基于治理理论的国家廉政治理现代化研究

陈永杰，黄恬恬

（1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州310058；2.中国地质大学 马克思主义学院，湖北 武汉430074）

一、中国廉政治理体系的历史演变及其基本矛盾

新中国成立以来，我国的反腐廉政建设大致经历了三个阶段：1.运动式反腐（1949 年新中国成立至1978 年改革开放）；2.制度反腐（1978 年改革开放至2002 年十六大）；3.体系反腐（2002 年十六大以来）。我国在经历运动式反腐和制度反腐阶段后，逐渐开始向建立科学完善的反腐廉政体系转变，特别是2005 年，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，标志着我国反腐廉政体系框架的初步建立。总体来看，改革开放三十年来，随着我国民主法治建设走上轨道，廉政制度建设不断完善，廉政制度体系已初步形成，机构能力建设和规则体系建设都取得了很大成就，[2](p5)反腐建设取得了明显成效。但是，我国的廉政治理体系仍然存在着一些问题，这些问题降低了国家廉政治理的效能，使得国家廉政治理体系难以有效回应愈演愈烈的腐败态势。这些问题概括起来可以归为以下三对基本矛盾：

（一）政党力量主导与国家、社会力量虚弱的矛盾。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。[3]这一提法进一步明确了党委在党风廉政建设和反腐败工作的领导地位、领导权力和领导责任，加强和完善了党对党风廉政建设和反腐败斗争的领导。事实上，自新中国成立以来，无论是运动式反腐，还是制度和体系反腐，都是以党为领导的，以党为行动中心展开的。

改革开放以来，随着以党政分开、政企分开、政社分开为核心的权力结构改革以及腐败滋生生态环境的改变，单纯依靠政党力量和行为已无法有效遏制腐败，因此，国家和社会开始逐渐承担反腐廉政建设的任务。反腐制度和机构建设不断完善，公民社会监督不断增强，国家和社会力量在反腐廉政建设中不断凸显。然而“中国惩治和预防腐败的整个体系并不因为国家行为和社会行为产生而出现中心的位移，即整个体系依然以政党为中心展开，只不过在战略、策略与机制上更加强调法律、制度、民主以及各种维权行动的价值和意义，从而更加体现出国家性与社会性”。[4](p21-27)与政党力量相比，国家和社会力量仍然处于虚弱和边缘的状态，主要体现在：1.国家反腐机关权限薄弱，与直属于中央政治局的中纪委相比，检察院和国务院直属的监察部、预防腐败局等国家反腐机关权限和地位都相对落后，受制于现行的司法、财政体制，地方检察院、预防腐败局等反腐机构难以对平级的党政领导进行有效监督和约束，这也决定了国家反腐机关的反腐效率和影响难以与中纪委等党的反腐机构相提并论；2.国家制度建设和执行落后低效，国家是一个制度体系，国家行为的逻辑起点是从法律与制度出发，虽然改革开放以来我国在反腐制度建设方面取得了显著成绩，但至今仍未出台专门的反腐败法，关于腐败治理的一些规定散见于《刑法》《公务员法》和国家地方的一些规章制度；社会力量参与反腐的法律制度保障也没有形成。此外，制度的有效执行是发挥制度功能的关键，由于权力得不到有效制衡，执法程序监督、责任追究制度不健全，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然十分严重。3.社会力量缺乏组织性和规范性，这主要体现在一方面我国公民社会组织发育并不成熟，组织规则和激励机制不健全、组织规则与国家法律、国家公权的内在冲突；双重管理体制对公民社会组织的限制以及信息共享机制的缺失致使社会主体难以形成自主有效的集体行动网络；另一方面由于社会力量参与国家反腐的程序、渠道缺乏法律制度保障，社会力量参与反腐呈现出较强的随意性，社会行为与国家和政党行为难以形成规范有效的协作治理。因此，必须增强国家和社会力量在廉政治理中的作用，“增强国家制度体系和社会参与力量在惩治和预防腐败体系中的相对自主性，更好地发挥它们各自的优势，使它们的组织、制度与行动也能够形成一个相对独立的体系”，[4](p21-27)最终形成党领导下的多元治理格局。

（二）多元主体参与主体间协同断裂的矛盾。

尽管我国廉政治理建设中各方力量不均衡，但基本上形成了以政党为中心、以政府为主体、以社会为补充的多元廉政治理格局，但是各个主体间的协同程度较低，这体现在国家内部党政系统之间、国家与社会之间信息共享、职责关联和行为协作机制的断裂。

1.党政之间的协同问题。

党政协同体现在两个方面：一是党政分开，各司其职；二是党政之间的信息共享、职责关联和行为协作。党政分开是20 世纪80 年代以来政治体制改革的重要内容。十三大报告指出：“党政分开即党政职能分开。”所谓党政职能分开，就是根据党组织和行政组织的不同领导体制、组织形式和工作方式，使之各司其职。党政分开是为了解决党政不分、以党代政问题，理顺党与国家政权的关系而进行的一项党和国家领导体制的重大改革。[5]改革开放以来，虽然党政分开一直被学界呼吁，然而现实表明，地方政府权力却向党委集中，“再集权”趋势明显，以党代政，越俎代庖的事情屡见不鲜。多年来“党政主导”的制度安排和行为模式，使中国人习惯于将主要的社会事务寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在执政党及领导人的身上。[6](p58-61)党政不分，以党代政的问题使得政府机关在反腐败和廉政建设方面受到掣肘，这体现在一方面监督机关的权力受到限制难以全面有效地发挥其职能；另一方面由于权力主体在党委，而责任主体在政府，权责不一致使政府机构承担了更大的压力，降低了廉政治理的积极性。此外，这种格局还直接影响到二者内部相关机构的协作关系，如纪委和审计机关、检察机关、司法机关的协作关系，领导主体和职能权限的不同使得纪委和其他政府机关难以形成有效的协作衔接。

3.国家与社会之间的协同问题。

权力滥用是腐败的根源。因此，廉政治理的根本在于权力的制约和监督。在一个相对封闭的国家权力体系中，权力监督主要包括两个向度：一是自上而下的纵向权力控制和监督，由上级政府管理和监督；二是同级政府内横向的权力监督。这两种监督模式都存在着内在困境，对于纵向监督而言，受制于信息不对称和监管成本高昂，上级监督者难以对下级进行有效监督；对于横向监督而言，监督者和被监督者可能形成“共谋”或者监督者受制于被监督者，致使监督流于形式。因此，国家需要社会来补充监督权力的功能。然而，我国仍然处于强国家—弱社会的阶段：社会力量弱小，发育不成熟；社会主体缺乏实现与政治主体平等对话协商的有效途径；国家与社会的关系仍以管控与被管控为主。因此，社会需要国家让渡权力，尊重和保障社会的多元权利，规范和拓展社会主体参与国家政治的途径。国家向社会分权，保障社会主体的权利地位，是实现社会监督功能的前提；社会对国家权力的监督，是破解国家权力监督困境的关键。因此，推进国家廉政治理的现代化需要建立一个国家与社会之间的制度化协同机制，以提高国家廉政治理效率。

1.用于治疗缺铁性贫血的常用药物硫酸亚铁片，常被制成包衣片，是为了________________________________。

（三）政治廉洁与权力运行效率的矛盾。

廉洁和效率是国家廉政治理的两个基本目标。廉洁有助于增强国家合法性，实现国家民主和公平；而效率则是国家能力的基础，是维持民主公平持续性的保障。国家廉政治理既不能为了廉洁牺牲效率，也不能为了效率纵容腐败。腐败的本质是公共权力的非公共性运用，遏制腐败的根本方法是分权制衡，实现对权力的有效制约和监督。

制约与监督具有不同的权力关系和不同的控权功能，制约关系是双向的，是权力主体之间相互约束牵制的关系，具有制约关系的权力主体需共同参与到特定权力过程之中；而监督关系是非对称性的，监督者可以对被监督者权力行为进行单方的监察、督促，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，只能对权力过程进行中止或事后追究。[7](p43-51)制约有助于实现民主，保障廉洁；而监督允许一定程度的集权，有助于提高效率。民主和集权的冲突一直存在于公共治理中，民主有助于增强决策透明性，保障权力运行的廉洁，但分权制衡、具有制约关系的权力主体的共同参与无疑会增加决策的交易成本，降低决策效率；集权由于权力的集中性，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，有利于降低决策的交易成本，提高决策效率，但同时会影响决策的透明性，进而带来腐败风险。因此，在国家廉政治理中，单纯的强调分权制衡虽然有助于实现廉洁，但无法保障权力的运行效率。廉洁与效率的冲突要求在制约与监督这两种不同控权逻辑的基础上，厘清权力行为的不同功能，实现分类控权和治理。

二、治理理论及其制度启示

作为关于当代公共管理机制演变的重要理论，治理理论甫一出现，便受到学术界的高度重视。虽然演化于西方语境下的治理理论在中国的适用性存在一些争议，但无法否认治理思想对中国的治理变革带来诸多有益启示。

西方著名的治理理论学者罗西瑙、罗茨、库伊曼和范·弗利埃特、格里·斯托克等对治理理论进行了深入研究，概而言之，治理理论具备以下四个核心特征：1.基于分权形成的多元权力中心；治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。[8](p9)这种治理格局意味着治理权力和责任开始分散，其结果是权力中心之间职能和责任界限的模糊。2.集体行动组织的权力互赖性；集体行为中的各个社会公共机构之间存在着权力依赖，它强调致力于集体行动的组织通过资源共享和目标谈判在既定的游戏规则和交换环境下实现目的。3.管理手段的多元化，除了传统的暴力和政治权威之外，治理理论更加重视利用合作和协商的手段来解决问题，同时积极引入私人部门的管理手段和市场竞争等激励机制。4.网络化的自主治理格局，依据治理的思想，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。自主网络的管理机制主要不是依靠政府的权威而是合作网络的权威，[9](p37-41)它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的公共治理责任。

当然，任何一种理论的植入都必须要考察其生长的土壤是否相适。因此，对于治理理论在中国学界的“风靡”，一些学者仍然持冷静谨慎的态度观之，这些学者或者认为中国当前的政治、社会结构无法达到治理理论适用的前提条件或者认为中国当前的问题还没有达到用治理理论来解决的阶段。前者认为治理理论植根的前提条件包括：1.内含于公共治理中的民主、协作和妥协精神；2.成熟的多元管理主体和协作关系；3.基于分权的权力结构等等。然而当前的中国仍然是以党政为中心，以集权、威权为治理工具，社会和市场力量处于虚弱状态的治理格局。[10](p114-119)后者指出治理理论源于市场和政府的双重失灵，而在中国语境下，“人们面临的问题不是工业民主国家式的市场失灵和政府失灵，而是社会转型中市场机制的不成熟和政府监管责任的缺失”。[11](p32)因此，中国语境下的治理应当首先充分释放市场机制，完善政府监管机制，同时改进国家的宏观调控，提高国家的整合能力。此外，市场配置资源与政府主导现代化之间的矛盾，权贵资本主义对政府自主性的冲力，市场帝国主义对意识形态和政治系统的压力需要权力进一步集中，以克服发展危机和寻求超大国家的改革支撑力。由此，治理的目标不是“小政府，大社会”，而是构建一个权力责任对称的政府，通过责任约束权力。 在笔者看来，完善问责制，建构科学的权力结构和运行机制，是当前中国治理的基础和关键。这些不同的声音有助于学界更加理性地审视治理理论，也有助于我们从简单追求理想的理论框架转移到对中国政治社会现实的深入考察和反思上来。但是这些争议并不能否定治理思想对中国治理变革带来的有益启示，事实上，“中国现有的国家－社会关系和政治－行政体制并不必然排斥公民参与，政府、社会与市场的重新组合可能发生并且已经发生了”。[10](p114-119)发展中国家的治理变革不仅要说明“必须做什么”，也要说明“应该先做什么，随后再做什么”；“足够好的治理”需要我们确切地理解制度演化和国家能力，懂得在这个世界中进行权衡并找到优先的事情，不要试图毕其功于一役。[12](p525-548)

在当下的中国治理中，“优先做的事情”既是治理理论带来的有益启示，也是治理现代化转型的关键条件。本文认为对于治理现代化的转型而言，这些“优先做的事情”包括：一、国家向社会分权，建立多元权力中心；改革三十年来中国的政治实践表明，全能国家的治理思维和治理方式难以应对日益复杂的中国问题，只有向社会分权，充分调动市场和公民的主动性、参与性，通过协商民主的方式，实现国家力量和社会力量的多元融合，才能提高国家的治理能力，才能有效应对社会转型带来的各种问题；二、加强党政之间、国家与社会之间的协同性，实现协同治理，如果说多元权力中心的形成为实现治理现代化提供了基础条件，那么多元权力中心的融合和协同才是提高国家治理能力，实现国家治理现代化的关键。随着分化型社会的不断发展，社会关系呈现网络化、复杂化的特征，信息网络的大规模应用，科层式的“按部就班”“封闭”的管理模式很难及时真正地掌握社会的利益诉求，这就要求不同权力中心建立开放的沟通协商渠道，通过协同治理来共同应对复杂问题；三、分类治理，不同的权力行为具有不同的价值导向；对于生产型任务，供给效率和规模是关键，因此决策权应当相对集中以保障决策效率；对于分配型任务，分配公平和公正是关键，因此在决策过程中应当充分发挥民主的作用，保障利益分配的公平公正。

三、回应治理理论的国家廉政治理现代化：基本特征与实现路径

现代化的国家廉政治理体系不仅是对传统廉政治理模式的修补和超越，还应充分汲取和回应治理理论的核心思想。具体来说，现代化的国家廉政治理需要政党、国家和社会力量在廉政建设中走向平衡和协同；需要区分不同权力行为的运行逻辑，通过分类治理实现国家廉政治理中廉洁和效率的有机统一。

（一）完善国家廉政治理的主体结构，实现国家廉政的多元治理。

多元治理的根本在于打破单一力量在廉政治理中的垄断，形成政党与国家，国家与社会多元主体平等协商、协同互动的廉政治理格局。多元治理的核心任务是增强国家和社会的反腐力量，进而形成以党为领导中心的多元主体合作共治的廉政治理主体机构。完成这一任务需要推动三方面的改革，主要包括：

1.健全国家廉政治理机构，扩大相应权限。机构是职能的载体，只有健全的机构才能有效发挥其职能。应进一步梳理纪委、检察院、法院、预防腐败局等反腐廉政职能，建立“廉政治理权力清单”，整合国家机构的廉政治理职能，推动廉政治理机构改革，避免政出多门，权责交叉。通过行政管理和财政体制改革，扩大相关廉政机构职能权限，提高廉政治理机构的地位和独立性。2.加强国家法制建设，增强制度执行效果；国家是一个制度体系，国家行为的逻辑起点是从法律与制度出发，法制是国家廉政治理的依据和合法性保障。廉政治理的法制建设应包含三类：一类是针对腐败的专门性法律，应加快设计、出台《反腐败法》，增强廉政治理的权威性和系统性；第二类是监督法律制度执行的法律，增强法律制度的执行效率；第三类是社会力量参与反腐的法律制度，主要对参与主体、参与程序、参与渠道、参与规范进行制度性规定。3.创新社会管理体制，培育公民社会力量；通过改革双重管理体制，加强社会组织规则和激励机制建设；化解组织规则与国家法律、国家公权的内在冲突；畅通社会力量参与渠道，规范社会力量参与程序，最终形成一个相对独立的社会组织、制度与行动体系。

（二）加强党政之间，国家和社会之间的协同治理，提高国家廉政的治理效能。

1.加强党政之间的协同治理。

党和政府之间的协同治理主要体现在两个方面：一是党的机构与政府机构的廉政职能明确分工，权责一致；二是党的机构与政府机构在廉政职责和功能方面的有效互补和协作。职能分工、权责一致、信息共享是实现党政廉政治理协同互补的重要前提，因此，必须建立以横向“廉政职责关联”为核心的党政职责运行协同机制。“廉政职责关联”是通过分析党委机构和政府机构廉政职责的共同属性和相关性，将相关部门联结起来的纽带。制度化的“职责关联”是处理跨越多个部门、需要多部门协同治理事务的重要保障，是党政廉政职责体系协调高效运转的关键。构建党政廉政职责运行协同机制包含三个方面：一是科学界定党政相关部门的廉政职责，确定廉政职责内容，防止职责交叉，政出多门；二是明确职责关联，在各部门廉政职责明确的基础上，考察各部门之间相互关联、补充的廉政职责，并以法规文件的形式加以制度化，形成党政职能部门“廉政职责关联”网络体系；三是建立“廉政职责关联”部门之间的协同运行机制，包括主体责任部门、协同部门，权责分属，信息共享，运行制度等等。

2.完善国家与社会之间的协同治理。

在廉政治理过程中，国家与社会之间的协同体现在两者的功能互补上。国家监督的内在困境决定了需要发挥社会权力监督和信息反馈的补充功能。社会主体一方面通过直接或间接的民主政治参与如参加听证会、电视问政等手段实现对权力的直接监督，通过信访、举报等手段向国家监督系统提供腐败信息，实现对权力的间接监督；另一方面，通过公共舆论，借助新闻媒介、代议机构等政治生活系统，向国家反馈，成为国家制定廉政治理政策的依据，提高廉政治理制度的科学性。然而，社会的上述功能不会自发实现，而是受到一系列条件的约束，这些条件包括：1.行为主体话语权和地位的平等性；[13](p4)[14](p25)2.个人和组织的自主性；[15](p281-320)3.协商合作的正式制度和规则；[16]4.畅通的信息资源共享和沟通网络等。这些条件不仅是国家与社会廉政协同治理的前提，也是实现社会对国家廉政治理功能补充的关键。因此，国家对社会廉政治理的功能补充体现在，通过建立一系列制度规则，保障社会的主体地位，尊重社会的多元权利；向社会分权，提高社会的自主性和参政议政的积极性；建立国家与社会制度化的协作渠道，实现信息资源共享和主体功能的无缝衔接等。

3.推动不同权力行为的分类治理，调和政治廉洁与权力运行效率之间的张力。

政治廉洁和权力运行效率是国家廉政治理的两个重要目标，二者缺一不可。实现廉洁和效率有机统一的关键在于首先区分不同的权力功能，其次依据制约与监督的不同控权逻辑建立相适应的控权模式。现实中，不同的权力具有不同的功能属性。依据这种功能属性，我们将权力划分为生产性权力和分配性权力。生产性权力在运行过程中追求效率，因此需要将权力集中，避免因权力分散降低权力运行效率；分配性权力在运行过程中追求民主，以保障公平和廉洁，因此需要制约权力，避免权力集中导致腐败，影响公平。

制约与监督是两种不同的控权逻辑。基于过程性分权的制约更有利于推进民主，进而更有助于实现民主、廉洁和公平；而基于权力的功能性分权的监督，强调事权的完整性和集中性，因此更有助于权力的运行效率。在国家廉政治理中，重监督—轻制约有助于提高权力运行的效率，但易导致权力集中，引发腐败风险；重制约—轻监督更有助于控制腐败，但易降低权力的运行效率。因此，在国家廉政治理过程中应充分厘清不同权力的功能属性和运行逻辑，建立相适应的控权模式，实现廉政分类治理。例如，公共产品的供给是当前腐败的一个高发领域，其供给大致可分为生产和分配两个环节，这两个环节内含着不同的决策逻辑，公共产品的生产追求专业化和效率，因此需要监督控权来遏制腐败，以保障效率；公共产品的分配追求民主和公正，因此更需要制约控权来遏制腐败，以保障民主公平和廉洁。

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