护自身权益。第三，协商意识。参政党与执政党的政治协商已开展有60余年，协商一直都是参政党参与国家治理的主要方式。在此过程中，双方都找到了中国特色社会主义协商的真谛：为决策的科学化、公平化而协商，而不是为了各自利益的博弈和较量。因此，十八大将发展协商民主正式写进报告，使之成为与选举民主并列的民主形式。协商民主本身所包含的平等、合作、和谐等理念与现代化的国家治理的内涵存在着本质上的契合，在大力发展协商民主和推进国家治理现代化的新时期，参政党需要进一步增强协商意识，对协商方式、渠道、程序、范围等的完善做出更多努力。

(三)国家治理现代化要求参政党提高履职能力

国家治理现代化中最重要的是国家治理能力现代化。国家治理能力现代化从主体方面来说，就是不同主体能力的现代化，不同主体根据自身在治理过程中的角色定位，逐步发展适合于自身角色需要的各种素质和能力，各治理主体能力的现代化共同构成国家治理能力的现代化。对于参政党来说，它的职责定位非常明确：协助执政党搞好国家建设、为执政党决策出谋划策，以此实现政策输入和输出、联系国家与社会的功能。它的能力现代化就是提升履职能力，包括政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力与合作共事能力。

国家治理能力现代化与参政党履职能力现代化的关系是整体与部分的关系。整体能力的提升需要并要求部分能力的提升，否则会出现“短板效应”或“木桶效应”。致力于提高部分的能力，又不能没有整体思维，它依赖于周边的环境和可能利用得到的条件。因此提高参政党的履职能力，绝不能仅仅就参政党而谈参政党，也绝对不能避开参政党泛泛而论。参政党履职能力的提高，既有赖于参政党自身的努力，也有赖于整个国家整体思维的提升。

(四)国家治理现代化要求参政党积极推动多党合作制度的完善

国家治理体系现代化就是各领域制度的现代化。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是四大基本政治制度之一，它的完善与否决定治理体系现代化的进度。在多党合作制度中，参政党是重要主体之一。作为受此制度影响最大的群体，它有推动该制度完善的动力；作为对此制度最为熟悉的群体，它有推动该制度完善的优势；作为依靠此制度来发挥作用的组织，它有推动该制度完善的义务。因此，参政党在参政议政过程中，应将推动多党合作制度的完善作为重要内容之一。

推动多党合作制度的完善，其一在于推动多党合作制度的建设。多党合作制度从制度本身来说，还存在很多不完善的细节：如有些规定过于模糊、有些关系没有理清、有些表述不够准确、有些程序不够完整、有些要求不够刚性等。我们不能小看这些细节问题，有的时候，细节决定成败。参政党应从这些小的地方着手，一步一步推动制度本身逐步走向完善，这也是治理体系现代化中最为重要、最为基础的一步：提高制度化水平。其二在于推动多党合作制度平台——政治协商会议的建设。各级政协是参政党履行职责的重要平台，政协平台建设成效如何，对参政党能否充分发挥治理主体作用十分重要。政协会议的发展也存在很多问题，其中笔者觉得最为重要的是解决政协本身的地位问题，如“人民政协的定位缺失实体性的法律依据、人民政协履行职能缺失具体性的法律保障、政协委员的合法权利缺失法律保障”[6]等。十八届四中全会出台的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要依宪治国、依法治国，对于政协这样一个全国性组织实体来说，如果缺乏法律保护，政协功能的发挥就会大受影响。所以，参政党在此方面也应作出努力。

(五)国家治理现代化要求参政党加强代表功能，引导公民有序政治参与

国家治理需要公民的有序参与，参政党因其所具有的体制内、组织性、精英性、决策性特征，它的政治参与表现出很强的有序政治参与性质，所以使参政党成为我国普通公民畅通的参与渠道，对于我国公民有序政治参与的引导和建设具有重大作用。

参政党不仅需要为自身与执政党、政府沟通渠道的畅通做出努力，同时也需要畅通自身与所代表群众的联系，增强代表性。江泽民同志在中共中央召开的第十九次全国统战工作会议上曾指出：“各民主党派，负有更多地反映和代表他们所联系的各部分群众的具体利益和要求的责任。”但实践中各民主党派的代表性和特色性参与非常不足，主要表现为：同一个党派参与领域非常广泛，看不出特定关注点和特定代表群体；重大热点问题每个党派都在抢着参与，造成重复参与。代表性、特色性参与不足与现阶段各党派趋同发展有关，党派趋同发展主要表现在三个方面：政党章程中对各民主党派的政治纲领和现阶段的基本任务规定基本一致；发展对象趋向一致，经济界人士、新阶层人士成为各民主党派争相抢夺的人才；社会阶层基础相同，各民主党派成员大多都为中上层人士和中产阶层。参政党要想在现代化的国家治理中发挥更大作用，必须解决这一难题。

(六)国家治理现代化要求参政党掌握现代化社会沟通传播技术

截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，其中手机网民达5.27亿[7]，信息化、网络化成为现代国家治理必须要面对并适应的社会现实。信息化事关舆论话语权，谁掌握了信息，谁主导信息，谁就能占据主动。网络信息化的发展可以提高参政党参与国家治理的前瞻性、主动性、针对性和全面性。在此背景下，参政党建立了一批规模较大的对外宣传的专业网站、较为全面的理论传播网页和基层组织建设与活动信息专栏，但它的信息化、网络化建设也存在着明显的缺点：信息传播缺乏新意、影响力有待提升，缺乏联动、“信息孤岛”现象增多，缺乏专业人才、信息化建设水平有待提高[8]等。如何提升自身的信息化建设水平是参政党在国家治理现代化背景下必须要解决的问题。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[A].推进深化改革学习读本：十八届三中全会辅导读本[C].北京：中国方正出版社，2013.

[2]尹冬华.从管理到治理——中国地方治理现状[M].北京：中央编译出版社,2006.

[3]唐亚林.新一届中央领导集体治国方略漫谈[EB/OL].http://www.21ccom.net/articles/china/ggzl/2014 1026115240.html.

[4]杜青林.我国民主党派光辉的发展历程——在纪念中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立60周年[EB/OL].http://theory.people.com.cn/GB/1006 0481.html,2009-09-16.

[5]万钢.中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会关于提案工作情况的报告——在政协第十二届全国委员会第一次会议上[EB/OL].http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2013/03/13/ARTI1363137707715335.shtml,2013-03-03.

[6]甘肃省基层政协工作机制和工作形式创新问题课题组.关于县级政协工作的现状、存在的主要问题及创新对策的几个问题[EB/OL].http://www.gszx.gov.cn/W/HdContentDisp-97-6210-20081224-325026.htm.

[7]中国网民数量 2014最新统计|中国网民数量统计表[EB/OL].http://www.caiguu.com/caijing/guona/89922.html，2014-07-21.

[8]胡洪彬.网络信息化背景下民主党派的参政议政能力建设[J].山西社会主义学院学报，2011,(1).

责任编辑：王相红