美国国家安全顾问的双重身份与角色冲突

陈 征，梅仁毅

(北京外国语大学 美国研究中心，北京100089)

美国总统国家安全事务助理(Assistant to the President for National Security Affairs)又被称为国家安全顾问，是美国总统外交和军事的主要参谋。从1953 年美国第一任国家安全顾问走马上任以来，已先后有22 人担任过该职务。

美国国家安全顾问在该国历史的发展过程中逐渐承担了多重复杂甚至相互冲突的职能，扮演着多种角色。美国学界及外交政策界对于国家安全顾问的研究，主要集中在国家安全顾问是否应该扮演“诚实的经纪人”的角色，以及“诚实经纪人”与“政策顾问”这两大角色的矛盾应该如何解决。不同国家的安全顾问对于其自身要扮演的角色有不同的理解。想要了解美国国家安全顾问的多重角色，需要从其外交决策的制度性因素入手。

一、新制度主义关于制度与角色的理论

制度主义者认为，制度起码包括以下四个共同特征:一是制度在某种程度上是一个社会和/或政体的结构性特征;二是制度总在一段时间内保持稳定性;三是制度一定会影响个人行为;四是制度成员应该有某种共享的价值和意义。

新制度主义的代表学者马奇和奥尔森认为，政治制度就是“相互关联的规则和惯例的集合体，他们从个体角色与周围环境的关系角度界定适当的行动。这个过程涉及要决定环境是什么，要实现什么角色，以及这个角色在环境中有什么职责”。

角色是指决策者在决策圈内担任的职务和所处的地位。角色理论认为，决策者的行为总是受决策者所担任的职务和所处地位的制约。每个角色总对担任这个角色的个人提出某些要求和期望，并施加某种压力，迫使决策者按照对角色的要求行事。新制度主义对角色的定义是制度为个体所提供的角色。

二、美国外交决策的制度设计

在国家安全顾问诞生之前，美国外交决策机制是线性结构，在决策链上只有两个点，即总统和国务卿。这样一种决策机制赋予了国务卿极大的权力，提升了国务卿在美国政府中的地位。但此种决策机制的弊端也非常明显——该机制直接将总统和国务卿放在了对立的位置上。如果国务卿与总统在外交理念上产生分歧，就有可能直接发生冲突，缺乏缓冲地带。

1947 年，美国根据《国家安全法》成立了国家安全委员会(以下简称“国安会”)，它是一种跨部门的协调与决策机制。其中，国家安全顾问在外交决策机制中处于非常关键的位置。从结构上看，他(她)向上连着总统，向下连着国安会，并通过国安会协调各个政府部门，是这个庞大伞状结构的关键节点。

美国外交决策机制在制度设计上为国家安全顾问规定了双重身份——总统的“私人助理”和国家安全委员会的“管理者”。这样一种二元身份的制度设计赋予了国家安全顾问以多个角色，但有些角色职能之间是冲突对立的。

三、美国国家安全顾问是总统的私人助理

美国国家安全顾问是总统的私人助理，是总统权力的延伸，职能就是协助总统完成工作，他(她)仅向总统负责，并主要承担以下角色:一是总统的外事秘书。为总统起草演讲稿、草拟给各个元首的书信、提供会见谈参、向总统提交备忘录、协调总统的外交日程、并完成总统交办的各种与外交相关的任务。二是信息提供者。每天向总统汇报当天的国际形势及情报简报。三是政策顾问。国家安全顾问自诞生之日起，就是总统的高级幕僚。他(她)在处理复杂国际事务时肩负着向决策者传授知识，解答疑惑，协助抉择的重任。四是总统特使。美国总统有时需要任命一些私人代表去完成某项特殊使命。五是发言人。当总统需要通过他人来转述和解释自己的政策，获得公众、媒体或者国会的支持时，他会选择让国家安全顾问来充当他的发言人，比如，尼克松时期的基辛格和卡特时期的布热津斯基。六是忠诚的卫士。“政治忠诚”是总统选择助理的首要考虑。国家安全顾问的忠诚体现在制定外交政策时需要为总统着想，维护和捍卫总统的利益，保持总统的威信及影响力，保守总统的秘密。

四、美国国家安全顾问是国安会的管理者

国安会是美国总统与内阁部长和高级幕僚进行外交决策的主要平台。总统没有时间和精力亲自监督和管理国安会，只能委派自己的助手代为管理。自美国国家安全顾问诞生之日，他(她)就成为国安会的实际领导者，其作用主要体现在以下几个方面:

1.人事管理。国家安全顾问在经总统授权后可以选择自己的工作班子，他有权决定各个岗位的人事安排。基辛格就曾大量引入哈佛毕业生，如温斯顿洛德(前美驻华大使)、莫顿霍尔普林、安东尼雷克(克林顿时期的国家安全顾问)等。

2.正式决策机制管理。国家安全委员会往往下设地区事务部门，分管如亚洲、非洲、中东、欧洲、美洲等地区;业务部门，分管如外交及国防政策、武器、国际经济等;功能部门，分管如计划、情报、法律事务、分析、特殊项目等。这些国安会部门一般受国家安全顾问的直接领导。

3.非正式决策机制管理。美国总统除了通过正式机制进行决策外，还会与资深幕僚和高级别官员另辟会商的途径。肯尼迪有他的“厨房内阁”;约翰逊时期的非正式决策机制是“星期二午餐会”;尼克松时期，真正参与决策的就是他与基辛格两人。卡特时期有国务卿万斯、国家安全顾问布热津斯基，以及国防部长布朗的午餐会。老布什时期的早餐会只有布什、贝克、切尼和斯考克罗夫特参加。一般非正式决策机制的召集人都是国家安全顾问。

4.管理决策过程。美国国家安全委员会的工作流程一般需要经历以下几个阶段:一是提出议题;二是文件形成的初级阶段;三是政策协调委员会首次评估;四是副部长级委员会的二次评估;五是正部长级委员会讨论;六是提交国家安全委员会讨论;七是总统作出决策;八是决策执行。而这个流程的顺利运行有赖于国家安全顾问的管理和协调。

在管理决策过程之中，国家安全顾问主要负责:制定计划、设置议程、政策辩论、公文管理、部级协调、信息管理、危机应对和监督执行等。

五、国家安全顾问的角色冲突

美国跨部门决策机制赋予国家安全顾问“总统私人助理”和“国安会管理者”的双重身份，每一种身份又对他(她)所扮演的角色和应尽职责有不同的要求，形成了国家安全顾问自诞生之日起就无法回避的两对内生矛盾——“政策顾问”与“政策经纪人”“非官僚”与“官僚”的矛盾。

1.政策顾问与政策经纪人。作为总统的私人助理，美国国家安全顾问首先要做总统的“政策顾问”，他(她)要始终将总统放在首位，考虑如何才能最大限度维护总统和国家的利益。他(她)有责任向总统指出哪些政策建议更为可行，有义务协助总统做出正确的决定。而作为国安会的管理者，国家安全顾问需要做一名“诚实的经纪人”。他(她)要确保所有的政策选项(包括风险和收益)都一一列出，各种不同的意见都清晰准确地转呈给总统。另外，他(她)还要如实传递其他人的意思，不能随意歪曲总统或其他顾问的意见。

当需要兼顾两种身份的角色期待时，美国国家安全顾问就必然会经历角色冲突，而这种冲突也会削弱其工作绩效。一旦国家安全顾问成为一名政策鼓吹者，就势必影响其成为公正的程序管理者。而要做一名公正的程序管理者，最好的方法就是置身事外或者缄默不言，这也必然影响了他(她)作为政策顾问的地位。

关于“顾问”与“经纪人”的矛盾该如何解决，不同国家的安全顾问给出了不同答案。一是政策顾问。一些国家安全顾问认为，“政策顾问”这一角色更为重要。他(她)们不会为了维持程序的公正而放弃自己的立场。他(她)们不但积极向总统推动自己支持的政策，某些时候，也会利用职权，刻意给反对派设置障碍，不让其约见总统或者在向总统转交国家安全报告时故意过滤掉反对意见。二是政策经纪人。有些安全顾问认为，做一名“政策经纪人”才是他(她)们的本职。杜鲁门时期的国家安全委员会首任执行秘书西德尼·索尔斯认为:“他的工作不是向总统提出某种他所赞成的观点，而是保证所有有关部门和机构的意见都得到反映。”三是“平衡型”顾问。老布什时期的国家安全顾问斯考克罗夫特说:“国家安全顾问有两种模式，即支持总统和让机制运转起来。而成功的诀窍则是必须两者兼顾。”斯考克罗夫特的解决方案是:当国家安全顾问与总统独处时，他需要如实地反映国家安全团队人员的观点和意见。在完成这一责任之后，国家安全顾问可以自由表达自己的意见，做好总统的顾问。

从历史上看，绝大多数国家安全顾问都首先选择扮演好“政策经纪人”的角色，保障决策系统的平稳运行。而有些顾问则更为看重“政策顾问”的角色，不愿意为程序正义牺牲自己的专业水准。只有个别国家的安全顾问可以做到两者兼顾。

2.“非官僚”与“官僚”。由于美国采取三权分立的政治体制，其官僚具有“一仆二主”的特点，即官僚不仅对总统负责，而且还对国会负责。正是因为这种特殊的行政结构造成了美国总统更多地依赖“白宫办事机构”，而不是内阁和职业官僚。虽然总统赋予“白宫办事机构”人员以权力，在很大程度上摆脱了内阁特别是职业官僚对总统的掣肘。但随着“白宫办事机构”的日益扩大，这些“白宫办事机构”人员也逐渐发展成为总统难以控制的“官僚”。

在这种大背景下，国家安全顾问兼具了总统的“私人助理”和行政部门“官僚”的双重属性，这种亦“公”亦“私”、公私不分的状态造成了国家安全顾问角色定位上的矛盾。

美国国家安全顾问在编制上隶属于“白宫办事机构”，他(她)与其他官僚最大的区别就在于他(她)的任命无需国会批准，行为也不受国会监督，其受雇于美国总统，工资纳入白宫的行政经费预算，办公场所也设在白宫。从这个角度看，他(她)与内阁部长及政府的职业官僚是不一样的。

美国国家安全顾问的诞生源于总统反对官僚主义的尝试，但从其60 多年的发展历程看，国家安全委员会机构的不断膨胀和国家安全顾问越来越频繁地由职业官僚或军人担任，也从侧面反映了美国国家安全顾问官僚化的趋势。

马克斯·韦伯曾列举官僚制必须具备以下条件:一是对组织必要活动的合理分工;二是必须具有等级制的机构;三是根据专业原则录取职员，并确立升迁制;四是要求职员公平无私的态度。从这个标准看，美国国家安全委员会日益成为一个官僚机构。

第一，人员日益膨胀。杜鲁门时期国安会总人数不超过20 人;基辛格时，国安会的专职人员(不含秘书和后勤)达到50 人;克林顿总统时期，国安会专职人员已经达到100 人。2001 年，赖斯一上任就裁减了1/3 的国安会工作人员，但每一次国安会裁员后，由于工作的需求又不得不再次扩大编制。赖斯任期快结束时，国家安全委员会的人数比最初时多了一半。到奥巴马时期，国安会的工作人员已经超过320 人(含65 名在编工作人员，其他为借调人员)，其中，170 多人为资深专家，其余为辅助人员(包括白宫情况室35 名值班人员和35 名技术保障人员)。

第二，运营开支不断增加。国安会在杜鲁门时期的财政预算只有20 万美元，此后，国安会的经费逐年攀升。小布什设立了国土安全委员会。2009 年，奥巴马将国家安全委员会和国土安全委员会合并，下属工作人员由国家安全顾问统一管理。该部门2016 财年预算为1 306.9 万美元，比2015 年增加了46. 9 万美元(约计增加3. 7%)。这也能看出，美国国安会的预算开支呈逐年递增态势，奥巴马时期的经费已经达到了克林顿时期的2 倍。特别是“9·11”恐怖袭击对国安会的经费投入影响极大，2002 年白宫没有公开国安会经费开支的情况。根据白宫对外公布的数字，2003—2004 年国安会的经费预算比2001 年有了大幅度提升。2001 年国安会的预算只有700 万美元，到2003 年攀升到950 万美元，2004 年增到1 060 万美元。2004 年比2001 年增加了近51.4%。到2006 年，共和党中期选举失败民主党控制国会后，国安会的预算有所下降。而奥巴马时期的国安会整体开支比小布什时期的开支又激增了近44.6%，从2009 年的899.4 万美元到2010年的1 300.3万美元。

第三，职业分工越来越细，并形成层级的权力体系。国家安全委员会自成立后，其规模和构成方式一直在变化，但保持了按地区和职能分工的传统和科层结构。至20 世纪80 年代老布什总统任内，国安会的机构设置和决策程序基本成型，并成为两党共识。

第四，形成固定的工作流程。所有的大型官僚机构都会发展出与其职能相应的独特的语言体系和标准的运行程序。这样一种行政活动的理性化和规范化对官僚体系至关重要。

第五，国家安全顾问拥有官僚的身份并形成升迁路径。国家安全顾问在基辛格时期获得了相当于副部长的级别，这也开创了由国家安全顾问出任国务卿的先例，成为国家安全顾问从一介平民，到担任政府要职的一条职业路径。基辛格之后，卡卢奇从国家安全顾问成为了国防部长，鲍威尔从国家安全顾问成为了参谋长联席会议主席，雷克本来要被提名为中央情报局局长(后来被共和党控制的参议院否决了)，康多莉扎·赖斯成为了国务卿。布热津斯基是第一位正式被总统授予部长身份的国家安全顾问，他的这一任命标志着国家安全顾问在官僚体制内部得到了承认。

此外，国家安全顾问的特殊职业路径还体现在从本系统内部自我生长。从罗斯托开始，副国家安全顾问被提拔为国家安全顾问，成为一种升迁路径。这一路径的形成有非常重要的历史意义，也是国家安全顾问日益官僚化的一个重要指标。而美国历届的国家安全顾问大都有在国安会工作的经历或曾经担任过副国家安全顾问的资历。此种升迁模式也为想对本国外交政策发挥影响的青年才俊提供了一条清晰的职业规划路径。

第六，越来越多的官僚担任国家安全顾问一职。冷战结束后，越来越多来自公共领域的官僚(含军官)成为国家安全顾问。里根时期的艾伦是一名职业竞选经理人(曾任尼克松的竞选经理)，克拉克是法官，卡卢奇是政府官员，麦克法兰、彭德克斯特、鲍威尔都是职业军人;老布什时期的斯考克罗夫特是职业军人;克林顿时期的雷克是职业外交官，伯杰曾为国务院工作;小布什时期的赖斯虽然来自学界，但早年为国安会工作，哈德利曾任国防部助理部长;奥巴马时期的琼斯是军人，多尼伦是副总统拜登的竞选经理。

美国国家安全顾问的委任取决于他的业务能力，有固定的薪金和升迁路径，他(她)还拥有自己的工作班子，有独立的预算和特定的职权范围。他(她)们在处理各项政务时渐渐形成了一定的制度规范和行为准则。从这个角度看，美国国家安全顾问具备了官僚的基本属性。

六、关于国家安全顾问角色冲突的一点想法

1.角色矛盾源于制度设计。从制度设计来看，国家安全顾问在决策的过程中，刚好处于总统和国安会之间，他(她)既是总统的私人助理又是国安会的管理者。这种双重身份设置造成了他(她)的角色冲突。

当国家安全顾问是总统的私人助理时，他(她)必须对总统负责，代表总统的利益。总统私人助理的身份要求国家安全顾问履行“政策顾问”的职能。而作为国家安全委员会的管理者时，国家安全顾问则成了官僚机构的代言人，他(她)要保证整个体制的稳定运行，有时需要放弃自己的主张和立场，做决策过程的中间人。但国安会管理者的身份又要求他(她)只做一名“政策经纪人”。

2.国家安全顾问官僚化是对其角色矛盾的一种回应。从国家安全顾问诞生之日起，他(她)就兼具“体制内”与“体制外”的双重身份，国家安全顾问如果定位于服务总统，那么他(她)的身份就是游离于“体制外”的一名总统私人聘用的助理;如果定位于服务国安会，那么他(她)的身份则是“体制内”的官僚。

在决策过程中，当各种利益发生冲突时，美国国家安全顾问作为总统的私人助理，要捍卫的是总统的利益，而作为国家机构的管理者，官僚体系的成员，他(她)需要捍卫的是组织机构的利益和其个人的利益。

国家安全顾问产生的初衷是为总统提供有力的支持，使得总统能够摆脱政府行政机构的监督和掣肘，从这个角度看，国家安全顾问的属性是“反官僚”的。在冷战结束的大背景下，随着国际关系不再成为总统关注的重点，总统更需要有丰富行政管理经验的人来担任他的国家安全顾问，随着国安会变成一个拥有独立预算、人员和职业分工的官僚机构，作为国安会管理者的国家安全顾问也成了官僚体系的一部分。更有甚者，国家安全顾问成了机构利益的代表，亲自参与政府内部的官僚斗争。

国家安全顾问刚登上历史舞台时，可以说是总统的一招“奇兵”。随着国家安全顾问所代表的“非常规”力量越来越多地介入决策过程，他(她)们的身份也逐渐从“私人助理”变为“官僚”。从官僚政治的角度看，国家安全顾问的官僚化是对其自身角色矛盾的一种回应和解决，国家安全顾问的官僚化也是其身份合法化的手段。