西方政府创新研究

李兆友，董 健

(东北大学 文法学院，沈阳110004)

公共行政领域对于创新的关注相对较晚。20世纪六七十年代以来，由于政府受到前所未有的挑战和信任危机，一些学者和公共管理者开始探求在政府中是否能够推行私人部门中创新的成功经验，进而解决公共部门中长期存在的一些问题。始于20 世纪80 年代中后期美国福特基金创立的国家和地方政府创新奖计划(Innovations in State and Local Government Awards Program)引发了人们对政府创新的广泛关注，伴随着西方政府创新实践的发展，西方学者对于政府创新的研究也不断深入。

一、关于政府创新的内涵

西方学者对政府创新内涵的研究是以私人部门创新与公共部门创新的区别为基础的。

有的学者提出，私人部门的创新决定着企业如何打造、开发和保护产品的市场基础;公共部门的创新除了发挥与此相似的功能外，还发挥着阐明并强化同民众的责任联系，解释公共部门产品的价值方面的功能［1］248。因此，在政府中推动创新总是比在盈利部门中推动创新更难，很多在私人部门运行良好的创新不一定会在政府里可以同样运行得很好［2］。此外，同私人部门相比，公共部门中对于成功创新行为的奖励也是缺乏的，但公共部门中创新失败的结果又是相当严重的［3］61。有的研究者发现，公共部门比私人部门更愿意引入改善组织结构和管理的工具，更愿意从事组织和技术上的变革［4］30。

为了更好地把握政府创新的内涵，一些学者还对政府创新与政府发明、政府转变、政府改革等之间的关系做了比较研究，结果显示，政府创新与政府发明不同，政府发明意味着一种新想法的创立，政府创新则意味着一个新组织对现有理念的接纳、追求过程的改进［3］16。政府创新与政府转变也不同，政府转变和政府创新存在着重叠之处，区别在于政府转变是一个更为宽泛的概念，而政府创新是政府转变的一种特殊形式。政府转变是对公共服务组织或其他组织所提供的现有服务的逐步改善或发展，代表了一种与过去的延续，而政府创新则是将新元素(包括新的知识、新的组织、新的管理、新的技能等)引入公共服务中，它代表了一种与过去的中断［5］5-6。政府创新同政府改革的区分不是很明显，因为从政府创新的引申含义上看，改革也构成创新，比如，官僚制或组织改革就包含着组织创新、观念创新以及系统创新［4］4。

由于对政府创新现象的关注视角和分析目的不同，因而实务界与学术界对于政府创新内涵的界定也不相同。在公共管理者看来，政府创新包括以下四个方面内容:一是政府创新是一个执行想法的过程或针对特定组织制作一种新工艺的过程;二是同创造性的想法相比，成功的政府创新更依赖于执行技巧和政治觉悟;三是创新是改善政府组织绩效的一种工具，而不是目的本身;四是创新是公共管理者工作的固有组成部分，目的在于提高工作效率，改进政策［1］108。上述对政府创新含义的理解，不仅强调创新必须要体现出“新”，更强调创新必须是一种实践，是能够取得成效的行动。从学术研究的角度来看，公共管理者关于政府创新的诠释往往是指任何形式的适应性变化，缺少对创造性和原创性的强调，他们更关注实施局部性新奇想法过程中所面临的挑战，这能更好地满足他们的政策要求［1］109。

一些学者从组织科学的论域对政府创新的定义展开研究。有的研究者认为，政府创新就是政府组织运行方式上任何合理显著的变化，它确定了组织的基本使命。那些配得上“创新”二字的变化对组织来说是全新的，这种全新性是全局性的(至少是局部性的)，这些变化对组织的运行产生着足够大、足够普遍、足够持久的影响［1］7-8。有的研究者则认为，了解政府创新的关键在于了解创新个体与其工作或职位的关系，政府创新就是关于个体重新定义自己在组织中的位置，从而使自己的工作职位更加丰富的过程［3］9。还有的研究者提出，政府创新不应仅仅是变化或改善，政府创新还应是一种对组织核心任务的原创的、破坏性的和彻底的转型。政府创新改变了深层次的结构，并将永久性地改变这些结构［1］96。

其他一些学者从管理学的论域对政府创新的定义展开研究。有的研究者认为，政府创新是行动中的新颖性，它不仅是一种新理念，更是一种已经实践过的新理念［1］7。政府创新就是一个创造的过程，通过这个过程，新颖的想法得以开发并付诸实践［1］109。有的研究者提出，政府创新是一个过程，通过这个过程，新的观点、目标和行动得以创造、发展或重塑，而且它对于采用单位来说是全新的［6］。还有的研究者从公共治理的角度界定政府创新，认为公共治理中的创新是一种新的机制或制度安排，它的成功实施能够解决治理中存在的问题或获得更好的治理效果［7］3。

此外，为了加深对政府创新内涵的理解，西方学者还对政府创新的特点、类型、发展阶段等方面做了探讨。有的研究者将政府创新的特点归纳为九个方面，即系统化的思考，多样化服务的供给，组织之间的合作关系，新技术的运用，过程改进，组织的重新设计，用授权、激励替代规制，用预防替代整治，通过发挥私人部门的作用来实现公共目的［8］35。关于政府创新的类型，有的研究者根据政府创新的内容，将其分为纲领性创新、管理创新、技术创新和战略创新等四类［1］277-279。有的研究者则认为，政府创新可以分为新的或改进的服务、工艺创新、管理创新、系统创新、观念创新、理性中的激进改变，也可以分为渐进型创新、激进型创新，或者分为自上而下的创新、自下而上的创新，还可以分为需求导向型创新、效率导向型创新［4］5。关于政府创新的发展阶段，有的研究者将政府创新分为两个时期:第一个时期主要发生在20 世纪80 年代，那一时期政府创新的注意力放在经济自由化和国有企业私有化方面;第二个时期始于20 世纪90 年代，这个时期的政府创新更加关注政府核心职能和政府能力的构建［9］4。也有研究者从政府创新过程角度，将政府创新分为想法的产生与发现、想法的选择、执行和传播四个阶段［10］7-8。还有研究者将政府创新的过程分为发明(新知识的创造或现有知识的改编，这是政府创新的初期阶段)、实施(政府组织对于这种新知识的采用，这是政府创新的核心阶段)和传播(政府组织作为整体采用新技术)三个阶段［5］185。在政府创新的来源研究方面，一些学者认为，政府创新的各种主意大多数来自于公务人员［1］112，尤其是来自那些在政府部门工作很久的人［3］9，有时一些新想法也经常产生于政府组织外部［1］301。在政府创新模式的研究方面，有学者提出，存在两种政府创新的模式:一种是政策规划模型(The policy planning model)，另一种是沿路摸索模型(The Groping-along model)［1］150-153。

二、关于政府创新的动因

政府创新是当今全球化与科学技术发展，以及政府信任危机所引起的政府改革的必然结果。

有的研究者认为，全球化提供了新的经济机遇，但也增加了政治、社会、技术和制度的复杂性，全球化和技术进步的压力为政府带来了更大的挑战，因此，强调通过创新和品质来重塑政府的重要性大为增加。有的研究者提出，全球经济衰退已经对全球形势构成了挑战，更对政府构成了前所未有的挑战。政府现在比以前更需要接受创新性的方法来解决这些艰巨的问题，它必须将创新作为一个核心纪律，变得善于采纳新做法，创新必须成为公共部门“DNA”的一部分［10］2。有的研究者认为，科学技术的飞速发展及其所带来的社会、政治、经济影响，使得政府环境具有前所未有的复杂性和流动性，迫使国家机关变得敏捷、灵活和具有创新性，而且富有弹性［11］。实际上，随着信息技术的飞速发展，管理实践者和学者对创新显示出浓厚的兴趣［3］60，而强调技术和科学发展为公共部门创新提供了一种推动几乎是多余的，因为在某种意义上，科学技术对公共服务者和一般公众都产生了推动影响［4］4。

有的研究者提出，公共部门创新的观点起源于20 世纪80 年代在英国、新西兰开展的新公共管理运动或重塑政府运动。进入21 世纪以来，世界上许多国家采取措施改革他们的政府，并在政府官僚体制中注入一种创新文化。在这些国家，由于对现状的不满并出于对新技术结果和责任的重视，导致公共部门行政人员纷纷参与创新［9］3，公共行政的创新竞争正是对20 世纪80 年代在政界和公众领域内流行的对行政官僚抨击的一种防御性反应［8］7。有的研究者甚至认为，整个20 世纪90 年代，不同层次的政府都面临着创新的压力，对于政府的批评声音因为社会的各种弊病而此起彼伏［12］。

从政府自身来看，政府危机、政府内部问题，以及公共行政人员的动机构成政府创新的内部诱因。

有的研究者认为，政府部门属于垄断部门，他们缺少绩效考核，在很长时间内表现糟糕而且没有改进，因此遭遇到公开可见的危机也是在所难免的，而公共部门创新的发生主要就是为了回应这种危机。还有的研究者认为，危机可以解释为当前可预见的或公开可见的问题，政府创新者更倾向于在达到危机程度之前，充分利用机会对内部问题予以回应，这种对于危机的“预防性关注”，也是政府创新的重要诱因［3］25-28。有的研究者则认为，众多的内部问题是导致政府创新的最主要的诱因，这些内部问题包括未能满足它的市场或目标人群、不能满足服务需求、不断增长的财政支出或其他资源限制、落后于环境的变化、协调政策的失败等［8］41-42。有的研究者提出，政府部门对公民的关心很麻木，他们更多的是在为自己的员工谋利益。为克服这些内部出现的问题，政府需要提高性能，而提高政府性能的持续工作正是政府创新的内容［1］3-4。有的研究者认为，公共管理者对政府服务现状的沮丧会推动政府创新行为［3］19，创新是由那些在系统里待很久的人推动的，他们由于多年来的挫折产生了一种干劲和对复杂问题的智慧，这使得他们善于计划并推动变革［3］22。对此，很难通过其他的方法加以解释，只能解释为他们基于人性、尽全力来做正确的事情［3］35。

从社会对政府的期望来看，政治因素、社会因素以及市场因素是政府创新的外部诱因。

有的研究者认为，政治诱因是导致政府创新的很重要方面，通常这些政治因素包括立法授权、选举授权，以及其他的政治压力或游说［13］。一般而言，政客们在出现危机的时候，更能成为政府创新的倡导者［8］49，至少在选举期前后，会有一个政治创造力和创新的爆发期。这种创造力或创新通常通过党派项目的形式表现出来，也通过现有政府创新的新意愿来获取政治支持。政府和其他政治团体具有政治雄心，设定政治目标，他们通过民主的渠道来实现这些雄心和目标，通过官僚制度来实现公共和私人部门的政治目标，这样也推动了变革和创新［4］6。

有的研究者提出，社会对有效政府的需要，公共官僚机构长时间以来的令人失望，两个方面的结合必然增加官僚制采取创新行动的紧迫感［1］83。因此，对于公共部门创新的需求，可以理解为是为了应对众多的社会挑战，通过寻找新的想法或理念、新技术、新技巧、新方法、新方式，实现政府和社会的有效互动［2］6。还有的研究者指出，整个20 世纪90 年代，不同层次的政府都面临着创新的压力。社会的各种弊病引发对于政府的指责，很多指责来自于纳税人，他们觉得从自己的收入中为政府支付的太多，而政府提供的服务又不合适，或者是提供了一些他们并不想要的服务。这迫使各层次的政府必须通过缩减、精简或重塑自身等改革，回应这些压力。此外，民意也会推动公共部门创新，特别是当媒体知道这些民意，并让其加以放大和政治化时［4］6-8。

有的研究者提出，政府不仅会学习市场经验推动创新，也会因为来自市场的竞争压力而进行创新。美国政府之所以要创新，就是因为商业领域都在创新。如果商业领域的创新效果很好，那么创新对政府也将是有益的［1］3。有的研究者认为，20 世纪80 年代席卷全球商业领域的创新，也开始渗透到关于政府绩效的思想中。当然，管理思想从商业领域到公共部门的迁移绝不意味着一成不变［1］70。公众对政府服务质量的期望值的增加，很大程度上源于私人部门的隐形竞争。公众期望得到像麦当劳一样快速、有效和有礼貌的服务，期望政府能够像私营公司一样对待他们，期望政府的服务能够一周7 天、一天24 小时都可以享用。事实上，很多公共管理者明白这些期望，已经通过转变回应公民期待获得了巨大的成功［1］43。

三、关于政府创新的实施

政府创新的实施通常被认为是政府创新过程中的核心阶段，在这个阶段，成功的政府创新者会将好的建议或想法转化为具体行动。

政府创新的实施离不开良好创新环境的培育。有的研究者认为，政府组织应当明确地创造一种鼓励、激发其员工寻求新的或独特的想法来改变组织运行或提供服务方式的文化环境［3］3。有的研究者提出，政府创新环境的培育具有三个方面的益处:一是可以开发该领域的各种隐性知识;二是推动组织变革;三是开发和培育新的想法。为了获取隐性知识并将其付诸实践，就需要使各级员工都参与其中，公共部门应使用市场预测方法来跟踪一些变量，为协作而使用相关工具，开发比组织正规渠道更有效的非正式网络关系;为了推动组织变革，则需要采用“系统”的观点，调整激励机制，接受失败;为了更好地开发和培育新的想法，建立专业团队与培育内部企业家是极为重要的［10］34-43。

登哈特夫妇通过凤凰城案例的研究，提出了十条在政府组织中构建创新文化的策略:第一，为个人的、部门的和全市的成就感到自豪;第二，考虑未来，创造新的挑战;第三，建立合作关系，培养参与;第四，服务公民;第五，信任和授权;第六，制定核心价值观;第七，尊重工作人员并培训好他们;第八，承担风险并从经验中学习;第九，表彰和奖励人们的努力;第十，构建一个稳定的基础并坚持到底［3］116-138。有的研究者提出，除了组织高层应当积极明确地支持创新外，政府工作人员之间相互尊重、信任和授权，也是培育创新的重要步骤［3］3。也有研究者指出，培育创新环境的重要因素就是将组织奖励和表彰同政府创新的目标结合起来，不适当的奖励和表彰会成为组织培育创新的障碍［3］4。因此，一方面应当对那些完成创新的结果，例如，改善绩效和降低成本的创新试验予以奖励;另一方面，创新者的失败成本降低时，创新也应给予激励［3］83-94。也就是说，不仅仅要奖励直接参与创新的人，也要奖励那些没有成为新想法障碍的人［3］137。有的研究者认为，奖励与表彰很重要，同时组织领导者还必须为创新提供资源，因为创新是有成本的，为创新行为提供足够可用的资金会对组织释放一个重要信号:创新对于组织是有价值的，创新被认为是重要的［3］4-5。还有研究者提出，政府创新的培育在以下条件下会做得最好:组织了解持续创新的重要性，组织的核心功能需要通过创新来加以改善，核心顾客受到影响，忠于过程和强制划一的模板式表现，集中控制与创新之间有一种权衡，创新需要对公共部门环境有一种独特的理解，培育是文化的一种改变［10］47。

同任何创新过程的实施一样，政府创新的实施也会遇到一系列的障碍，需要采取一定的措施加以克服。对此，有的研究者提出，实施政府创新需要预知一系列障碍，包括应对资源不足，提升组织吸收变化的能力，回应参与创新实施的职业团体或专业团体的态度。如果不花时间来预知来自不同地方的阻力，政府部门的创新就很少会成功［3］7。有的研究者提出了解决政府创新中存在障碍的12 种方法:说明项目的好处、尝试寻求资金、培训和磋商、制定一个明确的愿景、营销、示范项目、政治呼吁、修改政府创新项目、寻求政治支持和立法的改变、认可、补偿、管理上的改变［8］71-79。还有的研究者总结出成功创新者克服公共部门创新障碍的七条策略:逐步前进，缓解被普遍认为是迫切的问题，同客户亲近并为其提供有用的信息，广泛寻求支持，建立并维持一些网络关系，对于反馈持开放的态度，保持坚定乐观的心态［1］78。

有的研究者认为，成功实施政府创新的关键因素包括:将工作人员与外部合作者的利益与实施结果相结合，建立顾客反馈回路，确保领导层与各级组织之间保持有效沟通，将好想法的实施融入管理层面的战略思考，明确定义一项使其他各项进展得到评估的任务［10］8。实施政府创新的方法和工具包括:第一，政府工作人员和外部合作者之间可以通过建立一个学习型组织，使用全方位的公私合营伙伴关系模式，与一流的供应商合作，构建渠道合作伙伴;第二，政府工作人员和内部合作者之间可以通过调整激励机制，接受失败，培训员工的创造能力，改进创新项目以适应当地环境，共享跨组织的资源;第三，政府内部合作伙伴与公民之间可以通过建立反馈回路，以过去的成功为基础;第四，公民与政府外部合作伙伴之间可以通过建立新的交付机制，为众多服务创建一站式网站，建立开放式数据库［10］24。还有的研究者探讨了成功实施政府创新的六个因素，包括使政府创新在观念上保持简单，使政府创新容易执行，力争取得速效，政府创新应当厉行节俭，使政府创新具有吸引力，保持政府创新非政治化［3］40-50。有的研究者则提出了更为务实的实施政府创新的策略:按照令人信服的问题来清楚定义一个任务，定义一个具有挑战性但可以完成的结果用以衡量表现，在任何可能的时候同政府其他部门合作，与私人部门和非营利部门建立合作关系，尊重一线人员的才能，认清那些参与你的服务的公民和团体，并尽量敏锐地关注他们的需求，通过服从完成共同的目标，借助市场力量以补充公共物品和服务的供应，运用信息技术改善公民服务，随机应变以承担风险［14］。有的研究者提出，为了更好地实施政府创新，公共管理者应完成三个方面的基本任务，即如何管理员工的工作，如何构建组织的工作，如何解决更加复杂和艰巨的动态问题。为了完成第一项任务，需要做到:支持员工，将工作分块，庆祝小的胜利，建立适当的论坛，把精力投入到聘用上;为了完成第二项任务，需要做到:在解决短期危机时制定一个长期策略，改变文化，获取帮助，自上而下和自下而上制定计划，面对问题并解决问题，在挑起斗争上要谨慎，创造机遇;为了完成第三项任务，则需要做到:学会接受人们的感受，公开谈论种族、性别、阶层和年龄的差异，安排人们在任务量上的逗留时间［1］364-375。

政府创新评估是政府创新实施的重要环节，通过评估可以更好地了解过去的创新过程及相关工作是否达到政府创新的目标，并从评估中发现问题，总结经验，提高未来政府创新实施的有效性。有的研究者认为，政府创新成功的标准包括五个方面:对于创新性变化的需求已经被大家接受而且得到广泛的扩散，创新的倡导者对他们的解决方案提出充分的理由，创新的实施能够公平有效的完成，创新项目产出了有意义的、可衡量的结果，创新性变革的有益影响能够得以维持［3］155。有的研究者提出，政府创新成功的评估标准包括:明确的目标，公民、变革接受者以及整个生命开发周期中的客户的参与，专门的、具有熟练技能的团队支持，团队的有效沟通，听从指导。成功的创新通常满足严格的要求，并在预算范围内如期完成。还有的研究者认为，评估政府创新项目的标准包括以下因素:经济增长，提高的效率，公共价值的创造和附加价值，顾客满意度，熊彼特思维中的“创造性破坏”。然而，在对成功创新的本质达成广泛共识之前，关于这些标准的问题仍然有许多研究工作要做［7］4。也有研究者提出，对政府创新实施的衡量，要看创新对于行政人员士气和满意度的影响，要考虑创新的可生存性和制度化如何;如果创新不能存活的话，那它也就不重要;不仅要对一项政府创新的短期影响进行评估，而且要对它产生的长期影响的副作用进行评估［1］276-285。

四、关于西方政府创新研究的评价

西方学者为政府创新的研究提供了生动的理论图景。这主要表现在:一是通过厘清政府创新与私人部门创新、政府发明、政府转变和政府改革等相关概念之间的关系，从组织科学和管理学的视角对政府创新的内涵、特点、类型、过程和模式予以详细的理论解读;二是通过对政府创新的大背景、政府自身原因，以及政府组织外部环境的研究，对政府创新的动因和影响因素予以较为深刻的透析;三是在政府创新实践方面，就政府创新实施的具体措施、如何培育良好的政府创新环境、克服一系列创新障碍、评估政府创新实施绩效等方面进行较为深刻的理论解释。这些解读和分析对政府创新的范式集成具有重要的理论参考价值，为研究政府创新问题提供了有益的理论分析框架与基础。通过相关文献的梳理和研究发现，西方政府创新理论仍然是一种较新的理论范式，目前仍处于理论探索阶段，政府创新的一些潜在规律和领域有待进一步的发掘与探究，这主要表现在以下几方面。

第一，加强规范性研究，丰富政府创新的话语系谱与理论框架。政府创新日益成为全球性的热门研究领域，但西方政府创新在理论的规范性研究方面仍略显不足。政府创新理论既是政府创新研究的重要内容，也是政府创新实践的指导和依据，西方政府创新研究更多偏重于实证性分析，更倾向于操作层面的研究，并针对具体案例做出即时性的特定政策分析，从研究方法上看，偏重实证研究，概念性研究不足，这直接导致政府创新在概念、内涵和评估标准等方面缺少必要的共识和基本观点，政府创新的特殊性、政府创新的知识基础和客观的确认标准仍显不足。因此，在未来政府创新理论的研究方面，应当进一步推进政府创新的规范性研究，尤其要打破管理科学的论域界限，加强政府创新与哲学等学科领域的整合，丰富政府创新的话语系谱和理论架构，提高政府创新研究的辨识度，增强政府创新研究的针对性，完善政府创新的学科范式。

第二，发掘和提炼政府创新的历时性经验与规律。当前，西方对于政府创新的研究大多是在20 世纪80 年代以来向私人部门学习的思潮影响下，以20 世纪七八十年代之后盛行的新公共管理理论、新公共服务理论和治理理论等后工业经济时代的理论为指导和依据，对私人部门的成功创新经验和方法予以借鉴，而对于人类历史长河中的私人组织部门和政府组织部门改革和创新的成功经验和方法借鉴不足，缺乏对于政府创新历史经验的发掘与提炼，农业经济时代、工业经济时代政府创新规律没有得到深入、透彻的发掘与研究。因此，在未来政府创新理论的研究方面，应当尝试对农业经济时代、工业经济时代的政府创新经验与规律进行系统、深入、详细的发掘与提炼，并将这两个时期“碎片化”的政府创新理论研究成果纳入政府创新的系统思想体系之中，以填补当前学界在历时性政府创新研究中的真空状态。

第三，推进全球治理中的政府创新研究。当前，西方对于政府创新的研究专注于本国内部或地方性政府创新活动的研究，对全球化背景下全球治理中的政府创新行为研究略显不足。政府创新行为不仅会在各国各层级政府中发生，政府创新行为也会在国际范围内发生，一些学者提到了全球化对于政府创新的影响，却对于全球化中政府如何创新没有给出相应的解答，尤其对全球化视域下全球治理论域中的各国政府应当如何创新缺少足够的研究。因此，在未来政府创新行为的理论研究方面，应当尝试对全球化时代背景下政府如何通过创新来实现不同国家的各级政府及其组织部门之间，不同政府及其组织部门与国际组织、公民组织等全球治理主体之间的有效治理的相关理论予以拓展，并将全球化视域下全球治理论域中的政府创新理论研究成果纳入政府创新的理论体系之中，以此填补当前学界在该方面的真空状态。

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